從財(cái)務(wù)和財(cái)政科學(xué)的視角重新認(rèn)知災(zāi)害和保險(xiǎn)

魏鋼

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是巨災(zāi)保險(xiǎn)的核心問題之一，重新認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就需重新認(rèn)識(shí)災(zāi)害和保險(xiǎn)，特別是從財(cái)務(wù)和財(cái)政科學(xué)的視角。

中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)是，如何從“跑起步后再整理隊(duì)形”的發(fā)展型經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)化為“步調(diào)一致整隊(duì)進(jìn)發(fā)”的發(fā)達(dá)型經(jīng)濟(jì)模式。前者是在時(shí)間中爭取缺乏的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，后者是為已獲得的巨大經(jīng)濟(jì)規(guī)模爭取可持續(xù)的時(shí)間。

我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的代價(jià)主要體現(xiàn)是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的量與質(zhì)在速度中的失衡，也就是所謂的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)顯現(xiàn)的特征。因此，新常態(tài)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵在于修復(fù)發(fā)展中量與質(zhì)的失衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的代表特征莫過于金融服務(wù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困局。故此，金融科學(xué)化和制度化深度融合經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為新常態(tài)中調(diào)整和發(fā)展的核心議題。而作為金融三大支柱之一的保險(xiǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活、政府服務(wù)等重要領(lǐng)域既存在缺位的問題，也存在錯(cuò)位的問題。本文旨在重新認(rèn)知災(zāi)害，論證災(zāi)害的主要矛盾，重新認(rèn)知保險(xiǎn)，奠定巨災(zāi)保險(xiǎn)的概念和框架。

重新認(rèn)知災(zāi)害

隨著氣候變化引發(fā)自然災(zāi)害頻度和強(qiáng)度呈顯著上升趨勢，加之社會(huì)財(cái)富規(guī)模的巨幅增加和關(guān)聯(lián)效應(yīng)，嚴(yán)重自然和人為災(zāi)害已經(jīng)成為對社會(huì)危害極高的連鎖性傳染病害，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活構(gòu)成重大威脅，在局部區(qū)域也是致貧返貧的成因。

研究表明我國災(zāi)害防控體系仍然存在三個(gè)薄弱方面，即各類災(zāi)害的防控基礎(chǔ)設(shè)施有限，社會(huì)的災(zāi)害防控意識(shí)和組織體系滯后，阻斷和延緩次生災(zāi)害鏈發(fā)展的保險(xiǎn)抗災(zāi)體系嚴(yán)重缺位甚至錯(cuò)位，以至于原發(fā)自然災(zāi)害通過次生災(zāi)害鏈復(fù)制發(fā)酵放大蔓延到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，成為社會(huì)治理的主要矛盾之一。借鑒全球的災(zāi)害研究和巨災(zāi)保險(xiǎn)研究及實(shí)踐，通過深度參加中國相關(guān)政府部委和智庫就災(zāi)害理論和巨災(zāi)保險(xiǎn)制度等課題的研究，在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度范疇內(nèi)，我們對災(zāi)害的本質(zhì)及其廣泛且深遠(yuǎn)的傳染屬性有了顛覆性認(rèn)識(shí)。

首先，保險(xiǎn)業(yè)對災(zāi)害的認(rèn)知基本停留在災(zāi)害和損失兩個(gè)單一因果緯度上。然而研究和實(shí)踐表明，保險(xiǎn)對應(yīng)的既不是災(zāi)害也不是損失，而是損失作為“因”引發(fā)的作為“果”的財(cái)務(wù)次生災(zāi)害，即：災(zāi)害發(fā)生造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、違約責(zé)任、生產(chǎn)就業(yè)停頓、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)延遲等引發(fā)具備財(cái)務(wù)屬性的主體遭受次生財(cái)務(wù)或財(cái)政災(zāi)害。此類的風(fēng)險(xiǎn)在財(cái)務(wù)和財(cái)政專業(yè)范疇內(nèi)稱之為表外或有負(fù)債責(zé)任。

第二，保險(xiǎn)意義上作為受災(zāi)主體的被保險(xiǎn)人應(yīng)是財(cái)務(wù)主體，即：這些被保險(xiǎn)主體客觀上必須具備財(cái)務(wù)屬性，盡管主觀上可以不準(zhǔn)備財(cái)務(wù)報(bào)表。因此，作為受災(zāi)主體的被保險(xiǎn)人包括三類：個(gè)人家庭、企業(yè)集體、政府機(jī)關(guān)。這些財(cái)務(wù)主體極少人了解其表外因?yàn)?zāi)或有負(fù)債責(zé)任概念。

第三是災(zāi)害的轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象，即：隨著災(zāi)害強(qiáng)度和損失規(guī)模的上升，個(gè)人家庭、企業(yè)集體、政府機(jī)關(guān)等主體之間的責(zé)任界線會(huì)變得模糊，直至嚴(yán)重災(zāi)害發(fā)生時(shí)消失，導(dǎo)致災(zāi)難救助和災(zāi)后重建責(zé)任完全轉(zhuǎn)嫁給政府。因此，嚴(yán)重自然和人為災(zāi)害的主要損失主體是政府。而政府財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算的難點(diǎn)是其或有屬性，所以構(gòu)成“無災(zāi)不能用、有災(zāi)不夠用”的老大難問題。所以，嚴(yán)重自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)是政府財(cái)政預(yù)算體剛性和平衡的天敵，而預(yù)算剛性和平衡的喪失繼而會(huì)嚴(yán)重影響財(cái)政管理、政府執(zhí)政、公共服務(wù)、社會(huì)治理，也可能進(jìn)一步引發(fā)財(cái)政、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、金融、民生的矛盾。

第四，嚴(yán)重自然和人為災(zāi)害對經(jīng)濟(jì)社會(huì)最大的危害體現(xiàn)在其廣泛而深入的傳染性，即：原發(fā)自然災(zāi)害可以通過次生災(zāi)害鏈形成巨大的災(zāi)害傳染體系。例如：災(zāi)害引發(fā)的大規(guī)模財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡通過個(gè)人家庭、企業(yè)集體、政府機(jī)關(guān)等財(cái)務(wù)主體之間的債務(wù)關(guān)系、合同關(guān)系、利益關(guān)系、救助責(zé)任關(guān)系等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政、法律等關(guān)系體系，在財(cái)務(wù)杠桿助推下，引發(fā)各個(gè)環(huán)節(jié)的財(cái)務(wù)次生災(zāi)害，并且進(jìn)一步衍生后續(xù)次生財(cái)務(wù)或財(cái)政災(zāi)害，且持續(xù)發(fā)酵放大，而滲透到與原發(fā)災(zāi)害沒有直接關(guān)系的廣泛領(lǐng)域，對宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和金融市場構(gòu)成危害。例如：土地流轉(zhuǎn)所實(shí)施的生產(chǎn)關(guān)系變革，在高度財(cái)務(wù)杠桿的被動(dòng)式介入下，新生產(chǎn)管理者因此而面對高度放大的因?yàn)?zāi)或有財(cái)務(wù)負(fù)債挑戰(zhàn)，在沒有適度保險(xiǎn)作為或有資本對沖的情況下，土地流轉(zhuǎn)后的規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)幾乎難以為繼，更不存在生產(chǎn)力的提高。

第五，研究表明嚴(yán)重自然災(zāi)害造成的損失而引發(fā)的次生財(cái)務(wù)災(zāi)害具有極強(qiáng)的隱含性，主要體現(xiàn)在重災(zāi)區(qū)內(nèi)，例如：沒有倒塌的房屋和沒有死傷的人群所遭受的次生財(cái)務(wù)災(zāi)害遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于倒塌的房屋和死傷的人群。然而此類災(zāi)害損失往往被忽略，但是通過災(zāi)害的傳染路徑可以給社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成極大的顯性危害。典型案例：“8·8”九寨溝地震后，所有完整無損的旅游業(yè)酒店、餐館、客運(yùn)全部停業(yè)超過一年，加上間接和外延損失，以及次生災(zāi)害傳染引發(fā)的各類損失，實(shí)際真實(shí)災(zāi)害和次生災(zāi)害損失規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)損失，也是保險(xiǎn)業(yè)忽略的風(fēng)險(xiǎn)。

第六，保險(xiǎn)意義上的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)定義目前在業(yè)內(nèi)存在模糊認(rèn)識(shí)。而巨災(zāi)的原始出處來自于保險(xiǎn)公司承保的巨災(zāi)累計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，即：一次災(zāi)害事件可能引發(fā)區(qū)域性集體保險(xiǎn)標(biāo)的滅失。例如：一次地震造成大片房屋倒塌等。巨災(zāi)累計(jì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的損失會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過精算保費(fèi)，而需要凈資產(chǎn)作為賠付基礎(chǔ)。因此，保險(xiǎn)公司會(huì)精算各類災(zāi)害引發(fā)的累計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，并且向再保險(xiǎn)公司購買用于保護(hù)其凈資產(chǎn)的巨災(zāi)超賠再保險(xiǎn)。故此，對整個(gè)社會(huì)而言，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)由兩個(gè)緯度的風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成，即：一次災(zāi)害事件可能造成區(qū)域性財(cái)產(chǎn)的集體損失和廣泛的人身傷害而引發(fā)的次生財(cái)務(wù)災(zāi)害損失;同時(shí)，直接受災(zāi)主體可能因此引發(fā)其上下游關(guān)聯(lián)主體遭受關(guān)聯(lián)性損失。例如：洪澇、干旱、低溫、冰雹、臺(tái)風(fēng)、強(qiáng)降雨、地震等自然能量的釋放，其造成的社會(huì)危害表現(xiàn)為一次災(zāi)害發(fā)生事件對農(nóng)作物、車輛、居民住宅、商業(yè)樓宇、工業(yè)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等財(cái)產(chǎn)以及與其相關(guān)的人群造成大規(guī)模的集體損失，從而引發(fā)這些損失主體的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)方（如：按揭貸款銀行、賒賬供應(yīng)服務(wù)商、經(jīng)濟(jì)收益方、供應(yīng)鏈利益方等）因合同違約、營業(yè)中斷、民事責(zé)任、法律糾紛等進(jìn)一步導(dǎo)致更加廣泛和深遠(yuǎn)的系統(tǒng)性災(zāi)害，包括政府因依照法規(guī)履行應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)難救助、災(zāi)后重建等公共利益責(zé)任而發(fā)生計(jì)劃外巨額公共財(cái)政支出，而陷入公共財(cái)政收支失衡和預(yù)算剛性破壞的困境。

因此，自然災(zāi)害通過經(jīng)濟(jì)關(guān)系、社會(huì)關(guān)系、法律關(guān)系、金融關(guān)系、政策關(guān)系可以衍生高度增量的且持續(xù)發(fā)酵的次生災(zāi)害，包括：家庭災(zāi)害、企業(yè)災(zāi)害、社會(huì)災(zāi)害、環(huán)境災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、財(cái)政危機(jī)，甚至政治維穩(wěn)難題。

上述災(zāi)害六個(gè)層面的研究揭示了社會(huì)災(zāi)難救助體系和保險(xiǎn)業(yè)對災(zāi)害認(rèn)知的巨大缺口以及救助和保障的巨大缺口，并且將保險(xiǎn)意義上的風(fēng)險(xiǎn)作為次生財(cái)務(wù)災(zāi)害納入財(cái)務(wù)和財(cái)政科學(xué)的視角，體現(xiàn)為表外或有負(fù)債責(zé)任，展示出與作為受災(zāi)主體的被保險(xiǎn)人財(cái)務(wù)報(bào)表存在量化關(guān)聯(lián)的邏輯和路徑，為保險(xiǎn)作為表外或有資金參與財(cái)務(wù)管理、預(yù)算管理、資本管理的應(yīng)用打下了認(rèn)知基礎(chǔ)。

重新認(rèn)知巨災(zāi)保險(xiǎn)

災(zāi)害構(gòu)成理論的研究為保險(xiǎn)和巨災(zāi)保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)提供了可靠依據(jù)。保險(xiǎn)作為表外或有資金用以對沖具備財(cái)務(wù)屬性的受災(zāi)主體作為被保險(xiǎn)人的表外因?yàn)?zāi)或有負(fù)債責(zé)任，從而確?；鈸p益表和資產(chǎn)負(fù)債表相關(guān)科目衍生的表外或有負(fù)債責(zé)任對表內(nèi)資產(chǎn)、收入、責(zé)任的沖擊危害，在一定程度上確保預(yù)期財(cái)務(wù)指標(biāo)的穩(wěn)定以及流動(dòng)性的釋放，降低甚至消除預(yù)期利潤的或有性，并且保障權(quán)益資本的完整。巨災(zāi)保險(xiǎn)更重要的作用是在災(zāi)害傳染路徑上將復(fù)制發(fā)酵蔓延的次生財(cái)務(wù)災(zāi)害阻斷在直接受災(zāi)主體的次生財(cái)務(wù)災(zāi)害節(jié)點(diǎn)上。

經(jīng)濟(jì)、金融、保險(xiǎn)、財(cái)政領(lǐng)域權(quán)威研究表明，中央十八屆三中全會(huì)提出的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)需要解決的核心問題包括：被保險(xiǎn)的災(zāi)害、被保險(xiǎn)的群體、巨災(zāi)累計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、科學(xué)化和制度化方法論等。

首先，重新認(rèn)知后的需要被保險(xiǎn)的災(zāi)害遠(yuǎn)非傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)范疇的災(zāi)害。巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)需要兼顧各類災(zāi)害的幾個(gè)重要因素，即：災(zāi)害兩個(gè)緯度的累計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害的傳染性和規(guī)模、災(zāi)害的隱含性和規(guī)模、災(zāi)害的受災(zāi)主體轉(zhuǎn)嫁、災(zāi)害的財(cái)務(wù)和財(cái)政損失表現(xiàn)形式等。對家庭和企業(yè)而言，客觀記錄生活、學(xué)習(xí)、就業(yè)、生產(chǎn)、經(jīng)營的損益表和資產(chǎn)負(fù)債表因各類自然和人為災(zāi)害以及病害而衍生的表外或有負(fù)債責(zé)任是災(zāi)害識(shí)別和量化的基礎(chǔ)。而表內(nèi)資金在流動(dòng)規(guī)模、成本、時(shí)間上不可能應(yīng)對這些或有責(zé)任。因此，保險(xiǎn)作為表外或有資金進(jìn)行對沖;對政府而言，面對各類氣象、地質(zhì)、人為災(zāi)害，其龐大的國有資產(chǎn)、巨大的災(zāi)難救助和災(zāi)后重建責(zé)任、無限的社會(huì)轉(zhuǎn)嫁公共利益救助責(zé)任等形成的巨量財(cái)政因?yàn)?zāi)或有責(zé)任，與極度有限的財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算對比，形成了財(cái)政預(yù)算難以調(diào)和的主要矛盾。而財(cái)政預(yù)算的剛性和平衡是各級政府領(lǐng)導(dǎo)最為關(guān)切的訴求。這些矛盾即是保險(xiǎn)和巨災(zāi)保險(xiǎn)的目標(biāo)。

第二，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度需要覆蓋的被保險(xiǎn)群體僅包括具備財(cái)務(wù)屬性的主體，即：個(gè)人家庭、企業(yè)集體、政府機(jī)關(guān)。而災(zāi)害構(gòu)成理論研究表明這三者在嚴(yán)重災(zāi)害發(fā)生時(shí)政府往往在自身資產(chǎn)和責(zé)任引發(fā)的巨量損失的基礎(chǔ)上因其公共利益責(zé)任而承擔(dān)社會(huì)無力自助的無限損失。目前，個(gè)人家庭和集體企業(yè)對保險(xiǎn)的認(rèn)知存在巨大缺口，因此而存在巨大的保險(xiǎn)保障缺口，這些缺口在嚴(yán)重災(zāi)害發(fā)生時(shí)自然會(huì)轉(zhuǎn)嫁給政府。然而，政府的認(rèn)知缺口和保險(xiǎn)保障缺口同樣巨大。所以，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的被保險(xiǎn)人主要矛盾是政府。

第三，巨災(zāi)保險(xiǎn)解決的大規(guī)模累計(jì)集體損失風(fēng)險(xiǎn)與保險(xiǎn)根本原理大數(shù)法則相矛盾。保險(xiǎn)公司依據(jù)大數(shù)法則，承保的同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)的數(shù)量越大，損失發(fā)生概率越低，精算的年累積保費(fèi)足以支付年累積賠款和費(fèi)用而實(shí)現(xiàn)年終承保利潤的預(yù)期。然而，巨災(zāi)保險(xiǎn)的特點(diǎn)是一次災(zāi)害引發(fā)區(qū)域性集體損失，當(dāng)期保費(fèi)遠(yuǎn)不足以支付賠款。因此，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)要涵蓋保險(xiǎn)、共保、再保、資本市場工具等市場結(jié)構(gòu)作用下的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傇?，旨在降低巨?zāi)保險(xiǎn)的成本，提高巨災(zāi)保險(xiǎn)的償付能力。

巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)的最大的挑戰(zhàn)體現(xiàn)在巨災(zāi)保險(xiǎn)市場化非常弱。中央十八屆三中全會(huì)提出巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)已有五年多，巨災(zāi)保險(xiǎn)的實(shí)施基本停留在研究和試點(diǎn)階段。研究表明其主要原因有三個(gè)，即：保險(xiǎn)認(rèn)知缺位甚至錯(cuò)位;法規(guī)政策配套缺位;各級政府主導(dǎo)缺位。

巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)面臨的主要挑戰(zhàn)是巨災(zāi)保險(xiǎn)認(rèn)知的錯(cuò)位。體現(xiàn)在業(yè)內(nèi)出現(xiàn)的一些有悖保險(xiǎn)基本原理和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的去保險(xiǎn)化概念和提法。其中較為突出的是所謂的保費(fèi)盈利準(zhǔn)備金和保費(fèi)準(zhǔn)備金的提法，即：如果保單沒有發(fā)生賠付，原應(yīng)收保費(fèi)扣除所謂的基本費(fèi)用和所謂的微利，計(jì)提所謂的保費(fèi)盈利準(zhǔn)備金;或者保單啟期時(shí)對應(yīng)收保費(fèi)計(jì)提甚至高達(dá)70%的所謂保費(fèi)準(zhǔn)備金。如此的話，應(yīng)收保費(fèi)中基于保險(xiǎn)大數(shù)法則和精算的風(fēng)險(xiǎn)保費(fèi)就被否定了，而風(fēng)險(xiǎn)保費(fèi)是保險(xiǎn)合同成立的核心基礎(chǔ)。此類保費(fèi)準(zhǔn)備金有悖保險(xiǎn)公司會(huì)計(jì)準(zhǔn)則以及一系列法規(guī)。這類認(rèn)識(shí)甚至實(shí)踐的錯(cuò)位嚴(yán)重阻礙了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建設(shè)和發(fā)展。從財(cái)務(wù)和財(cái)政科學(xué)的視角，任何形式的表內(nèi)資金在時(shí)間、規(guī)模、成本上已經(jīng)不可能對沖表外存在的巨災(zāi)或有負(fù)債責(zé)任。

巨災(zāi)保險(xiǎn)制度迫切需要破解的主要矛盾是政府財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算重大缺口的風(fēng)險(xiǎn)，也是國家自然災(zāi)害救助體系由來已久的主要矛盾：既是長久以來財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算的難題，也在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下引發(fā)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)矛盾的困境。特別是國家將各類災(zāi)害和應(yīng)急職能合并到應(yīng)急管理部、廳、局的情況下此類矛盾更加突出，因?yàn)閼?yīng)急管理部、廳、局的預(yù)算大多是與應(yīng)急和災(zāi)害相關(guān)的或有預(yù)算，其責(zé)任與預(yù)算間的缺口巨大，此矛盾破解的捷徑是巨災(zāi)保險(xiǎn)融合其預(yù)算體系。

因此，巨災(zāi)保險(xiǎn)融合財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算改革成為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)的首要任務(wù)。此課題的理論研究和公共政策探索已經(jīng)提供了必要性和可行性的支持和依據(jù)，而過去幾年我們從事的政府財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)踐提供了驗(yàn)證依據(jù)。

巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)實(shí)踐

我們就巨災(zāi)保險(xiǎn)制度進(jìn)行的理論研究和公共政策探索引起了黑龍江省委省政府和廣東省委省政府的高度關(guān)注。我們將災(zāi)害理論研究和巨災(zāi)保險(xiǎn)制度公共政策探索結(jié)合到了黑龍江省和廣東省的實(shí)際災(zāi)害環(huán)境和救助體系改革需求中，配合兩省財(cái)政系統(tǒng)就巨災(zāi)保險(xiǎn)破解財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算改革難題進(jìn)行了深度研究和實(shí)踐。

我們根據(jù)黑龍江省委指示精神，應(yīng)邀配合省財(cái)政廳就巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)議題，結(jié)合財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算改革和破解災(zāi)害致貧返貧等政府優(yōu)先任務(wù)，進(jìn)行了長達(dá)兩年的系統(tǒng)化調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，黑龍江省政府出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)全省金融保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展若干政策措施的意見》，強(qiáng)調(diào)“探索建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)，利用杠桿撬動(dòng)作用，放大各級政府財(cái)政救災(zāi)資金規(guī)模，提高政府救災(zāi)能力”。據(jù)此，在省財(cái)政廳的領(lǐng)導(dǎo)下，在省氣象局、省防汛辦、省保監(jiān)局、省農(nóng)委、省民政廳等機(jī)構(gòu)的支持下，在瑞士再保險(xiǎn)和陽光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)的努力下，“黑龍江省農(nóng)業(yè)財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)”三年試點(diǎn)項(xiàng)目于2016年6月1日起保。

該試點(diǎn)項(xiàng)目（年保費(fèi)1億元人民幣/保額23億元人民幣）的被保險(xiǎn)人為省財(cái)政廳，受益人為28個(gè)貧困縣。保險(xiǎn)賠付僅依據(jù)雙方事前論證和同意的災(zāi)害指數(shù)觸發(fā)報(bào)告，即：流域洪水過水面指數(shù)、降雨過多指數(shù)、干旱指數(shù)、積溫指數(shù)，當(dāng)這些災(zāi)害的強(qiáng)度達(dá)到和超過預(yù)設(shè)的指數(shù)閾值且得到正式報(bào)告時(shí)，保險(xiǎn)公司即刻向保單被保險(xiǎn)人省財(cái)政廳支付保險(xiǎn)賠付金，使相關(guān)保險(xiǎn)受益貧困縣及時(shí)得到保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付資金，用于災(zāi)難救助和災(zāi)后重建，避免災(zāi)害致貧返貧的情況出現(xiàn)，同時(shí)緩解甚至解除上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的難題和壓力。 保單于2016年7月1日正式簽發(fā)生效。

我們根據(jù)廣東省委指示精神，調(diào)研和設(shè)計(jì)適合廣東省省情的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度框架，并且研究建議廣東省巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的主要矛盾為自然災(zāi)害構(gòu)成的財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，廣東省財(cái)政廳報(bào)請省政府批準(zhǔn)優(yōu)先啟動(dòng)了“廣東省財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)”試點(diǎn)工作。在瑞再、人保、平安的努力下，省政府于2016年7月啟動(dòng)了以地市為保障單位的“財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)”試點(diǎn)項(xiàng)目（年保費(fèi)3億元人民幣/保額35億元人民幣）。

該試點(diǎn)方案根據(jù)雙方通過論證而同意的降雨強(qiáng)度指數(shù)和臺(tái)風(fēng)風(fēng)速指數(shù)作為保險(xiǎn)賠付依據(jù)，當(dāng)降雨強(qiáng)度和臺(tái)風(fēng)風(fēng)速達(dá)到和超過預(yù)設(shè)的閾值時(shí)，保險(xiǎn)公司即刻根據(jù)氣象部門出具的災(zāi)害指數(shù)確認(rèn)和計(jì)算報(bào)告向相關(guān)試點(diǎn)地市政府支付保險(xiǎn)賠付金額，使相關(guān)地市政府具備所需資金用于災(zāi)難救助和災(zāi)后重建。該保險(xiǎn)解決了地方政府涉災(zāi)財(cái)政預(yù)算波動(dòng)和缺口的難題，確保政府遇災(zāi)時(shí)具備充足資金實(shí)現(xiàn)迅速恢復(fù)人民生活、迅速恢復(fù)生產(chǎn)就業(yè)、迅速恢復(fù)公共服務(wù)的社會(huì)責(zé)任。在2016年首批試點(diǎn)成功啟保的基礎(chǔ)上，廣東省政府已經(jīng)在2017年將試點(diǎn)擴(kuò)展到更多的地市范圍。

綜上所述，從財(cái)務(wù)和財(cái)政科學(xué)視角重新認(rèn)知災(zāi)害和保險(xiǎn)已經(jīng)成為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)的必要條件。我們的研究表明，經(jīng)濟(jì)社會(huì)因各類自然和人為災(zāi)害以及病害衍生的巨量表外或有負(fù)債責(zé)任遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會(huì)總的財(cái)務(wù)承受力，這個(gè)缺口就是巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)和發(fā)展的必要，也是保險(xiǎn)和巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展的巨大空間。

政府面對的自身資產(chǎn)和責(zé)任衍生以及社會(huì)轉(zhuǎn)嫁的無限巨量保障缺口，已經(jīng)成為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)迫切解決的主要矛盾。我們針對財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)融合財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算改革進(jìn)行的理論研究，已經(jīng)通過廣東省和黑龍江省落地的財(cái)政預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)得到公共政策的認(rèn)可和試點(diǎn)實(shí)踐的驗(yàn)證。然而，巨災(zāi)保險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)生活、政府管理等領(lǐng)域的廣泛落實(shí)仍然面臨巨大挑戰(zhàn)，有待政府決策者和社會(huì)對保險(xiǎn)認(rèn)知的轉(zhuǎn)變。

巨災(zāi)保險(xiǎn)制度迫切需要破解的主要矛盾是政府財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算重大缺口的風(fēng)險(xiǎn)，也是國家自然災(zāi)害救助體系由來已久的主要矛盾：既是長久以來財(cái)政涉災(zāi)預(yù)算的難題，也在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下引發(fā)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)矛盾的困境。