社會組織參與城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)研究①

摘 要：社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是解決中國老齡化問題日益嚴(yán)重的重要舉措之一。海寧市政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，充分發(fā)揮社會組織力量，積極探索城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)模式，為建成“老有所養(yǎng)、老有所樂”的居家養(yǎng)老格局探索有效經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：社會組織 居家養(yǎng)老服務(wù)

中圖分類號：F069 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）10（b）-178-03

1 研究綜述

國內(nèi)外學(xué)者從不同視角對社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了理論研究。從福利多元主義視角進(jìn)行的研究主張社會服務(wù)主體多元化，以分權(quán)和參與為中心思想，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力分散化和社會福利民營化。從政府與社會組織合作的視角來看，Jennifer和Derick提出，對政府—社會組織合作的考察不僅要關(guān)注服務(wù)問題，而且要包括公平問題。最具代表性的是薩拉蒙，他指出政府與社會組織的伙伴關(guān)系模式是政府廣泛依賴私人非營利部門實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的一種模式。

我國學(xué)者對社會組織在養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢和角色有較為一致的認(rèn)識，但有些人認(rèn)為，政府與社會組織兩者之間還處于一種主從關(guān)系，而這種關(guān)系使得社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)具有較濃的行政色彩。程鵬輝進(jìn)一步提出民間組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)會不斷適應(yīng)新的社會變化，由“弱勢參與”到“均勢合作”，再到形成“強(qiáng)勢主導(dǎo)”的關(guān)系，逐漸減輕對政府的依賴性，提高其獨(dú)立性。

而現(xiàn)有研究的一個(gè)基本共識是，政府向社會組織購買公共服務(wù)成為兩者合作的主要模式。黃俊輝從南京市鼓樓區(qū)政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)這一典型案例，剖析了“政府購買服務(wù)”這種治理工具的發(fā)生邏輯及其面臨的挑戰(zhàn)。李長遠(yuǎn)則把我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐劃分為依附性非競爭、獨(dú)立性非競爭和獨(dú)立性競爭三種模式。還有學(xué)者也從各地的實(shí)踐中探索了社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的不同運(yùn)作模式。綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)對社會組織參與養(yǎng)老問題的關(guān)注及所取得的研究成果為本文的研究思路奠定了良好的基礎(chǔ)。然而，我們也發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)對于社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的研究均是以政府為主體的研究，對社會組織正逐漸成為一個(gè)獨(dú)立的主體并參與到居家養(yǎng)老服務(wù)供給的事實(shí)缺乏足夠的重視，對其中所蘊(yùn)含的創(chuàng)新價(jià)值缺乏充分的挖掘，制約了社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)研究的廣度和深度。

本研究借鑒國內(nèi)外社會組織參與公共服務(wù)的理論研究，并結(jié)合對社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的典型案例進(jìn)行“深描”，通過對比不同模式及其組織形式的基本特征、效用，揭示其內(nèi)在的運(yùn)作機(jī)理，以期豐富和深化社會組織參與提供公共服務(wù)的理論，為我國居家養(yǎng)老政策的制訂提供理論依據(jù)。本研究關(guān)注社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)有效供給的關(guān)鍵性議題，并且根據(jù)海寧市C鎮(zhèn)社會組織參與城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服情況進(jìn)一步提出優(yōu)化社會組織參與城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)的管理路徑選擇。

2 F組織參與城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)的基本情況

根據(jù)《浙江省民政廳關(guān)于印發(fā)<浙江省農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心規(guī)范化建設(shè)指導(dǎo)意見>的通知》和《關(guān)于開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心等級評定的通知》兩個(gè)文件，基本上可以看出浙江省城、鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心提供的服務(wù)內(nèi)容是一致的，主要包括生活服務(wù)、保健康復(fù)、娛樂文化及輔助服務(wù)等內(nèi)容。目前為止，海寧市社會組織以項(xiàng)目化運(yùn)作的方式參與居家養(yǎng)老服務(wù)。C鎮(zhèn)作為居家養(yǎng)老服務(wù)的大鎮(zhèn)之一，目前采取政府購買服務(wù)的形式，以城市、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心為平臺，以項(xiàng)目招投標(biāo)形式，引進(jìn)社會力量參與地方居家養(yǎng)老服務(wù)。

從2017年12月起，C鄉(xiāng)鎮(zhèn)以政府購買服務(wù)的形式引進(jìn)F社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)，F(xiàn)社會組織以項(xiàng)目化形式為C鎮(zhèn)20個(gè)村、8個(gè)社區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)。該項(xiàng)目為長安鎮(zhèn)老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)，主要包括：健康管理、生活照料、專業(yè)看護(hù)等。社會組織通過組織志愿者上門關(guān)愛、助餐服務(wù)、助醫(yī)服務(wù)、文體活動(dòng)等為城鄉(xiāng)社區(qū)老年人提供服務(wù)。各居家養(yǎng)老服務(wù)中心所在社區(qū)與F社會組織聯(lián)動(dòng)，在居家養(yǎng)老中心開展針對本社區(qū)和村老年人提供項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容。C鎮(zhèn)人民政府按照購買合同分批撥付項(xiàng)目資金為F社會組織提供報(bào)酬，以便其組織相應(yīng)人力、提供項(xiàng)目服務(wù)。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)社會組織提供的居家養(yǎng)老服務(wù)中真正受老年群體關(guān)注的主要是就餐、理發(fā)、醫(yī)療保健及娛樂文化。盡管F在居家養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)都按照項(xiàng)目要求，在城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（或社區(qū)）開展服務(wù)。但在服務(wù)供給上卻存在明顯差異。在農(nóng)村地區(qū)，社會組織提供居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容主要是送餐、理發(fā)、醫(yī)療保健和娛樂文化等服務(wù)，尤其是送餐服務(wù)，其中以留守、獨(dú)居老人居多，在價(jià)廉、方便、有伴等因素的作用下，他們會選擇讓社會組織送餐。

但是他們在享受此類服務(wù)過程中，由于服務(wù)次數(shù)限制和服務(wù)效率的低下，此類服務(wù)受歡迎程度也逐漸降低。在城市社區(qū)，社會組織提供的類似于就餐、理發(fā)、醫(yī)療保健等服務(wù)執(zhí)行效果不佳，緣于城市老人經(jīng)濟(jì)條件較為富裕，且城市社區(qū)周邊的生活設(shè)施齊全，老年人更愿意在家（或餐廳）就餐，選擇偏愛的理發(fā)店理發(fā)，或者去一些社區(qū)醫(yī)院、大型醫(yī)院就診。社會組織在城市居家養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮實(shí)效較明顯的是文化娛樂，通過社會組織，社區(qū)居委會通知，老年群體可以選擇在活動(dòng)室中打乒乓球、下象棋或者排練舞蹈等。C鎮(zhèn)提供的居家養(yǎng)老服務(wù)是基礎(chǔ)型的，以至于在城鄉(xiāng)區(qū)域之間發(fā)生了較明顯差異。在城市社區(qū)居住的老年群體，其服務(wù)需求較高，所以城市社區(qū)老年群體更愿意光顧社會組織開展的其他社會服務(wù)。相對而言，農(nóng)村地區(qū)的老年人群（尤其是一些孤寡留守的老年人群）服務(wù)需求較低，且在周邊較高層次的社會服務(wù)難以觸及或不便觸及時(shí)，如價(jià)格、路程等因素，社會組織提供的基礎(chǔ)型養(yǎng)老服務(wù)此時(shí)恰好能夠應(yīng)合了他們的實(shí)際生活需求，為此，他們有較強(qiáng)的意愿在此享受普惠性的服務(wù)。

綜上可知，由于社會組織提供的養(yǎng)老服務(wù)供給與農(nóng)村實(shí)際需求契合度較為一致，以至于在農(nóng)村地區(qū)，居家養(yǎng)老服務(wù)提供效度更為明顯一些。反之，在城市社區(qū)，由于社會組織的服務(wù)供給與老人需求契合度不高，以至于服務(wù)效果不夠明顯。

3 社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的困境分析

F社會組織針對C鎮(zhèn)1300名老年提供居家養(yǎng)老，項(xiàng)目執(zhí)行的一年內(nèi)，參加居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人，享受到了基礎(chǔ)性的養(yǎng)老服務(wù)。并且為農(nóng)村老年人的晚年增添了幸福感。

但是，在項(xiàng)目執(zhí)行期間，F(xiàn)社會組織在提供居家養(yǎng)老服務(wù)方面，也面臨著不少困難和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，F(xiàn)社會組織作為一個(gè)外嵌入式社會組織，申請購買了C鎮(zhèn)的居家養(yǎng)老服務(wù)，在項(xiàng)目管理和執(zhí)行上缺少本土化優(yōu)勢，項(xiàng)目執(zhí)行團(tuán)隊(duì)與項(xiàng)目受益對象需要花費(fèi)一定的時(shí)間和經(jīng)歷去認(rèn)識彼此。第二，項(xiàng)目資源覆蓋不全面，分配不合理。F社會組織開展的項(xiàng)目活動(dòng)常出現(xiàn)經(jīng)常參加的人員不斷重復(fù)參與，而不能參與項(xiàng)目活動(dòng)的老人，則在項(xiàng)目期間很少甚至不參與活動(dòng)，這不僅導(dǎo)致項(xiàng)目資源不能合理分配，同時(shí)使得部分服務(wù)對象的需求在不記名的方式下被忽略。第三，項(xiàng)目相關(guān)方角色定位不清晰。項(xiàng)目執(zhí)行單位、主管單位（政府部門）、受益主體（老人、社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)中心）在項(xiàng)目執(zhí)行期間呈現(xiàn)對彼此角色不清晰的現(xiàn)象，政府對社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目只是存在資金撥付的角色，對其執(zhí)行內(nèi)容和效果以及項(xiàng)目資金的使用情況沒有及時(shí)跟進(jìn)和監(jiān)管，社會組織通過與老人所在社居委、村居委與老人取得聯(lián)系，但是在服務(wù)對象眼中“此類服務(wù)是居委會、村委會提供，而社會組織從業(yè)人員只是社區(qū)活動(dòng)中的志愿者”。

F社會組織在參與當(dāng)?shù)鼐蛹茵B(yǎng)老服務(wù)過程，為什么會出現(xiàn)此類困境呢？這不僅與社會組織參與社會治理的發(fā)展階段有關(guān)，更與“由上而下”多元主體參與社會治理的政策執(zhí)行緊密相關(guān)。

（1）績效影響。政府政績的體現(xiàn)源于社會組織的居家養(yǎng)老服務(wù)有效提供上。社會組織能夠?yàn)槌青l(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)人群提供有效服務(wù)，在一定程度上能夠?yàn)榈胤秸貏e是民政部門展現(xiàn)政績，提升政府的公信力和為民服務(wù)的公共形象。我國居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展是在政府主導(dǎo)的績效影響下得以推動(dòng)。在服務(wù)推進(jìn)過程中，政府特別注重績效產(chǎn)出，卻忽視服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理評估。導(dǎo)致“頭重腳輕”現(xiàn)象產(chǎn)生。重視引入社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)，卻弱化政府在項(xiàng)目管理中的評估跟進(jìn)作用，以任務(wù)完成式來解決政府績效提升問題。

（2）基層政權(quán)在政社聯(lián)動(dòng)機(jī)制的角色定位錯(cuò)位。F社會組織作為社會力量參與到城市居家養(yǎng)老服務(wù)中，主要依靠社區(qū)居委會中聯(lián)系的老黨員和志愿者，依托社區(qū)志愿服務(wù)平臺“號召”社區(qū)老人參與或接受養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)老人參與F社會組織舉辦的活動(dòng)，也大多認(rèn)為此類服務(wù)活動(dòng)是社區(qū)居委會開展，并且對此類活動(dòng)擁有很大的信任感。相對城市居家養(yǎng)老服務(wù)而言，農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)形式和服務(wù)內(nèi)容與城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)略有不同。主要表現(xiàn)在：農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)主要以上門服務(wù)的形式為主，因?yàn)檗r(nóng)村老人之間距離相隔較遠(yuǎn)，農(nóng)村老年人文化層次相對較低，無法較好參與到社會組織從業(yè)人員組織的興趣類活動(dòng)。

（3）參與購買服務(wù)競爭主體的單一性。在城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給上，F(xiàn)社會組織通過參與競爭性的公益創(chuàng)投項(xiàng)目，獲得政府資源，發(fā)揮他們的行業(yè)優(yōu)勢，承接與企業(yè)主營業(yè)務(wù)相關(guān)的服務(wù)，以此來填補(bǔ)政府部門無法提供的專業(yè)服務(wù)，調(diào)研F組織是一家民辦非企業(yè)的非營利組織。它的生存發(fā)展緊密依靠政府提供的資金支持，政府在購買居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，以項(xiàng)目購買形式支付項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)用、項(xiàng)目人員成本和項(xiàng)目管理費(fèi)用，這在一定程度上保證了F社會組織的生存和發(fā)展。

4 社會組織參與城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)的路徑探析

為了切實(shí)解決全社會的養(yǎng)老問題，國家調(diào)整了解決養(yǎng)老問題的思路策略，建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，而居家養(yǎng)老成為解決養(yǎng)老問題的主要方法。隨著家庭養(yǎng)老壓力逐漸增大，社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)力度逐漸增強(qiáng)。探索社會組織參與城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)路徑刻不容緩。根據(jù)F社會組織參與C鎮(zhèn)城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目執(zhí)行為樣本，筆者認(rèn)為可以從社會組織角度探索其參與居家養(yǎng)老服務(wù)的路徑。

（1）服務(wù)內(nèi)容方面。優(yōu)化城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，探索服務(wù)不同類型老年人群的優(yōu)化模式。以“互聯(lián)網(wǎng)+”形式開展居家養(yǎng)老服務(wù)。依托互聯(lián)網(wǎng)平臺解決老年人的生活照料服務(wù)。如針對社區(qū)高齡老人開展呼叫服務(wù)，以“互聯(lián)網(wǎng)+”形式建立老人、子女及其社會組織之間的緊密聯(lián)系。

（2）服務(wù)管理方面。監(jiān)督機(jī)制方面、資源在監(jiān)督機(jī)制方面：需要建立政府為主體、第三方專業(yè)組織評估的有效監(jiān)督運(yùn)營模式。不僅表現(xiàn)在項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理監(jiān)督，也包括服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)指標(biāo)等方面的監(jiān)督，從而建立多方主體共同監(jiān)督機(jī)制。

（3）服務(wù)定位方面。明確城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心定位，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、實(shí)效供給服務(wù)。相對而言，在城區(qū)，由于普遍存在較為豐富的餐飲、醫(yī)療、文化活動(dòng)場所等生活服務(wù)休閑類的社會資源供給，且城市社區(qū)的老年人群具有較高的經(jīng)濟(jì)支付能力，因此，其需求性相對較高，但目前城市社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心服務(wù)供給仍多是基礎(chǔ)型，這與城市社區(qū)老年人的實(shí)際服務(wù)需求難以匹配，以至于城市區(qū)域的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心實(shí)際運(yùn)行狀況大大折扣。但在農(nóng)村地區(qū)，由于既有的社會資源供給相對有限，且農(nóng)村地區(qū)的老年人實(shí)際經(jīng)濟(jì)支付能力要低于城市地區(qū)，因此，農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心提供的基礎(chǔ)型服務(wù)供給，能夠較多的受老年人群青睞，讓服務(wù)供給與實(shí)際需求形成較好匹配。

因此，要優(yōu)化C鎮(zhèn)整體范圍內(nèi)的社居家服務(wù)照料中心的運(yùn)行效果，必然要面對具體社會環(huán)境，如城市和農(nóng)村，地理位置，結(jié)合具體社會環(huán)境下的實(shí)際需求，重新定位社區(qū)、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心的具體位置，有針對性地提供相應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)，從而才能夠?qū)崿F(xiàn)供給的有效性和服務(wù)的精準(zhǔn)性。否則，容易出現(xiàn)資源的錯(cuò)位和浪費(fèi)。實(shí)現(xiàn)運(yùn)營主體的專業(yè)化，強(qiáng)化居家養(yǎng)老服務(wù)供給的專業(yè)性，是社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵所在。

（4）服務(wù)模式方面。在海寧市農(nóng)村地區(qū)，能夠到居家養(yǎng)老服務(wù)中心參加項(xiàng)目活動(dòng)的老年人很少。而城市社區(qū)老年人更愿意參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的一些專業(yè)化活動(dòng)。目前，普遍的社會聲音是通過引入社會組織來實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的專業(yè)化，并且C鎮(zhèn)正是通過此類方式開展執(zhí)行。

但是，正如養(yǎng)老問題演變一般，提供此類居家養(yǎng)老服務(wù)的社會組織是近年來才逐漸孕育成長的，要通過社會組織來實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的專業(yè)化，首先要解決的是培育專業(yè)化社會組織這一問題。要培育專業(yè)化社會組織涉及到運(yùn)營模式問題，為此，可供選擇實(shí)踐的路徑是，通過依托于該類組織的試點(diǎn)，總結(jié)專業(yè)化運(yùn)營模式，再實(shí)現(xiàn)社會化拓展，從而才能夠培育出批量化的社會組織?；蛘邔扔械倪\(yùn)用主體進(jìn)行專業(yè)化培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)既有主體的專業(yè)化。

因此，要實(shí)現(xiàn)社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化，切實(shí)需要解決運(yùn)營模式的專業(yè)化問題，從而才能夠?qū)崿F(xiàn)服務(wù)供給的專業(yè)化。

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①課題來源：浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)東方學(xué)院院級課題：《海寧社會組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)研究》（2017dfy008）。

作者簡介：石卷苗（1989-），女，漢族，安徽安慶人，助教，碩士研究生，主要從事項(xiàng)目管理，社會組織方面的研究。