我國(guó)城市地下綜合管廊的發(fā)展前景和PPP模式應(yīng)用

張杭麗

【摘 要】文章對(duì)城市綜合管廊的優(yōu)勢(shì)、規(guī)劃和建設(shè)中遇到的問(wèn)題進(jìn)行了分析闡述，總結(jié)了現(xiàn)有管廊的建設(shè)管理模式，對(duì)我國(guó)綜合管廊PPP模式的政策背景和發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，提出PPP模式是推進(jìn)我國(guó)管廊建設(shè)的有效途徑。

【關(guān)鍵詞】地下綜合管廊；發(fā)展規(guī)劃；投資管理；PPP模式

【中圖分類(lèi)號(hào)】TU990.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2018）03-0198-02

城市地下綜合管廊，是指建于城市地下用于容納兩類(lèi)及兩類(lèi)以上城市工程管線的構(gòu)筑物及附屬設(shè)施。城市地下綜合管廊將給水、排水、電信、電力、燃?xì)狻崃Φ雀黝?lèi)市政管線有機(jī)綜合，集約化地鋪設(shè)在同一條隧道內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)市政管線的集中管理與維護(hù)[1]。

1 城市管廊的發(fā)展前景

1.1 綜合管廊的優(yōu)勢(shì)

傳統(tǒng)管線建設(shè)，主要是直接將管線埋設(shè)于地下土層之中，管線由于長(zhǎng)期承受地下水侵蝕及地面荷載，導(dǎo)致管網(wǎng)事故發(fā)生率高；管線多且都單獨(dú)敷設(shè)，一旦發(fā)生事故就需要開(kāi)挖地面進(jìn)行維護(hù)修理，勞民傷財(cái)。采用綜合管廊，對(duì)市政管線的集中管理與維護(hù)優(yōu)勢(shì)明顯，概括起來(lái)其具有綜合性、長(zhǎng)效性、可維護(hù)性、科技性、人防性、環(huán)保性、低成本性、可靠性、新機(jī)制性等優(yōu)勢(shì)[2]。采用綜合管廊之后，地下空間利用有序，無(wú)論是建設(shè)初期，還是后期維護(hù)運(yùn)營(yíng)和改造，都不需要反復(fù)開(kāi)挖路面，方便維護(hù)和更新改造，降低了事故率，避免了管線被腐蝕冰凍，增強(qiáng)了對(duì)自然災(zāi)害的抵抗能力，有利于保障城市安全[3]。

1.2 綜合管廊的發(fā)展規(guī)劃

2014年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《2014—2020年國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》[4]，規(guī)劃提出了“統(tǒng)籌電力、通信、給排水、供熱、燃?xì)獾鹊叵鹿芫W(wǎng)建設(shè)，要把綜合管廊推行到新建城市主干道路、城市新區(qū)、各類(lèi)園區(qū)?！弊?014年以來(lái)，我國(guó)逐漸開(kāi)展了管廊試點(diǎn)工程。2015年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》[3]，該意見(jiàn)明確表示要把地下綜合管廊建設(shè)納入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，逐步提高綜合管廊在管線工程中的比例，主要工作目標(biāo)是到2020年，建成一批可投入運(yùn)營(yíng)的地下綜合管廊，改善城市道路反復(fù)開(kāi)挖問(wèn)題，提升城市管線安全水平。2016年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)政府工作報(bào)告中講到，要加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，開(kāi)工建設(shè)城市地下綜合管廊2 000 km以上[5]。2016年8月16日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部為提高城市排水防澇能力，對(duì)城市管廊建設(shè)作出了重要指示，指出要嚴(yán)格落實(shí)管線入廊制度，已建成的城市地下綜合管廊的主次干路，規(guī)劃管線必須入廊，不得再開(kāi)挖敷設(shè)管線[6]。綜上所述，政府在管廊建設(shè)方面給予大力支持，因此現(xiàn)在正是管廊發(fā)展的大好時(shí)機(jī)。

1.3 綜合管廊的發(fā)展現(xiàn)狀

自2014年以來(lái)，在國(guó)家連年的政策刺激下，近兩年各省的管廊建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)飛躍的時(shí)代。從之前的試點(diǎn)型小范圍管廊建設(shè)，到現(xiàn)在的全國(guó)范圍建設(shè)，可以說(shuō)管廊的第一個(gè)大時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2016》中指出，截至2016年，我國(guó)累計(jì)開(kāi)工建設(shè)地下綜合管廊超2 000 km。這一批管廊的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和后期的運(yùn)營(yíng)管理情況對(duì)我們未來(lái)管廊的發(fā)展有著非常重要的作用。一方面，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，土地資源越來(lái)越稀有，充分利用地下空間是必須且有效的一條途徑；另一方面，隨著人民生活水平的提高，大家對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的要求也越來(lái)越高，地下管道集中化、專(zhuān)業(yè)化、科技化是必然的?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)的綜合管廊大部分還處在建設(shè)階段，仍處在政府大力推進(jìn)的時(shí)代，還沒(méi)有成熟運(yùn)營(yíng)，沒(méi)有形成行業(yè)化。

2 我國(guó)管廊的投資管理模式概況

管廊建設(shè)在投資方面有多種方式：可以由政府出全資；可以由政府和各管線單位共同出資；也可以由政府和社會(huì)資本共同投資建設(shè)。日本和歐洲等國(guó)家和地區(qū)的管廊建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)豐富，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，都找到了適合本國(guó)體制和國(guó)情的投資管理模式。例如，在歐洲高福利的國(guó)家，綜合管廊建設(shè)費(fèi)用由政府全部出資[7]。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)也開(kāi)始規(guī)劃建設(shè)綜合管廊。綜合管廊是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，按照傳統(tǒng)的模式，其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理都應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)。然而我們幅員遼闊，各個(gè)城市發(fā)展進(jìn)程不同，政府財(cái)力不同，綜合管廊的建設(shè)需要投入大量資金，而且建成之后的運(yùn)營(yíng)管理依然需要不少人力和財(cái)力。因此，在我國(guó)管廊建設(shè)初期和試點(diǎn)階段，主要依靠政府投資建設(shè)綜合管廊的模式，給政府財(cái)政帶來(lái)巨大壓力，管廊建成后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)也需要投入一定資金，隨著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施需求的增大、國(guó)家全面推廣綜合管廊建設(shè)，這種幾乎沒(méi)有回報(bào)的投資模式使政府根本無(wú)法再為管廊建設(shè)提供足夠的資金支持[8]。因此，引入社會(huì)資本進(jìn)行管廊建設(shè)成為管廊發(fā)展建設(shè)的必然方向，這種建設(shè)模式就是PPP模式。

3 PPP模式在綜合管廊中的應(yīng)用

3.1 PPP模式概念和分類(lèi)

PPP（Public—Private Partnership）模式是指政府與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系的模式，這種模式有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用[9]。根據(jù)世界銀行對(duì)PPP的分類(lèi)，其主要包括外包類(lèi)、特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)、私有化三大類(lèi)[10]，運(yùn)作具體方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交和改建—運(yùn)營(yíng)—移交等。

3.2 PPP模式在我國(guó)管廊建設(shè)中的應(yīng)用現(xiàn)狀

2015年5月，國(guó)家發(fā)展改革委建立了首個(gè)國(guó)家部委層面PPP項(xiàng)目庫(kù)，其中推介的各省PPP模市政管廊項(xiàng)目投資情況如圖1所示。從圖1中可以看出，甘肅省、吉林省、陜西省、云南省的PPP模式的綜合管廊建設(shè)規(guī)模和投資都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他省份。很多省也推介出了各省本級(jí)的PPP項(xiàng)目，并都包含有管廊建設(shè)項(xiàng)目。在推介的PPP項(xiàng)目中，BOT模式是采用最多的一種。BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫(xiě)，通常直譯為“建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓”，是特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)PPP模式的一種。

隨著管廊建設(shè)的推進(jìn)，為幫助管廊建設(shè)資金的回收，保證民進(jìn)資本有合理回報(bào)，形成可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而吸引更多的民間資本，2015年，國(guó)家發(fā)展改革委對(duì)綜合管廊的有償使用制度進(jìn)行了規(guī)定[11]。此項(xiàng)規(guī)定能夠促使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和管道單位的利益關(guān)系，為PPP模式在管廊項(xiàng)目中的使用提供有利條件。而到2016年10月，國(guó)家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部為更好地在重大市政工程領(lǐng)域開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作，聯(lián)合開(kāi)展了PPP模式的創(chuàng)新工作，對(duì)符合中央預(yù)算內(nèi)投資、專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金等支持方向的PPP創(chuàng)新項(xiàng)目，將合理安排有關(guān)資金予以支持[12]。2017年，國(guó)家發(fā)展改革委又發(fā)布了相關(guān)政策文件[13]來(lái)鼓勵(lì)民間資本參與政府項(xiàng)目，規(guī)范民間資本有序參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，促使政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式更好發(fā)展。綜上所述，從國(guó)家近幾年的政策動(dòng)向和管廊投資管理現(xiàn)狀可以看出，PPP模式是我過(guò)現(xiàn)階段管廊建設(shè)的主要模式，對(duì)我們管道工程的發(fā)展起到很大的推進(jìn)作用。

城市綜合管廊已經(jīng)成為城市地下管道工程未來(lái)的發(fā)展方向，而其建設(shè)和管理模式也在發(fā)展中不斷完善和合理化，就目前來(lái)說(shuō)，PPP模式是推動(dòng)城市管廊建設(shè)的有效途徑。各地要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，鼓勵(lì)支持社會(huì)資本參與城市地下綜合管廊建設(shè)[14]。當(dāng)然，有關(guān)于建設(shè)投資、管理費(fèi)用的分?jǐn)偤秃笃谶\(yùn)營(yíng)管理的辦法還需國(guó)家層面出臺(tái)更加完善的制度來(lái)進(jìn)行規(guī)定。在完善城市功能、美化城市環(huán)境、提高城市安全保障的基礎(chǔ)上，平衡好各方（建設(shè)管理單位、管線單位等）的利益關(guān)系，形成可持續(xù)發(fā)展。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]蔣群峰，朱弋宏.淺談城市市政共同溝[J].有色冶金設(shè)計(jì)與研究，2001（3）：46-53.

[2]趙芬.淺談“市政綜合管廊”的利與弊[J].太原科技，2004（6）：70-71.

[3]國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào)）[Z].2015.

[4]中共中央國(guó)務(wù)院.2014—2020年國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃.

[5]國(guó)務(wù)院.2016年政府工作報(bào)告[R].2016.

[6]中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于提高城市排水防澇能力推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的通知（建城〔2016〕174號(hào)）[Z].2016.

[7]邱玉婷.我國(guó)城市共同溝項(xiàng)目的投融資分析[D].上海：同濟(jì)大學(xué)，2008.

[8]宋定.PPP模式下公共管廊運(yùn)營(yíng)管理研究[D].北京：北京建筑大學(xué)，2014.

[9]國(guó)家發(fā)展改革委.關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）[Z].2014.

[10]楊曉敏.PPP項(xiàng)目策劃與操作實(shí)務(wù)[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2015.

[11]國(guó)家發(fā)展改革委.住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于城市地下綜合管廊實(shí)行有償使用制度的指導(dǎo)意見(jiàn)（發(fā)改價(jià)格〔2015〕2754號(hào)）[Z].2015.

[12]國(guó)家發(fā)展改革委.關(guān)于開(kāi)展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）創(chuàng)新工作的通知（發(fā)改投資〔2017〕328號(hào)）[Z].2017.

[13]國(guó)家發(fā)展改革委.關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)（發(fā)改投資〔2017〕2059號(hào)）[Z].2017.

[14]中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于提高城市排水防澇能力推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的通知（建城〔2016〕174號(hào)）[Z].2016.

[責(zé)任編輯：陳澤琦]