關(guān)于構(gòu)建農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法治連帶責(zé)任機制促進糧食安全的思考

楊京紫

[摘要]守住耕地紅線、強化農(nóng)村糧地保護措施、保障糧食安全，有效推進和依法實施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”新制度，發(fā)揮法治效應(yīng)，正確把握和規(guī)范其涉及行政法律、自治法律、民事法律三大法律關(guān)系，構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)人、農(nóng)戶土地承包權(quán)人、土地實際經(jīng)營權(quán)人和土地行政監(jiān)管權(quán)人的四個直接主體形成的法治責(zé)任連帶機制，充分調(diào)動其積極性和規(guī)范履行義務(wù)的自覺性，嚴(yán)格追究其違反法律法規(guī)以及損害他人利益的責(zé)任，具有現(xiàn)實必要。

[關(guān)鍵詞]國家糧食安全；土地三權(quán)分置；主體連帶責(zé)任；保障法治效應(yīng)

中圖分類號：F302.1 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20180206

民以食為天，保障糧食安全有效供給，是人類生存和發(fā)展的基本物質(zhì)條件。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。我國僅用不足全球9%的耕地，養(yǎng)活世界近1/5的人口，此成績?yōu)槭廊送瞥纭Ｈ欢?，“誰來養(yǎng)活中國”這個由美國學(xué)者布朗1994年提出的著名命題，至今依然是我們需要解決的問題。我國近年來一直以“保住耕地紅線”為口號，以“三農(nóng)”為“重中之重”的工作為要求，取得了糧食產(chǎn)量連年豐收的好成績。但是，耕地的保護、水資源的充實、農(nóng)業(yè)人力的回歸仍在一定程度影響我國糧食安全。習(xí)近平總書記通察全局，一再強調(diào)“中國始終高度重視國家糧食安全，把發(fā)展農(nóng)業(yè)、造福農(nóng)村、富裕農(nóng)民，穩(wěn)定地解決13億人口的吃飯問題作為治國安邦重中之重的大事?！秉h中央國務(wù)院2017年1號文件《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》明確規(guī)定：2017年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念、新思想、新戰(zhàn)略，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)，積極防范改革風(fēng)險，確保糧食生產(chǎn)能力不降低。在我國全面推進依法治國的總體要求下，為確保和服務(wù)我國“糧食安全”，有效實施農(nóng)地“三權(quán)分置”制度，強化法律責(zé)任保障機制，進一步調(diào)動和發(fā)揮各方面的積極性十分重要。

1我國糧食生產(chǎn)供應(yīng)狀況喜中有憂

1.1我國糧食豐收中歉收

據(jù)新華社記者劉錚從國家統(tǒng)計局了解到，2012年全國糧食總產(chǎn)量為58957萬噸，比上年增產(chǎn)1836萬噸，增長3.2%。據(jù)國家統(tǒng)計局公告2013年全國糧食播種面積11195.14萬公頃，比2012年增加74.68萬公頃，增長0.7%；糧食單位面積產(chǎn)量5376.8千克/公頃，比2012年增加75千克/公頃，提高1.4%；糧食總產(chǎn)量60193.5萬噸，比2012年增加1235.6萬噸，增長2.1%。國務(wù)院新聞辦介紹，我國2013年農(nóng)業(yè)保持穩(wěn)中有進，糧食產(chǎn)量達到6019.35億千克，實現(xiàn)“十連增”。據(jù)國家統(tǒng)計局2014年公告：糧食播種面積11273.83萬公頃，比2013年增加78.27萬公頃，增長0.7%；糧食單位面積產(chǎn)量5385千克/公頃，比2013年增加8.4千克/公頃，提高0.2%。據(jù)國家統(tǒng)計局2015年公告：全國糧食播種面積11334.05萬公頃，比2014年增加61.79萬公頃，增長0.5%；糧食單位面積產(chǎn)量5 482.9千克/公頃，比2014年增加97.8千克/公頃，提高1.8%。糧食總產(chǎn)量62143.5萬噸，比2014年增加1440.8萬噸，增長2.4%。據(jù)國家統(tǒng)計局2016年公告[51：2016年全國糧食播種面積11302.82萬公頃，比2015年減少31.47萬公頃，減少0.3%；全國糧食單位面積產(chǎn)量5452.1千克/公頃，比2015年減少30.7千克/公頃，減少0.6%。糧食總產(chǎn)量為61623.9萬噸，比2015年減少520.1萬噸，減少0.8%。其中谷物產(chǎn)量比2015年減少711.5萬噸，糧食播種面積減少0.3%，糧食單產(chǎn)減少0.6%。

1.2我國糧食需求明顯增加

2016年年末中國大陸總?cè)丝冢ò?3個省、4個直轄市、5個自治區(qū)和中國人民解放軍現(xiàn)役軍人，不包括香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣省以及海外華僑人數(shù)）138271萬人，比上年末增長809萬人。人口自然增長率為5.86‰，比上年提高0.9‰，人口的增長勢必引起糧食需求的增加。南方都市報認(rèn)為：盡管中國糧食產(chǎn)量連年增長，但仍存在供不應(yīng)求的情況。如今我國糧食的自給率約89.4%，已經(jīng)低于95%以上的政策“紅線”。中國糧食經(jīng)濟學(xué)專家程國強在《中國農(nóng)產(chǎn)品的特點》一文中認(rèn)為：我國正在高速發(fā)展中，在今后可預(yù)見的10年甚至是50年里，人口增長、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化將推動中國糧食需求呈剛性增長趨勢，但耕地減少的壓力越來越大。我國耕地、淡水等農(nóng)業(yè)資源對糧食生產(chǎn)的約束增強，種糧效益比較低，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性難度加大。我國糧食交易量不到3000萬噸，不足國內(nèi)消費量的20%。中國糧食供給寄希望于大量進口糧食，不僅靠不住，而且極易受制于人。因此，習(xí)近平總書記強調(diào)“手中有糧，心中不慌。保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松。歷史經(jīng)驗告訴我們，一旦發(fā)生大饑荒，有錢也沒用。解決13億人吃飯問題，要堅持立足國內(nèi)?！?/p>

1.3國際糧食安全局勢緊張

據(jù)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織等多家機構(gòu)目前聯(lián)合發(fā)布的《2017年全球糧食危機》報告稱，2015年至2016年的一年間，全球面臨嚴(yán)重糧食不安全的人口從8000萬猛增至1.08億，而且這一數(shù)字仍在持續(xù)上漲中。盡管國際社會為解決糧食問題作出了巨大努力，但全球處于嚴(yán)重糧食不安全狀態(tài)的人數(shù)仍在大幅上升。歐盟國際合作與發(fā)展專員米米察表示，這份報告強調(diào)迅速采取有針對性的措施以有效應(yīng)對糧食危機并從根源上解決問題。

2糧食生產(chǎn)存在產(chǎn)量安全問題的主要原因

2.1農(nóng)戶種糧積極性欠高

據(jù)長沙縣村民統(tǒng)計：按每畝稻田一年種兩季水稻，每季收稻谷600公斤共計1200公斤，按每50公斤稻谷售價180元計算共可收入4320元。然而，每畝水稻耕種一季至少需要15個勞動日，一年兩季就需要30個勞動日，按照每個勞動日報酬150元共計需要付酬4500元。那么，其一畝稻田年收入4320元，支付其種田勞動報酬4500元，最后還倒虧了。如果還要加上兩季水稻的種子、農(nóng)藥、化肥等開支，虧空就大了。如此看來，種田越多也就虧得越多。盡管這只是個別的案例，但是種糧難增收是個不爭的事實。因此農(nóng)民雖然“一定要田”也“一定要守住田”，但又不大愿意種田種糧。有的村莊幾乎沒有青壯年勞動力在家務(wù)農(nóng)種田，有的連上了年紀(jì)的女人也跟著家人在外打工，從而出現(xiàn)許多“空殼村”或者“無勞力村”現(xiàn)象。

2.2農(nóng)村糧地管理欠力

當(dāng)前農(nóng)地拋荒現(xiàn)象仍然比較多，拋荒地大多在一些偏僻較遠的或者不顯眼的地方，農(nóng)民不去那兒種地，干部也不去那里看看或者去了也了解不到真實情況，或者知道了也沒辦法解決只好隱瞞不報，或者上報其虛假的情況，但實際上這些田土或者是栽了樹木或者已茅草叢生。更有甚者是將公路道路旁的原有好田土，采取“一年荒”（有意不種植）、“二年臟”（有意堆放砂石垃圾廢物）、“三年修起新洋房”的做法，可惜了好糧地的減少。

2.3種糧保障強度欠足

雖然政府非常重視支持農(nóng)業(yè)，種糧的種子、水利、肥料、機具、培植技術(shù)和病蟲害防治等多個方面的保障能力也逐年在提升，但是種糧條件的優(yōu)化還有許多不足，田園化建設(shè)不力、糧田改造規(guī)劃落實不到位，糧食生產(chǎn)的程度和效率不高；還有科技服務(wù)質(zhì)量不高，難以滿足糧食保產(chǎn)高產(chǎn)的條件需要。

2.4農(nóng)業(yè)法治效果欠佳

主要存在落實農(nóng)業(yè)法、土地管理法、土地承包法等法律存在一些不足：以錢代糧，不顧糧食安全隨意改變種糧農(nóng)地用途，作出的種糧規(guī)劃不切實際和不顧確保糧食安全的需要；保護糧食安全的法律法規(guī)宣傳和依法辦事的工作做得不夠，對損害種糧用地的行為放任不管；農(nóng)村基層干部和農(nóng)村基層組織自身有違法亂來現(xiàn)象，在農(nóng)民中造成不良影響。

3構(gòu)建農(nóng)村土地制度“三權(quán)分置”法治責(zé)任連帶機制的建議

無地即無糧。近些年，我國耕地每年要減少幾百萬、甚至上千萬畝。面對現(xiàn)實，人們有理由擔(dān)心，按照這樣的減少速度，中國的耕地還能不能養(yǎng)活中國人。守住18億畝耕地紅線，是我們的責(zé)任。同時，有效利用耕地高產(chǎn)糧食、產(chǎn)好糧食也是我們的責(zé)任。構(gòu)建和實施農(nóng)村土地制度“三權(quán)分置”法治責(zé)任連帶機制，對于保護糧地、保障糧食安全具有重要意義。

3.1明確農(nóng)村土地實行“三權(quán)分置”的內(nèi)涵和必要性

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，是指農(nóng)村集體土地在堅持法定的集體所有制和農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制的基礎(chǔ)上，具體劃分為集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三大基本權(quán)屬。其土地所有權(quán)歸屬集體、土地承包權(quán)歸屬于農(nóng)戶、土地經(jīng)營權(quán)歸屬于土地耕作者。我國農(nóng)村土地由憲法和法律規(guī)定屬于農(nóng)村集體所有，經(jīng)過了農(nóng)村集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營“大統(tǒng)一”以及集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”的兩個歷史階段。隨著形勢變化，大批農(nóng)村勞動力“離農(nóng)務(wù)工、改農(nóng)為商”，進城就業(yè)，將自家的農(nóng)村承包土地交由給他人經(jīng)營耕作或者托人跟管的現(xiàn)象突出。從而，農(nóng)村土地承包權(quán)主體與土地經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生了實際上的分化，也使土地經(jīng)營權(quán)相對獨立形成。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦2015年8月27日向全國人大常委會報告：截至2014年底，全國共有2.3億多農(nóng)戶承包了近13.3億畝耕地，占農(nóng)村集體耕地的92.8%，訂立土地承包合同2.21億份，頒發(fā)土地承包權(quán)證2.06億份。據(jù)統(tǒng)計截至2015年年底，我國農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)4.43億畝，流轉(zhuǎn)率達33.3%。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流動轉(zhuǎn)讓，可以滿足有能力種田種糧者成立種糧公司、種糧大戶所需要的大片田地規(guī)模式發(fā)展農(nóng)業(yè)的要求，達到推動以糧食為主的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)力的快速發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模效益競爭力，而且為我國農(nóng)村土地制度的深化改革打下了可靠基礎(chǔ)。所以說，黨的政策提出全面實行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”具有重大現(xiàn)實意義。有評價認(rèn)為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”創(chuàng)新了所有制經(jīng)濟發(fā)展的有效實現(xiàn)形式，在中國特色的農(nóng)村土地制度建設(shè)史上樹立了新的里程碑。尤其是黨的十九大號召建設(shè)美麗新農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)業(yè)、調(diào)動農(nóng)民積極性，又將農(nóng)村土地承包期再延長30年，更加有利于農(nóng)村土地集體“三權(quán)分置”制度的建設(shè)發(fā)展。

3.2把握農(nóng)村土地“三權(quán)分置”直接主體法律關(guān)系

直接主體是指：具有直接的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的主體，也就是說直接主體的行為依照法律法規(guī)能夠直接產(chǎn)生法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系和法律后果的行為人。第一，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，在法律上形成了以“農(nóng)村土地”這一“特定物”具有的法律關(guān)系的四個直接主體：土地所有權(quán)人：集體；土地承包權(quán)人：農(nóng)戶；土地使用權(quán)人：實際經(jīng)營者；土地管理職責(zé)者：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（國土所為其專門部門）。其中，農(nóng)村土地所有權(quán)人享有的土地所有權(quán)（土地占有權(quán)、土地使用權(quán)、地上物收益權(quán)、有限的土地處分權(quán)）是具有排他性的（任何人不得非法獲得），我國憲法和法律法規(guī)限于農(nóng)村集體組織享有；農(nóng)村土地承包權(quán)（土地占有權(quán)、土地使用權(quán)、地上物收益權(quán)）依照我國憲法和法律限于農(nóng)村的農(nóng)戶享有，但是農(nóng)戶對農(nóng)村土地沒有處分權(quán)；農(nóng)村土地使用經(jīng)營權(quán)（土地占有權(quán)、土地使用權(quán)、地上物收益權(quán)），依約定限于實際的該農(nóng)村土地耕作者，但是其使用經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)村土地沒有處分權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，作為國家的基層政權(quán)組織，依據(jù)我國法律法規(guī)具有直接的農(nóng)村土地管理、保護的職能職責(zé)（國土所為其專門部門）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有依法做好職能工作的責(zé)任，沒有享有農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的任何直接經(jīng)濟利益的權(quán)力。第二，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”形成的三大法律關(guān)系及其法律關(guān)系的認(rèn)定依據(jù)：（1）農(nóng)村集體（所有權(quán)人）組織與政府之間的法律關(guān)系是行政法律關(guān)系，并且以國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》（國土資發(fā)〔2011〕178號）為依據(jù)，由政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基礎(chǔ)）和村組組織共同如實做好集體土地的確權(quán)發(fā)證工作，屬于村一級農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當(dāng)確權(quán)發(fā)證給村一級農(nóng)民集體，屬于村民小組集體所有的土地應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記發(fā)證給村民小組一級農(nóng)民集體，屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當(dāng)確權(quán)登記發(fā)證給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的農(nóng)民集體。（2）農(nóng)村集體組織（土地所有權(quán)人）與農(nóng)戶（土地承包權(quán)人）的發(fā)包和承包關(guān)系主要是法定的自治法律關(guān)系，并且以國家頒發(fā)的“農(nóng)村土地使用經(jīng)營權(quán)證書”為最終確認(rèn)形式和依據(jù)。（3）農(nóng)戶（土地承包權(quán)人）與接受土地流轉(zhuǎn)的使用經(jīng)營收益人的關(guān)系是土地法定框架內(nèi)形成的民事法律關(guān)系，而且以雙方的協(xié)商約定（農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同）為形式和依據(jù)，其中流轉(zhuǎn)方（土地承包農(nóng)戶）與土地使用收益方（接受土地流轉(zhuǎn)的實際耕作者）的權(quán)利義務(wù)及其要求等內(nèi)容在合同中規(guī)定清楚，合法的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同就是最重要的法律關(guān)系依據(jù)。如果農(nóng)村土地不參與流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體組織為其農(nóng)村土地的所有權(quán)人，農(nóng)戶即是（承包權(quán)和使用經(jīng)營權(quán)合一的）土地承包人和土地使用經(jīng)營人。

3.3農(nóng)村土地“三權(quán)分置”直接主體法律責(zé)任連帶機制的構(gòu)建模式及其運用的法治要求

第一，把握和領(lǐng)會“三權(quán)分置”直接主體法律責(zé)任連帶機制構(gòu)建的意義。法律責(zé)任是指行為人因違反了法定義務(wù)或合同義務(wù)，或不當(dāng)行使法律權(quán)利、權(quán)力所產(chǎn)生的，由行為人承擔(dān)的不利后果。法律責(zé)任分為民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任。法律連帶責(zé)任，一般是指依照法律規(guī)定或者當(dāng)事人約定，當(dāng)兩個以上當(dāng)事人面對其共同民事債務(wù)時，其中一人或者多人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其全部或部分責(zé)任的法律制度。此處“三權(quán)分置”法律責(zé)任連帶機制，特指農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實施過程中，由直接關(guān)聯(lián)的多方主體（主要指農(nóng)村土地所有權(quán)人集體、承包權(quán)人農(nóng)戶、使用權(quán)人實際經(jīng)營者、監(jiān)督權(quán)人政府）形成一個責(zé)任共同體，各直接主體既依據(jù)法定或者約定履行自己的義務(wù)和承擔(dān)自身的責(zé)任，再根據(jù)自身義務(wù)以及關(guān)聯(lián)義務(wù)承擔(dān)共同責(zé)任的系統(tǒng)性措施，有效實現(xiàn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革目的。

第二，把握和履行“三權(quán)分置”直接主體的自身法律義務(wù)和責(zé)任。（1）政府尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，具有宣傳糧食安全、總攬本地以糧食為主的農(nóng)產(chǎn)品種植規(guī)劃、指導(dǎo)監(jiān)督具體的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的合法性和履約有效性、控制農(nóng)村耕地用途不得“非農(nóng)”化或“非糧”化、培植和引進種糧大戶和專業(yè)戶、調(diào)動服務(wù)糧食耕種的各方面積極性、創(chuàng)造條件改善種糧環(huán)境、組織和帶領(lǐng)村委會解決和處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中困難和問題、做好土地頒發(fā)證書文件工作等職責(zé)和義務(wù)。否則，依據(jù)《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護條例》以及行政法的相關(guān)規(guī)定，承擔(dān)其不作為或者亂作為的法律責(zé)任。（2）農(nóng)村集體土地所有權(quán)人即村、組班子，具有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯報請示農(nóng)村土地的自治管理和依法管理情況、請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予工作指導(dǎo)和支持、總體規(guī)劃本村集體土地的使用、土地流轉(zhuǎn)合同審批和土地流轉(zhuǎn)糾紛處理、耕地種糧的具體安排、統(tǒng)一糧田改造和統(tǒng)一水利修建以及國家對農(nóng)業(yè)統(tǒng)一扶持的組織實施等工作義務(wù)。（3）農(nóng)村土地承包者即農(nóng)戶，具有響應(yīng)國家號召努力發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)社會主義新農(nóng)村、積極務(wù)農(nóng)種田支持糧食增產(chǎn)增收、依法合規(guī)合理自愿搞好土地流轉(zhuǎn)、自覺接受政府和集體組織的土地管理、履行土地承包合同和土地流轉(zhuǎn)合同的義務(wù)。（4）接收土地流轉(zhuǎn)者，具有自覺遵守農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府以及土地所有權(quán)人村組關(guān)于土地的管理、依法合規(guī)合理公平與土地承包人農(nóng)戶訂立土地流轉(zhuǎn)合同，嚴(yán)格堅守“農(nóng)地為農(nóng)”、“以糧為重”的農(nóng)地用途原則，自覺履行土地流轉(zhuǎn)合同的義務(wù)。

第三，把握和運用“三權(quán)分置”直接主體連帶責(zé)任機制及其法治要求與方法。（1）“三權(quán)分置”工作的開展，是具有我國法定根據(jù)和黨中央的政策決策根據(jù)的，也是我國新農(nóng)村建設(shè)所急需推進的系統(tǒng)性工程，其要求高、規(guī)定嚴(yán)、時間緊、涉及廣、難度大，社會各個方面特別是“三權(quán)分置”的四大直接主體，有義務(wù)有責(zé)任提高認(rèn)識、形成合力、具體部署、真正落實到行動中。（2）“三權(quán)分置”的四大直接主體，應(yīng)當(dāng)共同自覺遵守相關(guān)的法律法規(guī)，主動履行工作職責(zé)，處理各種矛盾和解決各種難點問題。比如農(nóng)村集體土地的確權(quán)中，集體組織相互之間存在的分合歷史問題、土地界線劃分問題、土地互換問題、人口變遷問題、面積數(shù)量問題等，應(yīng)當(dāng)由政府牽頭和相關(guān)集體組織配合為主，引導(dǎo)農(nóng)戶積極參與為輔，共同努力、堅持原則、遵守法律、尊重歷史、注重實際、有利發(fā)展、友好商量、互諒互讓予以解決完好，不錯、不漏、不爭、不鬧、及時、有序、準(zhǔn)確頒發(fā)好集體土地權(quán)屬證書，達到管好地、用好地的目的。在土地流轉(zhuǎn)中，對于確定土地用途、規(guī)劃土地面積、吸取承包農(nóng)戶、決策流轉(zhuǎn)時限、預(yù)防流轉(zhuǎn)風(fēng)險、平衡流轉(zhuǎn)權(quán)義、解決流轉(zhuǎn)糾紛等問題的合同洽談和合同的訂立、審核、批準(zhǔn)、有效認(rèn)定等工作，應(yīng)當(dāng)由土地所有人集體組織牽頭和政府適當(dāng)參與，做到事前引導(dǎo)、事中指導(dǎo)、事后把關(guān)的職責(zé)定位，同時由土地承包流轉(zhuǎn)人和接受土地流轉(zhuǎn)人為主，做到遵守流轉(zhuǎn)政策、互相交換意見、完備合同條款、自主承擔(dān)責(zé)任、誠信履行合同訂立好合同，并且履行審批手續(xù)。（3）依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)、制度劃分，追究“三權(quán)分置”直接主體法律連帶責(zé)任的要求。比如出現(xiàn)“三權(quán)分置”的頒證工作不到位嚴(yán)重后果，應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政法和公務(wù)員法追查政府機關(guān)及其工作人員的行政責(zé)任，包括行政處分。如果是黨的基層組織干擾，就必須針對黨的紀(jì)律進行處理。如果是群眾問題難以解決，除了反復(fù)做好宣傳說服之外，應(yīng)當(dāng)視其情況和情節(jié)，抓住關(guān)鍵人員進行嚴(yán)肅批評教育或者依法處理。如果在耕地流轉(zhuǎn)或土地開發(fā)利用中，只為追求企業(yè)或者個體的利益利潤，不顧農(nóng)地用途、不顧糧食生產(chǎn)的政策安排和需要，對于這類土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地法和合同法停止或者作出撤銷合同和確認(rèn)行為無效的處理，無論所涉合同人員與合同審批單位是誰，應(yīng)當(dāng)依法依紀(jì)從嚴(yán)處理。