基于環(huán)境功能區(qū)劃的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

鄭沖 俞欽欽 鄭施雯 姚乾秦 杜靜盛

摘 要：基于環(huán)境功能區(qū)劃，將余姚境內(nèi)重要飲用水水源保護(hù)區(qū)、森林公園等自然生態(tài)紅線區(qū)作為生態(tài)補(bǔ)償范圍與對(duì)象，綜合考慮建設(shè)管護(hù)費(fèi)用、機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值等因素估算不同級(jí)別水源涵養(yǎng)林和公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，基本構(gòu)建余姚市生態(tài)補(bǔ)償框架。

關(guān)鍵詞：環(huán)境功能區(qū)劃；生態(tài)補(bǔ)償；飲用水水源保護(hù)區(qū)；公益林

中圖分類號(hào)：X36 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-5168（2018）20-0159-02

Ecological Compensation Mechanism of Yuyao Based on

Environmental Functional Zoning

ZHENG Chong1 YU Qinqin1 ZHENG Shiwen2 YAO Qianqin1 DU Jingsheng1

（1.Zhejiang Renxin Huankeyuan Co.， Ltd.，Ningbo Zhejiang 315199；

2.Zhejiang Wending Environmental Engineering Co.， Ltd.，Hangzhou Zhejiang 310012）

Abstract： Define the important drinking water protected areas and forest park as ecological compensation scope based on the environmental functional zoning. Considering construction cost， opportunity cost and ecological services value factors， estimate compensation standard of different level public welfare forest， and then build ecological compensation framework of Yuyao.

Keywords：environmental functional zoning；ecological compensation；drinking water protected areas；public welfare forest

20世紀(jì)80年代以來，我國有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償方面的政策措施和試點(diǎn)相繼開展，前期的實(shí)踐類似于污染者付費(fèi)，后期逐漸轉(zhuǎn)向生態(tài)服務(wù)付費(fèi)。補(bǔ)償機(jī)制的基本模式是以政府為主導(dǎo)的對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)者的財(cái)政轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制[1]。諸多學(xué)者也進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撎剿骱脱芯?，主要集中在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償模式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和政策研究方面，研究范圍覆蓋流域、森林、草地、礦產(chǎn)資源開發(fā)、自然保護(hù)區(qū)等多個(gè)領(lǐng)域[2-4]。國外的經(jīng)驗(yàn)表明，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不是制定單一的政策就可以達(dá)到的，必須要有法律保障和配套政策的調(diào)整。黨的十八屆三中全會(huì)作出了全面深化改革的總體部署，明確提到建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)行資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度。2015—2016年，浙江省率先在全省范圍內(nèi)開展環(huán)境功能區(qū)劃工作，將區(qū)劃成果作為各地生態(tài)環(huán)境空間管制方面的基礎(chǔ)性、約束性和強(qiáng)制性規(guī)劃，為各類生態(tài)空間落實(shí)環(huán)境保護(hù)措施提供重要依據(jù)。本文基于環(huán)境功能區(qū)劃結(jié)果，以浙江省余姚市為例研究構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架，希望能為生態(tài)補(bǔ)償提供科學(xué)依據(jù)。

1 研究范圍與對(duì)象

余姚市位于長江三角洲東部浙東寧波平原，境內(nèi)森林資源豐富，飲用水源充沛，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良，對(duì)整個(gè)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和飲用水源供給作出重大貢獻(xiàn)。本文研究范圍為整個(gè)余姚市陸域空間，邊界范圍與環(huán)境功能區(qū)劃一致，總面積約1 448km2。重點(diǎn)研究對(duì)象為余姚境內(nèi)四明山國家森林公園、飲用水水源保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)。

2 余姚市環(huán)境功能區(qū)劃

《余姚市環(huán)境功能區(qū)劃》以主體功能區(qū)規(guī)劃和省級(jí)環(huán)境功能區(qū)劃等相關(guān)規(guī)劃和區(qū)劃為依據(jù)，從環(huán)境功能的內(nèi)涵和環(huán)境功能綜合評(píng)價(jià)結(jié)果出發(fā)，根據(jù)余姚自然地理特征、區(qū)域自然生態(tài)環(huán)境的空間分異規(guī)律，綜合考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)，并通過衛(wèi)星遙感分析和實(shí)地勘察，將整個(gè)余姚劃分成自然生態(tài)紅線區(qū)、生態(tài)功能保障區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品安全保障區(qū)、人居環(huán)境保障區(qū)、環(huán)境優(yōu)化準(zhǔn)入?yún)^(qū)和環(huán)境重點(diǎn)準(zhǔn)入?yún)^(qū)6類功能區(qū)。其中，自然生態(tài)紅線區(qū)10個(gè)，包括地質(zhì)公園、森林公園、飲用水水源保護(hù)區(qū)等，總面積約411.5km2，主要分布在四明山鎮(zhèn)、梁弄鎮(zhèn)、大嵐鎮(zhèn)、鹿亭鄉(xiāng)等姚南地塊以及陸埠鎮(zhèn)、河姆渡鎮(zhèn)等姚東地塊的部分區(qū)域。

3 余姚市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架設(shè)計(jì)

3.1 生態(tài)補(bǔ)償范圍與對(duì)象確定

基于環(huán)境功能區(qū)劃，將自然生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)的四明山國家森林公園、四明山地質(zhì)公園、東崗山省級(jí)森林公園核心保護(hù)區(qū)以及四明湖、梁輝、陸埠、雙溪口、皎口、周公宅、亭下及梅湖水庫飲用水水源保護(hù)區(qū)確定為生態(tài)補(bǔ)償范圍。生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象為生態(tài)公益林的經(jīng)營者或所有者，其中水源涵養(yǎng)林補(bǔ)償對(duì)象為水庫上游和取水口周邊村鎮(zhèn)，以及相關(guān)水庫管理局或林場。余姚市生態(tài)補(bǔ)償范圍與對(duì)象，見表1。

3.2 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建

3.2.1 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定原則。從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)介于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限與下限之間，從生態(tài)補(bǔ)償初級(jí)階段起步，在達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下限后，再爭取逐年突破，向生態(tài)補(bǔ)償上限逐步靠攏。直接成本（下限）、機(jī)會(huì)成本、生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值（上限）[5]，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展需求，結(jié)合地區(qū)國民生產(chǎn)總值、物價(jià)指數(shù)、農(nóng)民人均純收入等因素，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)期（三年為一個(gè)調(diào)整周期）滿后要適時(shí)調(diào)整。

3.2.2 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)估算。充分考慮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀，將生態(tài)區(qū)建設(shè)與維護(hù)的成本投入作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下限，主要包括水源地維護(hù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)、水源地運(yùn)行管理補(bǔ)助金、水源涵養(yǎng)林和公益林建設(shè)與管護(hù)基本費(fèi)用。大中型水庫水源涵養(yǎng)林在補(bǔ)償下限的基礎(chǔ)上同時(shí)考慮禁伐造成的經(jīng)濟(jì)損失；四明山區(qū)水源涵養(yǎng)林及公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)兼顧其水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)服務(wù)價(jià)值的補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)近期（2020年）目標(biāo)值估算，見表2。

根據(jù)不同級(jí)別水源涵養(yǎng)林和公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及面積，估算得到2020年當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)補(bǔ)償金額約6 437萬元，其中四明山區(qū)水源涵養(yǎng)林補(bǔ)償金額為3 474萬元，占比50%以上。

皎口、周公宅、亭下水庫向?qū)幉ㄖ行某菂^(qū)供水，應(yīng)在寧波市范圍內(nèi)構(gòu)建橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，庫區(qū)涉及的鹿亭鄉(xiāng)、四明山鎮(zhèn)、大嵐鎮(zhèn)與寧波市中心城區(qū)（開發(fā)區(qū)）掛鉤結(jié)對(duì)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金支持標(biāo)準(zhǔn)提高到150萬/a。

4 生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｕ洗胧?/p>

①切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)把建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為生態(tài)建設(shè)的有機(jī)組成部分，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)有關(guān)部門明確職責(zé)分工，形成合力。②加快建立資源環(huán)境價(jià)值評(píng)價(jià)體系。結(jié)合自然資源負(fù)債表編制工作，開展資源環(huán)境實(shí)物量統(tǒng)計(jì)、環(huán)境損失估價(jià)等課題研究，加快建立定量評(píng)價(jià)體系，為生態(tài)補(bǔ)償提供價(jià)值估算依據(jù)。③充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督和公眾參與作用。切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立決策的科學(xué)化、民主化。

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