農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

魏鋼 易輝 劉純德 孫超

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的重要核心部分是農(nóng)業(yè)災(zāi)害引發(fā)的政府財(cái)政次生災(zāi)害的保險(xiǎn)，是政府作為被保險(xiǎn)主體，在嚴(yán)重農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，政府獲取保險(xiǎn)賠付資金，用于履行政府的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)害救助責(zé)任。

農(nóng)業(yè)是支撐我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。國家高度重視糧食安全，把發(fā)展農(nóng)業(yè)、造福農(nóng)村、富裕農(nóng)民、穩(wěn)定地解決13億人口的吃飯問題作為治國安邦重中之重的大事。同時(shí)，我國又是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國家，而且農(nóng)業(yè)技術(shù)設(shè)施水平相對落后，應(yīng)對氣候變化能力不足，極端自然災(zāi)害事件嚴(yán)重威脅我國的糧食安全，阻礙了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。尤其在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)事件發(fā)生后，各級政府需要大量的流動資金進(jìn)行災(zāi)后救援和恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，給財(cái)政預(yù)算帶來極大的挑戰(zhàn)。因此，建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，確保農(nóng)民生產(chǎn)權(quán)益，增強(qiáng)政府財(cái)政韌性，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，是黨中央和國務(wù)院多年來十分重視和關(guān)注的問題。從政府到社會相關(guān)行業(yè)也都在積極探索農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的模式與方法。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)亟需科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

中國地域遼闊、地理環(huán)境復(fù)雜、氣候穩(wěn)定性差、生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害的類型多、發(fā)生頻率高，是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一。整體來看，中國氣象災(zāi)害，包括洪澇、臺風(fēng)、干旱等發(fā)生最為頻繁，也是對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展影響最大的災(zāi)害類型。

2016年內(nèi)蒙古東部和東北地區(qū)西部發(fā)生嚴(yán)重干旱，對當(dāng)?shù)赜衩准澳敛莸茸魑锷L造成嚴(yán)重影響。黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)和吉林市共19市102個(gè)縣（市、區(qū)、旗）將近1000萬人口受災(zāi)，農(nóng)作物受災(zāi)面積達(dá)600萬公頃，絕收面積80萬公頃以上，直接經(jīng)濟(jì)損失225億元。

同樣是2016年，安徽省的夏季洪水給當(dāng)?shù)?1市73個(gè)縣（區(qū)、開發(fā)區(qū)）帶來了不同程度的損失。根據(jù)安徽省民政部門的統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年6—7月份洪澇累計(jì)造成1000萬以上人口受災(zāi)，農(nóng)作物受災(zāi)面積112萬公頃，直接經(jīng)濟(jì)損失544.7億元，其中農(nóng)業(yè)損失194.6萬元。

氣象災(zāi)害是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村建設(shè)的主要矛盾，也是致貧返貧的主要因素之一。近些年的氣候變化已經(jīng)確認(rèn)氣象災(zāi)害的頻度和強(qiáng)度顯著提升。而我國目前的農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助體系與國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在巨大差距，也遠(yuǎn)落后于國家的三農(nóng)建設(shè)戰(zhàn)略和脫貧攻堅(jiān)要求。主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)戶、合作社、農(nóng)場、國家的財(cái)務(wù)和財(cái)政應(yīng)災(zāi)能力。土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體必須通過高度財(cái)務(wù)杠桿經(jīng)營專業(yè)化大面積農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，幾乎沒有任何抗災(zāi)的財(cái)務(wù)韌性。而現(xiàn)行的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)杯水車薪。在國家財(cái)政層面，可用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)害救助的預(yù)算資金極度有限，根本無法科學(xué)化和制度化應(yīng)對大范圍的農(nóng)業(yè)災(zāi)害，同時(shí)構(gòu)成擾亂財(cái)政預(yù)算剛性和平衡的主要因素之一。

縱觀世界各國，為幫助受災(zāi)地區(qū)重建生產(chǎn)，提高防御災(zāi)害的能力，大多數(shù)國際政府都設(shè)立了制度化的災(zāi)害救助體系，包括完備的政策體系，專項(xiàng)的救災(zāi)法案，但更重要的是政府支持下的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。

我國從2007年開始大力發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，以“低保費(fèi)、低保障、廣覆蓋”的原則迅速推進(jìn)。根據(jù)保監(jiān)會的統(tǒng)計(jì)，到2016年年底，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已覆蓋了所有的省份，參保的農(nóng)戶達(dá)2億戶次，保費(fèi)收入達(dá)到471.1億元，三大口糧作物承保的覆蓋率超過70%。

一方面推進(jìn)迅速，另一方面“低保費(fèi)、低保障、廣覆蓋”的特點(diǎn)也帶來了一些問題?！暗捅Ｕ稀笔沟棉r(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生后，農(nóng)民無法得到足額的保險(xiǎn)賠付，收入大大減少。“廣覆蓋”使得保險(xiǎn)公司在干旱、洪水等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，往往受到大范圍的波及，無法在空間上對沖風(fēng)險(xiǎn);并且隨著保險(xiǎn)條件的調(diào)整，保險(xiǎn)公司在平常年份很難積累足夠的準(zhǔn)備金，以在時(shí)間上對沖低頻高強(qiáng)度的風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)遭遇了與初衷相違的尷尬。政府、行業(yè)、農(nóng)民及參與農(nóng)業(yè)經(jīng)紀(jì)的各類主體，同時(shí)呼喚科學(xué)的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制和科學(xué)合理的保險(xiǎn)保障方案。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的重要核心部分是農(nóng)業(yè)災(zāi)害引發(fā)的政府財(cái)政次生災(zāi)害的保險(xiǎn)，即：農(nóng)業(yè)財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)保險(xiǎn)，是政府作為被保險(xiǎn)主體，在嚴(yán)重農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，政府獲取保險(xiǎn)賠付資金，用于履行政府的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)害救助責(zé)任。

黑龍江農(nóng)業(yè)巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)方案的試點(diǎn)實(shí)踐

2013年，聯(lián)合融匯投資集團(tuán)旗下的大華保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司領(lǐng)導(dǎo)在向黑龍江省委書記匯報(bào)工作時(shí)，提出研究農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)深度融合農(nóng)業(yè)財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算改革的議題，在獲得省委書記的認(rèn)可后，聯(lián)合相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)和智庫的專家就農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)深度融合農(nóng)業(yè)財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算改革為議題的理論研究和政策探索。

在省財(cái)政廳領(lǐng)導(dǎo)和專家的支持下，大華保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)協(xié)助財(cái)政廳和相關(guān)省直單位以及相關(guān)專家開始研究和設(shè)計(jì)“黑龍江省農(nóng)業(yè)財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)”，旨在應(yīng)對嚴(yán)重旱災(zāi)、澇災(zāi)、低溫災(zāi)害引發(fā)的政府履行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)難救助財(cái)政資金短缺的問題。例如：1998年、2003年、2013年、2016年是歷史上的極度嚴(yán)重災(zāi)年，政府在履行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)難救助責(zé)任時(shí)遇到財(cái)政資金重大缺口。

政府財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算的老大難問題是“無災(zāi)不能用、有災(zāi)不夠用”。災(zāi)害發(fā)生后，預(yù)算的剛性和平衡喪失，政府的全盤計(jì)劃打亂，原發(fā)災(zāi)害借道財(cái)政預(yù)算老大難問題復(fù)制發(fā)酵放大而滲透到更加廣大的社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

有鑒于此，重點(diǎn)研究聚焦到主要農(nóng)業(yè)災(zāi)害的頻度、強(qiáng)度、趨勢以及歷史損失情況，了解現(xiàn)行災(zāi)難救助體系存在的問題，以及現(xiàn)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的局限性，認(rèn)識財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算制度的老大難問題，論證農(nóng)業(yè)巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)如何融合農(nóng)業(yè)財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算改革，能否破解“無災(zāi)不能用、有災(zāi)不夠用”的老大難問題，可否保障財(cái)政預(yù)算在常年和災(zāi)年均能實(shí)現(xiàn)預(yù)算的剛性和平衡。在財(cái)政廳主導(dǎo)下，農(nóng)委、扶貧辦、三防辦、氣象廳均積極參加研究工作。

黑龍江省委省政府批準(zhǔn)2016年啟動三年試點(diǎn)項(xiàng)目，要求28個(gè)貧困縣作為被保險(xiǎn)區(qū)域。在大華保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)孫超的指導(dǎo)下，陽光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)和瑞士再保險(xiǎn)建議提出了試點(diǎn)保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)：降雨過多指數(shù)保險(xiǎn)、干旱蒸發(fā)指數(shù)保險(xiǎn)、累積溫度指數(shù)保險(xiǎn)、流域洪水指數(shù)保險(xiǎn)四個(gè)災(zāi)害保險(xiǎn)部分，覆蓋指定的28個(gè)貧困縣。該項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上是將項(xiàng)目保險(xiǎn)分割為近300張保險(xiǎn)單，合計(jì)保費(fèi)1億元，合計(jì)保險(xiǎn)額度23.24億元。2016年至2017年度試點(diǎn)總保費(fèi)為1億元，獲得總賠付8552萬元;2017年至2018年度試點(diǎn)總保費(fèi)為1億元，獲得總賠付為8094萬元。其中，延壽縣旱災(zāi)賠付率達(dá)532%，蘭西縣澇災(zāi)賠付率達(dá)545.7%，拜泉縣低溫賠付率達(dá)620.5%。過去30年歷史數(shù)據(jù)模擬賠付率在30%和75%之間，平均賠付率為70.5%，最大賠付率為2003年的183.9%。2018年至2019年度試點(diǎn)總保費(fèi)為1億元，過去30年歷史數(shù)據(jù)模擬平均賠付率為62%。

本試點(diǎn)項(xiàng)目指數(shù)保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)以縣為單位的單一災(zāi)害角度看，模擬過去30年歷史賠付和過去試點(diǎn)前兩年實(shí)際賠付情況證明可以實(shí)現(xiàn)“盤活存量有限財(cái)政資金，對沖或有財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)，保障財(cái)政預(yù)算剛性和平衡”的訴求，而且發(fā)揮了巨災(zāi)保險(xiǎn)的顯著作用。但是，從省財(cái)政保費(fèi)預(yù)算資金的角度看，模擬過去30年總賠付和試點(diǎn)前兩年實(shí)際賠付情況證明年合計(jì)賠付總額難以超過總保費(fèi)。其原因是總保額被分割為縣域單位保額，然后又被分割為縣域單一災(zāi)害保額。如此分割，實(shí)際上該保險(xiǎn)被分割為近300張保單，而每一張保單的保費(fèi)和相對應(yīng)的賠償額度非常低。所以，對省政府和省財(cái)政而言，年總保險(xiǎn)賠償額很難超過年總保費(fèi)。

目前， “黑龍江農(nóng)業(yè)財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)”的設(shè)計(jì)概念、理論依據(jù)、政策方向、改革需求已經(jīng)成為保險(xiǎn)業(yè)的學(xué)習(xí)標(biāo)桿和財(cái)政系統(tǒng)的借鑒參照，得到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財(cái)務(wù)司和財(cái)政部農(nóng)業(yè)司領(lǐng)導(dǎo)專家的認(rèn)可，為巨災(zāi)保險(xiǎn)融合財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算改革提供了理論研究、政策開發(fā)、試點(diǎn)實(shí)踐。

該項(xiàng)目的重大成果在于確定了保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向，即：總保額必須僅按照三個(gè)氣象災(zāi)害分割——降雨過多、干旱蒸發(fā)、低溫;取消試點(diǎn)三年期間對各個(gè)縣的各個(gè)災(zāi)害單獨(dú)分配的保額，各個(gè)災(zāi)害的保險(xiǎn)賠付額統(tǒng)一在省級，即：一個(gè)或幾個(gè)縣遭遇嚴(yán)重災(zāi)害時(shí)可以一次事件使用單一災(zāi)害分配的總保額，實(shí)際保險(xiǎn)賠付以觸發(fā)時(shí)間和賠付金額為優(yōu)先，直到各個(gè)災(zāi)害的總保險(xiǎn)賠付金額用完為止;各個(gè)災(zāi)害的閾值和賠付金額設(shè)定必須符合“小災(zāi)不賠付、大災(zāi)大賠付”的原則;干旱和澇災(zāi)對沖的問題可通過縮小計(jì)算周期和適度共享賠付額破解;三個(gè)災(zāi)害的每一類的保險(xiǎn)觸發(fā)和保險(xiǎn)賠付額度結(jié)構(gòu)必須通過套用過去30年數(shù)據(jù)，模擬年合計(jì)賠付額對應(yīng)年總保費(fèi)的比率進(jìn)行論證，即：過去30年嚴(yán)重災(zāi)年份的當(dāng)年合計(jì)賠付額必須遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過年總保費(fèi);省級項(xiàng)目的設(shè)計(jì)原則為保險(xiǎn)賠付閾值觸發(fā)和保險(xiǎn)賠償額結(jié)構(gòu)，必須通過套用過去30年氣象數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)，即：在那些嚴(yán)重災(zāi)害年份，年合計(jì)賠付金額必須遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)年總保費(fèi)，而豐年和常年合計(jì)年保險(xiǎn)賠付額甚至可以是零。

農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理和有效保障機(jī)制建設(shè)

新中國成立以來，我國因應(yīng)優(yōu)越的社會主義制度，在自然災(zāi)害救助工作方面取得了舉世矚目的成就。改革開放后，我國以政府為主導(dǎo)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理與有效保障機(jī)制也取得重大突破。一是制度建設(shè)逐漸完善，先后頒布了許多項(xiàng)減災(zāi)、救助、法規(guī)和條例并對自然災(zāi)害危害程度設(shè)定了四級響應(yīng)機(jī)制，全國自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系逐步形成;二是體制運(yùn)行方面逐步健全，確立了“政府主導(dǎo)、分級管理、社會互助、生產(chǎn)自救”的救災(zāi)工作方針;三是與國際組織及其他國家在減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域建立了密切的合作關(guān)系?？梢?，我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理及保障的主體仍然是政府及其相關(guān)職能部門。這種體制與模式仍將在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理事項(xiàng)中起著主導(dǎo)作用。

黨的十八屆三中全會以來，中央政府不斷強(qiáng)調(diào)政府公共管理中，運(yùn)用金融工具，而農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)也得到越來越多的重視。國務(wù)院于2014年發(fā)布的《國務(wù)院對于加快現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》中，明確提出，“完善保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，提高災(zāi)害救助參與度”。2017年1月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制改革的意見》提出“要充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，不斷擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面，完善應(yīng)對災(zāi)害的金融支持體系”;“鼓勵各地結(jié)合災(zāi)害特點(diǎn)，探索巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)有效保障模式”。在這樣的政策支持下，我國各地陸續(xù)開展了多種形式的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的嘗試。同時(shí)也催生了黑龍江省財(cái)政廳關(guān)于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)天氣指數(shù)保險(xiǎn)的成功實(shí)踐：由地方政府從財(cái)政列支，利用保險(xiǎn)的方法，借助市場的力量，平滑政府財(cái)政預(yù)算外用于災(zāi)后農(nóng)村人口生活救助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重建等的巨額公共財(cái)政支出。這一實(shí)踐，探索出了財(cái)政、金融投保農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)形式以更好地服務(wù)社會的一種有效途徑。

我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障程度較低，例如對于種植業(yè)保險(xiǎn)，大部分地區(qū)保額尚不充足完全覆蓋物化成本，這就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)巨災(zāi)發(fā)生后，農(nóng)民無法得到足夠的賠償保障。對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司而言，由于受“低保費(fèi)、低保障、廣覆蓋”指導(dǎo)思想影響，導(dǎo)致忽略于農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理，對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散安排不足，止步于“保本微利”的賠付比例，從而失去農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)意義。結(jié)合我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的現(xiàn)狀，可以通過設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險(xiǎn)的方式，分散保險(xiǎn)公司自身的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)，政府資金在允許的情況下可以幫助保險(xiǎn)公司購買更高的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障。

聯(lián)合融匯投資集團(tuán)一直致力于我國城市風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)體系建設(shè)，近年來也特別注重農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)研究并致力于推動農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)保障農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和農(nóng)民保障權(quán)益。黑龍江農(nóng)業(yè)巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)由聯(lián)合融匯投資集團(tuán)旗下大華保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司成功推動，并聯(lián)合陽光相互農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、瑞士再保險(xiǎn)有限公司北京分公司成功實(shí)踐的案例還充分證明，保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司作為第三方機(jī)構(gòu)在發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)管理的專業(yè)優(yōu)勢，充分維護(hù)被保險(xiǎn)人投保利益，有效調(diào)動國內(nèi)國際承保能力，提供農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)等方面具有不可替代的作用，是不可或缺的重要環(huán)節(jié)，而不是額外成本。