次優(yōu)理論視角下智利養(yǎng)老保險改革研究

陳奕男

摘 要：以20世紀70年代的經(jīng)濟危機為背景，智利養(yǎng)老保險制度進行了重大結(jié)構(gòu)性改革，具有明顯的市場化導向。那么經(jīng)過了幾十年之后，其改革是否達到預期效果了呢？答案不是完全肯定的，那么造成與期望目標存在差異的原因是什么呢？本文借用福利經(jīng)濟學中的次優(yōu)理論思想，對改革政策制定過程中的思想進行分析，說明當無法滿足公共領域改革的理論條件時，應該注重每一項政策的社會效果，而不再致力于追求完美的外部環(huán)境。

關(guān)鍵詞：次優(yōu)理論 養(yǎng)老金改革

中圖分類號：F840 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）12（b）-175-04

1 次優(yōu)理論簡述

次優(yōu)理論是福利經(jīng)濟學中的一個重要理論，最早由薩繆爾森提出，1956年由經(jīng)濟學家李普希（R.G.Lipsey）和蘭卡斯特（K.Lancaster）在前人理論的基礎上總結(jié)歸納出一般次優(yōu)理論。其含義是假設達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)需要滿足10個條件，如果這些條件至少有一個不能滿足，即被破壞掉了，那么，滿足剩下9個條件而得到的次優(yōu)狀態(tài)，未必比滿足剩下9個條件中的一部分（如4個或5個）而得到的次優(yōu)狀態(tài)更加接近于10個條件都得到滿足的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。帕累托最優(yōu)狀態(tài)被西方經(jīng)濟學界一直認為是一種最理想、最具效率的狀態(tài)，而這一狀態(tài)存在于完全競爭市場，這是西方經(jīng)濟學進行理論研究與實行微觀經(jīng)濟政策的基礎。但是次優(yōu)理論的提出則向這一基礎發(fā)起了嚴峻挑戰(zhàn)，即說明，在不能全部符合完全競爭的假設條件的情況下，執(zhí)行微觀經(jīng)濟政策未必能使現(xiàn)實接近理想狀態(tài)。因此，完全競爭模型不能成為實行微觀經(jīng)濟政策的理由。其次，當出現(xiàn)市場失靈的狀況時，不能采用零敲碎打的政策來修正，而應該按照一定的福利目標，盡量減少市場失靈的負效應，進而提高效率與福利水平。

次優(yōu)理論的政策含義給我們的啟示在于：實行和評價一項微觀經(jīng)濟政策，我們不能單單看這項政策是否有助于不完美的市場達到更多滿足完全競爭市場的條件，而更多的要關(guān)注這項政策的其他效應。次優(yōu)理論在福利經(jīng)濟學中求次優(yōu)解的應用還告訴我們：一旦出現(xiàn)對帕累托最優(yōu)條件的某一個偏離，那么想要求得次優(yōu)解，其他的條件也需要出現(xiàn)對帕累托最優(yōu)條件某些程度的偏離，而很難保證不變，否則無法求得最優(yōu)解。所以在存在一定約束的情況下，次優(yōu)解的位置往往不在技術(shù)的有效位置上。這一結(jié)論在古典經(jīng)濟學的領域內(nèi)是不合適的，因為技術(shù)上的有效位置才能說明是有效率的，但是以福利經(jīng)濟學追求福利最大化的情況下，結(jié)合次優(yōu)理論，說明即使在生產(chǎn)性角度來看是不合意的結(jié)果，從福利性的角度來看恰恰是合意的。

雖然就次優(yōu)理論本身而言，它是屬于福利經(jīng)濟學領域的內(nèi)容，但是結(jié)合其研究的背景、前提假設以及政策含義，可以拓寬其應用范圍，這也正是本文筆者想探討的一些問題。本文將用次優(yōu)理論思想來分析智利養(yǎng)老保障制度改革效果，對于改革的合理性適用性作出評價。

2 智利養(yǎng)老保險改革效果評析

20世紀70年代，經(jīng)歷了幾十年的黃金時代之后，西方國家經(jīng)濟再次陷入了滯漲的狀態(tài)，高通脹與高失業(yè)并存，使得社會保障的負擔加重，向制度供款的人數(shù)越來越少，而制度的給付卻在成倍增加。從福利國家之一的英國決定進行養(yǎng)老保險私營化開始，各個國家也開始了速度不同、深度不一的社會保障改革，既有參數(shù)性改革，也有結(jié)構(gòu)性改革，其中，智利對其原有的社會保障制度進行了大刀闊斧的改革，并且在當時取得了較好的效果，被許多國家視為學習的榜樣。接下來通過兩個部分來說明并評價智利養(yǎng)老保障模式改革的效果。

2.1 養(yǎng)老保險改革的內(nèi)容

智利新制度的建立改變了原有由國家、企業(yè)、個人三方負擔的養(yǎng)老金繳費模式，改為完全積累制，即由個人自己負責繳費，并委托合格的基金管理公司對養(yǎng)老金進行投資運營。此舉減少了政府的財政負擔和企業(yè)的負擔，同時增強了企業(yè)的競爭力。新制度體現(xiàn)了以下特點：完全個人責任、資本市場運營、私營化管理。這些特點確實提高了制度效率，降低行政管理成本，提高了基金的收益。但是不能忽視的是，新制度對于市場的依賴。完全個人責任已經(jīng)不具有任何互濟性，甚至可以說，它已經(jīng)不具備絲毫公共物品的特征；其次，資本市場運營，基金面臨的風險加大，當資本市場發(fā)育不完全或遭受經(jīng)濟周期影響時，基金可能會面臨貶值的風險，最終可能會損害投保人利益。

關(guān)于資本市場運營，養(yǎng)老金和資本市場的關(guān)系從理論上來講是雙向的，但是本文在這里只討論資本市場對養(yǎng)老金的影響，原因在于雖然養(yǎng)老金投入資本市場本身會使資本市場更加完善，但是，若是事先沒有一個發(fā)育較好的資本市場，養(yǎng)老金不會，也不能以完善資本市場的目的進入市場運營。所以我們來簡要看看改革時智利的資本市場情況。

養(yǎng)老金進入資本市場運行需要一個能提供多樣化金融工具的市場。從1974年起，軍政府開始建設不受政府控制的自由資本市場，軍政府1974年頒布法令允許成立私人金融公司；1975年實行銀行私有化，并采取利率自由化的一系列措施，智利迅速形成了一個開放的資本金融市場。但是過快的改革造成的一個后果是，在面對經(jīng)濟周期波動時，該制度顯得異常脆弱。

2.2 養(yǎng)老保險改革效果

完全積累制及養(yǎng)老金的市場運營的效果可以說既有積極的一面，也有消極的一面。該制度下積極的一面體現(xiàn)在減輕政府負擔，促進企業(yè)競爭力，基金投資收益增加。但消極的一面則反映在制度覆蓋面降低，養(yǎng)老保險收費過高，老年貧困等問題。

新制度的覆蓋面并未像制度設計時想象的那樣擴大，反而呈現(xiàn)下降趨勢。資料顯示：在1986年，智利有個體勞動者100多萬人，而其中按時繳納的個體勞動者僅有4.8萬人，覆蓋率僅為4.8%。到1999年，智利的個體勞動者數(shù)量增至了153萬人，而其中按時繳納保險費用的僅為6.3萬人，覆蓋率降為4.1%。并且新制度造成的不平等現(xiàn)象嚴峻，基尼系數(shù)自1987年以來一直維持在0.5～0.6的水平居高不下。由于私營的養(yǎng)老金管理機構(gòu)為了吸引更多的客戶，進行了許多推銷活動，增加了成本；投保人因為對具體的投資運作過程缺乏了解，頻繁更換養(yǎng)老金管理公司，也導致了成本的增加。最重要的一點是，由于經(jīng)濟周期的影響，以及制度覆蓋面的問題，造成了許多群體，諸如自雇傭人員、低收入人員等，在退休后陷入了老年貧困中，這使得養(yǎng)老保障制度的合法性危機直接受到了沖擊。

3 養(yǎng)老金投資的經(jīng)濟數(shù)據(jù)分析

前面的內(nèi)容說明了，在受經(jīng)濟學、管理學思想的影響下，尤其是新自由主義經(jīng)濟學的影響，智利對原有的養(yǎng)老保障制度進行了結(jié)構(gòu)性改革，近乎重塑了一個以完全積累制為財務基礎的養(yǎng)老保險制度。該制度很明顯的體現(xiàn)了引入競爭的思想，甚至在一定程度上是將養(yǎng)老保險直接投入了市場領域。但引入競爭提高效率，并不意味著要通過私營機構(gòu)的市場化運作來實現(xiàn)，引入競爭的方法有很多，只是智利引用了私營機構(gòu)市場化運作的方式。我們不禁要問：交由私營機構(gòu)進行市場化運作，這種引入競爭的方式是否是最好的方式呢？換句話說，經(jīng)由這種方式進行養(yǎng)老金運作能不能符合養(yǎng)老保障制度的基本要求呢？所以接下來，本文將在本節(jié)對智利養(yǎng)老金投資的收益、風險的經(jīng)濟數(shù)據(jù)進行描述與分析。

智利養(yǎng)老金在1994—2008年這15年間，其實際投資收益率的均值為5.26%，同期生物回報率為3.1%，說明完全積累制及市場化運營的收益的確高于原制度收益。但是，這是沒有考慮管理成本時的數(shù)據(jù)，當考慮到管理成本時，效果就會大打折扣。1982年新制度啟動時，行業(yè)傭金平均占繳費工資的比重為4.8%，至2004年逐漸下降到2.4%，2010年維持在2.67%，占養(yǎng)老金繳費總額的21%。一項研究表明，到2004年底賬戶管理費用累計占養(yǎng)老資產(chǎn)的比重為23.82%，意味著將近1/5的養(yǎng)老資產(chǎn)會被管理傭金耗掉。

養(yǎng)老金投資風險受到多種因素影響，大致包括宏觀經(jīng)濟狀況、資本市場發(fā)達情況、投資組合與策略選擇、市場監(jiān)管等因素影響。數(shù)據(jù)顯示，智利采用新制度的實際投資收益率標準差與變異系數(shù)分別為0.098和1.863，均高于生物回報率的標準差0.028和變異系數(shù)0.903，這說明養(yǎng)老金的市場化運營面臨的風險更大，VaR分析的結(jié)論也和此一致（此處從略）。

即便得出智利新制度采取的養(yǎng)老金市場化運營收益較大，但風險同樣很大的結(jié)論，也不能說養(yǎng)老金私營化改革就是失敗的，因為這里還有一個重要因素——資本市場發(fā)育情況——對投資運營效果的影響。

智利的自由資本市場與老牌資本主義國家相比顯然是不完善的，所以造成養(yǎng)老金面臨更大市場風險的原因可能是資本市場本身發(fā)展程度的影響。所以接下來將以英國作為對比，來看看英國養(yǎng)老金市場化運營的收益與風險，分析所采用的指標同上。

英國在1991—2010年養(yǎng)老金實際投資收益率的均值為7.38%，同期生物回報率為4.21%，說明市場化運營養(yǎng)老金的收益更大。再來看風險：養(yǎng)老金實際投資收益率的標準差和變異系數(shù)分別為0.128和1.728，均高于生物回報率的標準差0.017和變異系數(shù)0.392，這說明市場化運營的風險較大。VaR分析得出相同的結(jié)論（此處從略）。

以上通過分析了在智利和英國兩個具有不同水平的資本市場中，養(yǎng)老金市場化運營的收益與風險，得出了相同的結(jié)論：即市場化運營的收益較高，但同時面臨的風險也較大。故而可以排除資本市場發(fā)展程度對收益與風險的影響。那么最后一部分就用次優(yōu)理論的政策含義來對智利的養(yǎng)老保障改革進行評價。

4 次優(yōu)理論與社會保障改革

正如本文之前所說，競爭機制的引入并不意味著由私營部門運營，但是市場化運營方式的確是引入競爭的一種途徑。并且就各國政府的實踐來看，一些國家的確運用該途徑旨在促進效率，提高質(zhì)量。那么，實際情況真的會按照預期發(fā)展嗎？

本文第三部分通過分析智利的養(yǎng)老保障制度改革措施，說明了改革的社會效果；第四部分用具體的經(jīng)濟數(shù)據(jù)分析了新制度的收益與風險，是對改革效果的進一步說明。那么再次簡要回顧次優(yōu)理論的政策含義，并對智利的養(yǎng)老保障改革進行評價。

次優(yōu)理論認為，假設達到帕累托最優(yōu)狀態(tài)需要滿足10個條件，如果這些條件至少有一個不能滿足，即被破壞掉了，那么，滿足剩下九個條件而得到的次優(yōu)狀態(tài)，未必比滿足剩下9個條件中的一部分（如4個或5個）而得到的次優(yōu)狀態(tài)更加接近于10個條件都得到滿足的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。與之相類似，政府在制定社會政策時，需要考慮的條件自然也很多，有些是外部條件，有些是內(nèi)部條件。新公共管理運動大量吸收私營部門成功理念，并將其應用在公共領域。在這里，假定所有的私營部門經(jīng)驗均可以完美適用于公共領域，這就使問題的分析大大簡化，可以把公共服務也當成私人物品那樣進行條件分析，來對改革效果進行評估。

完全競爭市場的假定很多，也很嚴苛，因為考慮到即便是將某些公共物品交給私營機構(gòu)提供，也不會是大量私營機構(gòu)，而只可能是滿足條件的個別機構(gòu)，所以這里舍棄完全競爭市場上“擁有眾多賣方數(shù)量”的假設，同時也就舍棄了“賣方進入市場不受限制”的假設。結(jié)合公共物品對于消費者們的特點，在此僅保留兩個假設，即：“提供的商品是同質(zhì)的”“完全信息”。需要注意，做出這兩個假設，等于也就說明了在滿足它們的前提下，公共部門引入競爭機制，甚至是通過私營機構(gòu)運營的方式引入競爭機制來提高效率，這種做法是完全沒有問題的，它會實現(xiàn)最大的社會效益。可是事實是這樣嗎？顯然不是。

不論是在傳統(tǒng)的經(jīng)濟學領域，還是本文所說的養(yǎng)老金市場化運營，實際中的市場都不會是和理論完全契合的。不完全信息就是現(xiàn)實市場中的一個明顯缺陷。既然“完全信息”這個假設沒法滿足，說明通過私營機構(gòu)運營引進競爭機制的做法是有問題的。根據(jù)次優(yōu)理論的政策含義，它的結(jié)果必然不會是理論上的最大社會效益。這個例子是很顯然的，智利在進行完全積累制和養(yǎng)老金的市場化運行，最終的社會影響是覆蓋面收窄、老年貧困。這些社會成本迫使智利于2008年再次對養(yǎng)老保障制度進行改革，將原有的個人資本化取向的養(yǎng)老保障制度作為更寬泛的養(yǎng)老保障制度的組成部分。新一輪的改革旨在縮小貧富差距，國家重新建立基礎養(yǎng)老金，擴大制度覆蓋面，體現(xiàn)了政府責任的回歸。

這些給了我們一些啟示：在公共領域引入競爭機制固然是沒有錯的，改革及政策的制定也確實要考慮這一因素。市場化運營確實也是引入競爭機制一條重要的途徑，并且許多國家都是這樣做的。但是要看到，市場本身的固有缺陷，不僅使私營物品的資源配置出現(xiàn)扭曲，而且還會使借助于其上的公共物品資源也產(chǎn)生扭曲。以次優(yōu)理論的說法，是由于市場的缺陷，達不到理論上最有配置的所有條件，所以我們盡力去達到更多條件的結(jié)果未必比達到更少條件的結(jié)果好。

政府的責任是多重的，除了提供公共物品和公共服務外，還要制定政策促進市場的完善，這從一定角度來看也可以視政府為某種針對市場本身的公共物品。很明顯，這種公共物品很復雜，因為它同時具備著是某一領域的歸宿，同時也是另一領域出發(fā)點這樣的特征。

就市場來說，經(jīng)濟學理論主張應盡力使實際中的市場接近完全競爭市場，當存在壟斷時，政府應該采取措施打破壟斷；當存在外部性時，政府要采取諸如征稅和津貼、界定產(chǎn)權(quán)等措施消除外部性；當存在信息不對稱時，政府應促進信息流通。市場對政府的期待，以及國家發(fā)展對經(jīng)濟發(fā)展的要求，政府采取種種措施完善市場、釋放市場動力。這是政府在糾正市場失靈領域的歸宿。

正如公共選擇理論指出的那樣，不能假定同一個人在不同的領域中表現(xiàn)出完全不同的行為，他們是受同樣的動機驅(qū)使的。本文也認為，正是政府職能的多重交叉，使得其在這一領域的歸宿又是其另一責任領域的起點，理論上這兩者不能混為一談，但由于其責任主體都是政府，所以難免會陷入某種“路徑依賴”，即政府總是傾向?qū)⑵湓谧鳛槭袌鲆?guī)則制定者時的思想用來指導其作為市場參與者時的行動。政府在糾正市場失靈時采取的種種措施，被大部分移植到公共領域引入競爭機制的方式選擇上，如致力于打破壟斷等。這就陷入了次優(yōu)理論所批判的那種情境。

正如良好的市場需要滿足多方面條件一樣，借助于市場化經(jīng)營從而引進競爭機制也需要滿足多方面的條件，如信息完全、低交易費用的市場、對人員的良好激勵等。如果這些條件得不到完全的滿足，那么就無法實現(xiàn)最大社會效益。就激勵而言，智利的改革旨在引進市場的激勵機制用于公共領域，所以就會在改革政策取向上致力于引進這種機制，會采取相關(guān)配套措施來達到這一效果。在獲取低交易費用的市場上，政策的目的不僅在于彌補市場失靈的領域，而且盡力在促進公共領域進入市場。所有的條件在理論上是完美的，所以政策的制定有意識或無意識在向理論條件靠攏，認為只要達到理論條件，公共領域通過市場化引入競爭機制就會實現(xiàn)最大收益。但是，這些條件是無法全部實現(xiàn)的，比如信息完全。在自由市場中，各行為主體會為了自身利益最大化隱藏部分信息，而且有些是無法消除的。比如保險市場上，投保人和保險人信息不對稱，容易發(fā)生逆向選擇和道德風險而使市場失靈。又或是在一般的私營企業(yè)之間，各廠商為了自身利益最大化會隱藏某些信息以防止其他廠商進入該領域降低平均利潤，這也使得市場無法達到帕累托最優(yōu)。信息不完全是客觀存在的，當政府作為市場規(guī)則制定者時應該防止壟斷，促進競爭，所以政府在作為市場參與者時，也會注重防止壟斷，因為這本身也是采用市場化運營的要義之一。養(yǎng)老保險由多個機構(gòu)提供，可以打破政府壟斷的局面，可以解決政府壟斷時的弊端，但是，打破壟斷就要有足夠的供給者，當他們之間競爭時，由于信息不完全，使政府對其的監(jiān)管很困難，難以保證服務提供的質(zhì)量。根據(jù)次優(yōu)理論，無法判斷僅僅是信息不完全的市場效率和既有信息不完全，又有壟斷的市場效率哪個更好。也就是說，信息不完全時，政府是否致力于消除養(yǎng)老保障領域的壟斷現(xiàn)象，與養(yǎng)老保障制度效率改善并無明顯的關(guān)系。

同樣，信息不完全在公共領域也是一個很重要的問題。一方面，公共領域自身的特點決定了信息交流和傳遞要比私營企業(yè)更加困難，信息失真程度也比較大；另一方面，公共組織中的人員激勵與市場組織中的人員激勵不完全相同，這使得對人員的監(jiān)控信息更加難以量化與測量。僅僅是這一條件無法滿足，就可以說明市場化運作引入競爭的最終效果比不會是最優(yōu)的。除此之外，諸如某些公共服務因為要進行市場化運作，自然會考慮到成本分析，市場的交易費用就是一個重要因素，在進行成本比較之后，政府政策會致力于降低市場交易成本，這是一個一箭雙雕的策略，不僅完善了市場，而且政府在引入市場化的過程中也會因為市場本身的優(yōu)化而獲益。綜上，為了引入競爭機制，政府采取了市場化舉措，為了該舉措切實發(fā)揮作用，政府的政策制定都在致力于達到眾多理想化條件，比如激勵機制、交易成本等方面。

但是次優(yōu)理論告訴我們，這樣做，即便滿足了除信息完全外的所有條件，結(jié)果也不一定比只滿足了一個條件，而別的條件都不滿足的效果更好。舉一個很簡單的例子，比如說一個國家擁有一個自由程度較高的市場，那么政策制定就會更加依賴于市場化引入競爭，將公共服務以市場的方式提供?？墒怯捎谛畔⒉煌耆拇嬖?，理想條件無法完全滿足，考慮到公共服務本身公共性的特征，市場供給的結(jié)果肯定不是最好的。智利的養(yǎng)老金改革就是一個例子，市場化運營的結(jié)果是造成了客觀上老年貧困的存在。

那既然有些理論條件在客觀上無法實現(xiàn)，那么該如何改善原有制度存在的諸多弊端呢？次優(yōu)理論給出了解決思路：當出現(xiàn)市場失靈的狀況時，不能采用零敲碎打的政策來修正，而應該按照一定的福利目標，盡量減少市場失靈的負效應，進而提高效率與福利水平。類似的，可以得出公共領域的參考思路：當試圖通過市場化引入競爭機制時，不能采用某一項政策或某幾項政策試圖滿足所有理論條件，而應當根據(jù)公共物品和公共服務本身的特征，分析社會效益和社會成本，保障人民福利。

5 結(jié)語

本文根據(jù)次優(yōu)理論的經(jīng)濟政策含義，給出了其對于公共領域通過市場化途徑引入競爭機制這一做法的建議，即不能致力于用政策來滿足理論條件，認為滿足理論條件即能實現(xiàn)目標，而應當根據(jù)公共物品和公共服務本身的特征，分析社會效益與社會成本，制定適當政策，保障人民福利。例如本文中所說的智利養(yǎng)老保障制度一樣，社會保障這種社會服務是不能由市場來提供的，在部分積累制下尚且需要政府作為責任人承擔基本保障的責任，更不必說完全積累制下連基本的保障都需要個人承擔。這一政策的社會效益是保證養(yǎng)老金價值，提高了待遇支付水平。但是社會成本是覆蓋面縮小，老年貧困增加。固然任何社會政策都有其成本，但是某些社會成本的出現(xiàn)是對制度本身的否定。老年保障本就是為了防止老年貧困，但是相關(guān)政策的結(jié)果卻導致了老年貧困，說明這種做法本身就應該反思。

引入競爭機制提高公共領域的效率的理念是正確的。問題在于該引入競爭機制的方式。一方面，市場機制的固有缺陷使其實際效果不盡人意；另一方面，某些公共物品和公共服務不適合由市場提供，政府必須承擔起責任，如社會保障。所以該對以私營機構(gòu)進行市場化運營來引進競爭機制的方式加以細致分析。

本文認為在通過市場化引入競爭機制提高公共部門效率時，不能一概而論，應該具體問題具體分析，結(jié)合不同公共物品與公共服務特點，確定提高效率的合理方式，若是不加區(qū)分的引入市場化競爭，那么可能會引發(fā)巨額社會成本，最終使效率更低。本文的不足之處在于，公共領域引入競爭機制模型本身的假設條件很繁雜，對此在進行論述時沒有進行細致的說明；其次，次優(yōu)理論有其自己的理論推理計算過程，但是考慮到本文主要論述的公共領域，所以僅僅借用了次優(yōu)理論的思想，并未對本文論述領域運用理論方法進行推算說明，在這方面有所欠缺；最后，本文得出了不加區(qū)別地通過私營機構(gòu)市場化運營來在公共領域引入競爭的做法是不恰當?shù)模菦]有討論在不同公共項目中究竟該用哪種方式引入競爭來提高效率，這也是本文一個不全面的地方。

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