構建軍民融合的中國特色社會主義軍事審計制度的路徑探討

吳健茹　高寶軍　董亮

[摘要]新形勢下，構建軍民融合的中國特色社會主義軍事審計制度，應當以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，從審計人才軍地共育、審計項目軍地聯查、技術方法軍地共享、審計質量同業(yè)復核等方面下功夫。同時，還應當樹立軍民融合的發(fā)展理念、構建軍民融合的激勵機制、健全軍民融合的法治保障。

[關鍵詞]軍隊審計 國家審計 軍民融合 軍事審計制度 習近平新時代中國特色社會主義思想

2013年3月11日，習近平在十二屆全國一次會議解放軍代表團全體會議上指出：“要統(tǒng)籌經濟建設和國防建設，努力實現富國和強軍的統(tǒng)一。進一步做好軍民融合式發(fā)展這篇大文章，堅持需求牽引、國家主導，努力形成基礎設施和重要領域軍民深度融合的發(fā)展格局?！?015年3月，習近平在出席十二屆全國人大三次會議解放軍代表團全體會議時強調，“要加快推進國防和軍隊建設，把軍委各項決策部署落到實處，深入實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，努力開創(chuàng)強軍興軍新局面”，將軍民融合上升到國家戰(zhàn)略的高度。軍隊審計是軍隊權力監(jiān)督體系的重要組成部分，具有國家審計的屬性，貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，是軍隊審計事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的必然選擇。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中更是明確指出，要“完善和發(fā)展中國特色社會主義軍事制度”“形成軍民融合深度發(fā)展格局”。為什么要構建以及如何構建軍民融合的中國特色社會主義軍事審計制度，是新形勢下每一名軍隊審計人員應當理清的基本問題。

一、構建軍民融合的中國特色社會主義軍事審計制度的必要性

（一）貫徹軍民融合國家戰(zhàn)略的題中之意

黨中央和中央軍委將軍民融合提升為國家戰(zhàn)略，并將中國特色軍民融合發(fā)展道路與實現中華民族偉大復興緊密聯系在一起，是對長期以來統(tǒng)籌國防建設和經濟建設歷史經驗的總結和凝練，是對西方國家軍民融合發(fā)展成功經驗的借鑒和把握，具有戰(zhàn)略上的高瞻遠矚。習近平同志指出，“今后一個時期的軍民融合發(fā)展，總的是要加快形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局，豐富融合形式，拓展融合范圍，提升融合層次”。黨中央和中央軍委提出的軍民融合戰(zhàn)略是包含基礎領域資源共享體系、中國特色先進國防科技工業(yè)體系、軍民科技協(xié)同創(chuàng)新體系、軍事人才培養(yǎng)體系、軍隊保障社會化體系、國防動員體系等在內的一項多領域的系統(tǒng)工程，與國防和軍隊建設的各個方面都息息相關。軍隊審計是軍事經濟活動的“監(jiān)督哨”，是軍隊八大監(jiān)督體系的重要組成部分。推進軍隊審計軍民融合發(fā)展，是貫徹軍民融合國家戰(zhàn)略的題中之意，是軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略在軍隊審計領域的具體體現。

（二）實現軍隊審計創(chuàng)新發(fā)展的現實需要

隨著軍委審計署的調整組建、新版《軍隊審計條例》的發(fā)布施行和“統(tǒng)管統(tǒng)派、區(qū)域設置”軍隊審計體制的建立運行，軍隊審計的獨立性和權威性都將大大增強，這體現了中央軍委對軍隊審計的信任和厚望，對軍隊審計機構和審計人員而言，不僅是干事創(chuàng)業(yè)的歷史機遇，更是崇高的政治責任和歷史使命。軍隊審計要努力提升監(jiān)督效果、不負中央軍委的殷切期望，必然要不斷創(chuàng)新發(fā)展，做好“破”和“立”這兩篇文章，不斷構建與新環(huán)境新情況新形勢相適應的制度機制。軍隊審計需求在不斷增加，而軍隊審計人員編制尤其是現役人員編制卻十分有限，分配給軍隊審計機構的財力資源也受預算約束，這就決定了軍隊審計要走軍民融合的發(fā)展道路。通過統(tǒng)籌規(guī)劃軍地審計資源，充分利用社會審計力量，建立軍民融合的軍隊審計隊伍，吸收國家審計和社會審計的先進技術和經驗做法，在當前編制員額和預算規(guī)模下盡可能地擴大審計成果、提升監(jiān)督效益，為依法治軍、從嚴治軍和維護軍事經濟安全、規(guī)范軍隊財經秩序服務。

（三）完成軍隊審計全覆蓋的客觀要求

隨著社會經濟的快速發(fā)展，經濟活動在形式和內容上愈加復雜，經濟領域的違規(guī)違法行為趨向隱蔽化、智能化，審計監(jiān)督的難度不斷增加。特別是對于大項裝備研發(fā)、大型軍事設施建設等軍事意義重、投資規(guī)模大、任務周期長的重大項目，其經濟活動中往往包含海量的合同文本、業(yè)務數據和財務記錄，對審計人員的能力素質和知識儲備要求非常高。此外，隨著國防建設和經濟建設的不斷融合，軍事經濟活動不再局限于軍隊內部，大量的物資、工程和服務需要面向社會采購，軍隊單位與地方經濟實體建立合同關系，大量資金最終流向地方企業(yè)或個體。在過去的軍隊審計體制下，面對這些新情況新問題，審計人員倍感掣肘，無法對軍事經濟活動的全領域和全過程進行有效監(jiān)督。隨著“統(tǒng)管統(tǒng)派、區(qū)域設置”軍隊審計新體制的建立，軍隊審計要做到對軍隊單位經濟活動和各級領導干部履行經濟責任情況的全覆蓋，必然要走軍民融合的發(fā)展道路，一方面吸收社會審計資源和審計力量來進一步建強軍隊審計隊伍，另一方面打通軍事經濟活動的全部環(huán)節(jié)，實現對經濟活動全領域和全過程的有效監(jiān)督。

二、構建軍民融合的中國特色社會主義軍事審計制度的具體路徑

構建軍民融合的中國特色社會主義軍事審計制度，應當始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，將軍隊審計制度的建設發(fā)展融入國家審計管理體制改革的大局之中。具體而言，需要從創(chuàng)新人才培養(yǎng)理念、創(chuàng)新審計監(jiān)督模式、創(chuàng)新合作交流機制和創(chuàng)新質量控制機制等方面下功夫。

（一）創(chuàng)新人才培養(yǎng)理念，實現審計人才軍地共育

人是審計工作中最核心的要素，高素質的人才隊伍是取得良好審計監(jiān)督效果的保證。隨著軍隊調整改革的不斷深入，軍隊院校人才培養(yǎng)不斷向戰(zhàn)斗力生成靠攏，著眼新時期軍事斗爭準備需要選拔和人才培育，這就勢必導致審計、財務、政工等軍地通用專業(yè)人才需要更多地依靠地方進行培養(yǎng)。為此，軍隊審計機構應當創(chuàng)新審計人才培養(yǎng)理念，充分利用國民教育體系的教育資源，構建軍民融合的軍隊審計人才培養(yǎng)模式，從而實現審計人才的軍地共育。一方面，要充分發(fā)揮國民教育體系在審計學歷教育中的主體作用。隨著軍事人才培養(yǎng)體系中軍民融合的不斷深化，軍委審計署應當積極與軍委訓練管理部門合作，研究制定從地方院校畢業(yè)生中直接選拔招錄軍隊審計人員的具體政策和辦法，以需求為導向充分選拔滿足軍隊審計機構任職需求的優(yōu)秀人才。同時，軍委審計署還應積極與國家教育主管部門溝通，爭取將軍隊審計人才培養(yǎng)需求融入國家審計人才培養(yǎng)體系當中，從培養(yǎng)目標、課程設置等方面引導地方高等院校培育軍地通用型的高素質審計人才。另一方面，要充分發(fā)揮軍隊院校在軍隊審計任職教育中的主體作用。軍隊審計機構應當依托軍隊院校做好軍隊審計人員的任職教育，使新選拔招錄的軍隊審計人員能夠迅速補齊軍事基礎理論、軍隊財務和會計理論、軍隊審計理論等知識短板，快速適應軍隊審計崗位。軍隊審計機構還應統(tǒng)籌做好軍隊審計人員的繼續(xù)教育工作，通過院校輪訓、會議交流、網絡學習等形式不斷強化軍隊審計人員的能力素質，確保審計人員能夠緊跟環(huán)境發(fā)展變化不掉隊。

（二）創(chuàng)新審計監(jiān)督模式，開展審計項目軍地聯查

在軍民融合的發(fā)展趨勢下，大量的軍費支出最終撥付到地方科研院所和企事業(yè)單位，或者通過采購物資、工程及服務最終流向企業(yè)和個體。在以往的審計工作中，由于受到國家和軍隊審計法律法規(guī)所賦予的審計職權限制，很多問題線索因管轄范圍限制而無法查深查透，制約了軍隊審計監(jiān)督效果。為此，新修訂的《軍隊審計條例》明確規(guī)定，“對重大基礎設施建設、武器裝備科研生產、軍隊人才培養(yǎng)、軍隊保障、國防動員等方面軍民融合發(fā)展項目，以及其他涉及軍地雙方的經濟活動，可以會同國家審計機關開展聯合審計”。軍隊審計機構應當創(chuàng)新審計監(jiān)督模式，以具體審計項目為抓手，會同國家審計機關開展聯合審計，掃清過去審計體制下的監(jiān)督空白和死角。一是做好計劃安排。開展軍地聯合審計，首先應當在制定年度審計計劃時做好統(tǒng)籌安排，由軍隊審計機構根據審計任務情況充分估計需要國家審計機關提供的審計人員和時間安排，并根據審計項目具體情況明確到具體專業(yè)，如信息技術審計人員、工程審計人員等。軍隊審計機構將軍地聯合審計需求匯總后上報至軍委審計署，由軍委審計署會同國家審計署商定具體的軍地聯合審計計劃安排后，由國家審計署下達審計安排至具體審計部門或地方審計機關。二是明確職責分工。開展軍地聯合審計，要根據具體情況明確軍地審計機構和國家審計機關的任務分工，確保做好權責清晰。對于主要經濟活動歸屬軍隊管轄、國家審計機關起輔助延伸作用的審計項目，要以軍隊審計機構為主體，由軍隊審計人員擔任審計組長，并由軍隊審計人員對國家審計人員的審計工作進行復核審理，最終由軍隊審計機構出具審計報告，同時軍隊審計機構也要承擔主要責任。對于軍民融合程度較高、經濟活動歸屬國家有關部門和軍隊共同管轄的審計項目，則由軍隊審計機構和國家審計機關共同分擔，由軍隊審計人員或國家審計人員擔任審計組長，雙方相互進行復核審理、共同出具審計報告，相關審計人員根據具體審計任務分工承擔審計責任。三是抓好成果運用。在聯合審計中，軍地雙方應當及時互通信息、移送問題線索并積極配合對方開展調查查證。對于審計中揭示出的普遍性、傾向性和制度性問題，軍地雙方應當群策群力，共同研究解決方案，努力從源頭上堵塞制度漏洞。對于對方審計工作中出現的問題，自身也應當引起重視并防微杜漸。

（三）創(chuàng)新合作交流機制，做到技術方法軍地共享

搞好軍隊審計機構和國家審計機關的合作交流，做到互通有無，使工作經驗、技術方法能夠在軍地之間共享，從而促進彼此審計工作質量效果的共同提升。為此，軍隊審計機構應當創(chuàng)新合作交流機制，通過崗位代職、會議交流、信息抄送等多種途徑加強與國家審計機關之間的合作交流。一是加強崗位代職。軍委審計署可以會同國家審計署研究制定審計人員跨軍地崗位代職辦法，選擇一定數量的不涉密審計崗位和審計項目供代職交流使用，同時選調政治紀律好、保密意識高、業(yè)務能力強的審計人員進行代職交流，通過親身參與，學習借鑒對方先進的審計技術方法和管理經驗，同時將己方成熟的經驗和成功做法帶到崗位實踐中去，從而實現軍地之間互相取長補短。二是加強研討交流。軍委審計署和國家審計署可以適時舉辦審計理論研討會、審計技術方法交流會、優(yōu)秀審計項目剖析會等會議，加強軍地審計機構之間在技術方法、管理理念上的融合。近年來，互聯網+、大數據、云計算、BIM等信息技術方法在國家審計機關得到廣泛運用，對于提升審計工作效率效果發(fā)揮了重要作用，軍隊審計機構應當有針對性地進行借鑒吸收，從而補齊自身審計技術方法上的短板。三是加強信息抄送。軍地審計機構之間還應當建立起審計信息抄送機制，加強軍隊審計機構之間的日常信息溝通，促進前沿理論、管理理念、工作經驗、技術方法、審計成果等的傳遞交流，從而促進軍地審計機構審計工作質量的共同提高。

（四）創(chuàng)新質量控制機制，進行審計質量同業(yè)復核

審計質量是審計工作的生命線，同時也是審計管理的永恒話題，加強審計質量控制，是降低審計風險、提高審計工作質量效益的有效途徑。當前，軍地審計機構已經建立起包括層級監(jiān)督制度、責任追究制度、復核審理制度、現場督導制度、審計救濟制度等在內的審計質量控制機制，但這些質量控制機制要么是審計機構內部的控制，要么是外部的被動控制，審計質量控制的主動性不強。為此，軍地審計機構可以借鑒西方國家最高審計機關普遍采用的同業(yè)復核制度，在軍地審計機構之間對審計質量進行相互監(jiān)督檢查，并視不同情況邀請社會審計機構參與。軍地審計機構應當共同研究制定審計質量同業(yè)復核的具體實施辦法，并隨機抽取部分不涉密的審計項目開展質量復核，認真核查審計過程中的質量控制情況，并根據需要與審計人員或被審計單位進行溝通，根據復核情況認真撰寫審計質量同業(yè)復核報告。軍隊審計機構還應建立同業(yè)復核報告公開機制，在對同業(yè)復核報告中的涉密信息進行脫密處理后，向軍隊內部乃至社會公眾公布同業(yè)復核報告，從而在做好保密工作的前提下最大限度地提升軍隊審計工作的公信力，促使社會公眾了解軍隊審計工作。

三、構建軍民融合的中國特色社會主義軍事審計制度的保障措施

（一）樹立軍民融合的發(fā)展理念

理念是行動的先導，只有牢固樹立軍民融合的軍隊審計發(fā)展理念，才能有效引導審計實踐工作走上軍民融合的發(fā)展道路。軍隊各級審計機構應當加強宣傳教育，通過黨委中心組學習、黨課教育、專題授課等形式在審計機構全體人員特別是黨員領導干部中宣傳黨中央和中央軍委的軍民融合戰(zhàn)略方針，破除制約軍隊審計軍民融合發(fā)展的思想壁壘，營造敢于探索、干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍，充分調動審計人員的主觀能動性，使其積極為軍隊審計軍民融合發(fā)展獻言獻策。軍隊審計機構應當積極向國家審計機關宣傳軍民融合發(fā)展理念，使其認識到軍隊審計軍民融合發(fā)展不僅是貫徹黨中央方針政策的體現，也是一件互利共贏的好事，從而主動爭取國家審計機關的配合，促進軍隊審計的軍民融合發(fā)展。

（二）構建軍民融合的激勵機制

有效的激勵機制是促進軍隊審計軍民融合發(fā)展的催化劑。軍隊審計機構應當將軍民融合納入審計機構績效管理當中，將具體的軍隊審計軍民融合評價指標納入審計機構績效評價指標體系當中，并將審計機構績效評價與審計機構的表彰獎勵以及審計人員的提拔使用結合起來，促使“講求績效”成為軍隊審計機構開展審計工作的出發(fā)點和落腳點，實現以績效促融合。除了正向激勵機制，軍隊審計機構還應當引入負向激勵機制，對軍民融合發(fā)展遲緩的軍隊審計機構或業(yè)務部門進行批評和問責，對落實中央政策方針不力的審計機構、黨員領導干部進行誡勉談話及黨紀處分，從而保證黨中央和中央軍委的政令、軍令暢通。

（三）健全軍民融合的法治保障

作為一項法制性很強的專業(yè)監(jiān)督工作，審計工作必須嚴格做到有法可依、于法有據。做好軍隊審計軍民融合，需要國家審計機關和軍隊審計機構共同努力才能實現，雖然新修訂的《軍隊審計條例》已經對聯合審計作出了前瞻性規(guī)劃，但作為軍隊內部法規(guī)對國家審計機關并無約束力。要做好軍隊審計軍民融合，軍委審計署應當積極與國家審計署、國務院法制辦以及立法機關溝通，努力將軍民融合寫入《審計法》《審計法實施條例》等國家層面的法律法規(guī)當中，適時制定有關軍隊審計軍民融合發(fā)展的意見，為推進軍隊審計軍民融合發(fā)展提供具體遵循。同時還應研究制定對軍地審計機構共同適用的軍地聯合審計規(guī)定，對軍地聯合審計的審計人員、審計程序、審計方法、權責分配等方面作出明確具體的規(guī)定，從而為開展軍地聯合審計提供堅實的法律保障。

（作者單位：陸軍勤務學院 軍委審計署駐西部

戰(zhàn)區(qū)第二審計局 軍委審計署蘭州審計中心，郵政編碼：430035，電子郵箱：285358333@qq.com）