體系化：新時代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的新要求

[摘 要]黨內(nèi)法規(guī)的體系化，是依規(guī)治黨和依法執(zhí)政的重要保障，也是黨的十九大提出的新任務(wù)和新要求，對構(gòu)建中國特色社會主義法治體系具有重大意義。新時代加強黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，既要在部門種類的設(shè)置上回應(yīng)黨的“五大建設(shè)”的現(xiàn)實需要，形成“1+4”的基本構(gòu)成，也要在效力位階的安排上建立“三層結(jié)構(gòu)”和“七位制度”，彰顯內(nèi)容統(tǒng)籌的整體性和形式結(jié)構(gòu)的層次性。欲實現(xiàn)上述目標，必須在理念、制度、技術(shù)三個層面上同時著力，圍繞法治化、系統(tǒng)化、精細化三項要求總體落實。一是在理念上應(yīng)著眼于法治化要求，從明確立規(guī)原則、優(yōu)化立規(guī)技術(shù)、改進立規(guī)機制等方面穩(wěn)步展開；二是在制度上應(yīng)著眼于系統(tǒng)化要求，從健全基礎(chǔ)主干性法規(guī)、完善配套性法規(guī)、加強立廢改釋工作等方面統(tǒng)籌推進；三是在技術(shù)上應(yīng)著眼于精細化要求，從強化程序保障、注重權(quán)利保護、明確違規(guī)責(zé)任等方面綜合施策。

[關(guān)鍵詞]十九大；新時代；黨內(nèi)法規(guī)；國家法律；體系；黨內(nèi)法規(guī)制度體系

[中圖分類號]D920.0 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-1071（2018）03-0099-04

在黨的十九大報告提出的關(guān)于黨的建設(shè)的系列重大理論突破和制度創(chuàng)新當(dāng)中，最引人矚目之一的就是將“實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的全覆蓋”作為增強依法執(zhí)政本領(lǐng)的重要抓手，旗幟鮮明地提出要“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，彰顯出黨中央在依規(guī)治黨和依法執(zhí)政問題上的堅定態(tài)度。這一重要論斷意味著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)將逐步從量的積累轉(zhuǎn)向質(zhì)的飛躍，將在結(jié)構(gòu)和功能上不斷走向規(guī)范化、科學(xué)化和體系化。筆者認為，黨內(nèi)法規(guī)體系不是一部大而全的法典，也不是若干同質(zhì)規(guī)范的簡單疊加，而是各類異質(zhì)規(guī)范有效整合而形成的一個復(fù)雜系統(tǒng)，既具有內(nèi)容統(tǒng)籌的整體性，也具有形式結(jié)構(gòu)的層次性。完善這一系統(tǒng)需要在理念、制度、技術(shù)三個層面同時展開，方能真正回應(yīng)新時代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的新要求。

一、新時代黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的理論創(chuàng)新

黨內(nèi)法規(guī)并非一個新概念，毛澤東同志早在1938年黨的六屆六中全會上就曾首次提出，劉少奇、鄧小平等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人先后使用過類似概念。1990年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》正式對黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)范界定，并將其載入1992年修改后的《黨章》中。此后，這一概念頻繁出現(xiàn)在中央文件以及領(lǐng)導(dǎo)人的講話中。相應(yīng)的，黨內(nèi)法規(guī)的立廢改釋工作也逐步加速展開。

但是，在過去相當(dāng)長的一段時間里，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)通常按照“成熟一個、制定一個”的探索型方式進行，尚未形成對其體系化建設(shè)重要性的充分認識，故而鮮見“黨內(nèi)法規(guī)體系”的提法。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央創(chuàng)造性地提出了中國特色社會主義制度體系、國家治理體系的概念，高度重視制度規(guī)范的結(jié)構(gòu)化、系統(tǒng)化和科學(xué)化。因此，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”逐步成為一個規(guī)范概念，它既是體系化方法運用到黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)之中的開創(chuàng)性成果，也是由新時代依規(guī)治黨的實踐所孕育的必然產(chǎn)物。習(xí)近平總書記圍繞黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)發(fā)表的一系列重要論述，高瞻遠矚地將黨內(nèi)法規(guī)體系作為國家治理體系和中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，使得黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)駛?cè)肟燔嚨?。十八大以來?年間先后出臺或修訂的黨內(nèi)法規(guī)超過90部。[1]2013年5月發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第1條將“建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系”作為制定該條例的直接目標，并在宏觀層面勾畫了黨內(nèi)法規(guī)體系的組成部分、構(gòu)建途徑和主要特征。

為了進一步加速黨內(nèi)法規(guī)的體系化進程，滿足管黨治黨的迫切現(xiàn)實需要，黨的十八屆四中全會把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為全面推進依法治國總目標的重要內(nèi)容，2017年6月，黨中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》再次將這一目標實現(xiàn)的時間節(jié)點明確為“建黨100周年時”。在黨的十九大報告中，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)被提升至更加重要的位置，成為增強依法執(zhí)政本領(lǐng)的重要抓手，并要求“覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的各方面”，彰顯了新時代黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的新要求和新任務(wù)。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，從“完善”到“覆蓋各方面”的細微變化，突出了新時代對黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的要求日益細化，尤其強調(diào)“全面性”，旨在消除“制度死角”和“彈性空間”，充分發(fā)揮其在管黨治黨上的利器作用。可以預(yù)見，努力建立健全內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完成、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，將是新時代依規(guī)治黨的中心工作。

二、新時代黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的實踐目標

要實現(xiàn)十九大提出的“黨內(nèi)法規(guī)體系的全覆蓋”，首先必須要明確這一目標的具體內(nèi)涵和總體要求，方能加強黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的頂層設(shè)計，指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)的立廢改釋工作，確保能夠真正形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。筆者認為，黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)可以從橫向和縱向兩個維度加以理解。

一方面，從橫向來看，黨內(nèi)法規(guī)必須部門齊全且劃分合理，涵蓋黨的對內(nèi)和對外的工作需求，實現(xiàn)制度統(tǒng)籌的整體性。黨的十九大報告鮮明指出，要“全面推進黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀律建設(shè)”。以上“五大建設(shè)”為分析黨內(nèi)法規(guī)體系的框架提供了重要參考，形成了制度規(guī)范的基本調(diào)整領(lǐng)域。據(jù)此，可以將黨內(nèi)法規(guī)體系細化為以下幾個部分：綜合性法規(guī)、政治建設(shè)法規(guī)（包含黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政活動法規(guī)、制度建設(shè)法規(guī)、黨的機關(guān)運行保障法規(guī)）、思想建設(shè)法規(guī)、組織建設(shè)法規(guī)、作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)法規(guī)等。這六個方面涵蓋了黨的建設(shè)和黨的工作的各個領(lǐng)域，適切滿足了管黨治黨的現(xiàn)實需要。參考中央于2017年6月印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，還可以進一步將上述六大類法規(guī)濃縮為“1+4”的框架，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。

另一方面，從縱向來看，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)相互協(xié)調(diào)，各展所長，和諧統(tǒng)一，滿足形式結(jié)構(gòu)的層次性。“建構(gòu)的法律體系應(yīng)呈現(xiàn)一個具有不同層次或者不同位階的結(jié)構(gòu)”。[2]借鑒法的形式特征，根據(jù)效力位階的差異，黨內(nèi)法規(guī)體系可以被劃分為“七位制度”，并形成“三層結(jié)構(gòu)”，由高到地以此為：黨章；準則，條例；規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則。目前，黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)形成了以1部黨章為根本，以3部準則和22部條例為主干，以約1800件規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則為枝椏的有機統(tǒng)一整體。[3]龐大的制度框架呈現(xiàn)出“樹狀”結(jié)構(gòu)，有利于建起全面從嚴治黨的“四梁八柱”，成為管黨治黨的主要依據(jù)。

黨的十九大報告中指出，黨的建設(shè)制度改革深入推進，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善。既然是“不斷完善”，意味著黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)尚不健全，黨的建設(shè)和黨的工作尚未完全實現(xiàn)“有規(guī)可依”，與實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系全覆蓋的目標相比，仍具有較大努力空間。例如，從調(diào)整對象來看，在黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政協(xié)、政法、群團等方面，明確黨政治領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政方式的法規(guī)尚且有些薄弱，基礎(chǔ)主干法規(guī)尚付闕如；從內(nèi)容規(guī)定上看，黨內(nèi)法規(guī)多是實體性規(guī)定，程序性內(nèi)容尚顯不足，影響了剛性制度的可操作性；從內(nèi)部關(guān)系來看，有的領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量雖然不少，但銜接協(xié)調(diào)不夠，一定程度上削弱了工作實效；從外部關(guān)系來看，部分黨內(nèi)法規(guī)未能充分協(xié)調(diào)與國家法律的關(guān)系，導(dǎo)致國家法治體系的碎片化問題依然存在。正如習(xí)近平總書記所鮮明指出的，“要以改革創(chuàng)新精神推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，在解決突出問題、補齊法規(guī)制度短板上下功夫?！碑?dāng)前，完善黨內(nèi)法規(guī)體系需要在理念、制度、技術(shù)三個層面上同時著力，方能真正回應(yīng)十九大報告中提出的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的新要求。

三、新時代黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的實現(xiàn)路徑

明確了實踐目標，新時代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須緊緊圍繞“體系化”來部署、來推進、來檢驗。欲體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)容統(tǒng)籌的整體性和形式結(jié)構(gòu)的層次性，必須在理念、制度、技術(shù)三個層面上同時著力，圍繞法治化、系統(tǒng)化、精細化的要求總體推進，以真正形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

（一）觀念上應(yīng)著眼于黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化

黨的十九大報告強調(diào)：“各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)。”黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)既要將其納入“中國特色社會主義法治體系”的范疇予以統(tǒng)籌考量，也要妥善處理好與國家法律體系之間的關(guān)系。因此，我們首先應(yīng)從“道”的層面而非“術(shù)”的層面來明確黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的法治化要求，樹立依法立規(guī)的觀念，這是涉及根本理念和基本方向的關(guān)鍵問題。

第一，黨內(nèi)法規(guī)體系應(yīng)在立規(guī)原則上保持和國家法律體系的協(xié)調(diào)銜接。黨的十九大報告多達七次提及“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，在我國這樣一個主體多樣、利益多元、開放包容的大國，欲實現(xiàn)善治，必須形成一套復(fù)合型的治理規(guī)則體系，這為黨內(nèi)法規(guī)作為一種特殊的“法”提供了敘事空間和社會背景。黨的十八屆四中全會更是旗幟鮮明地將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入到中國特色社會主義法治體系之中，結(jié)束了黨內(nèi)法規(guī)是不是“法”的爭論。既然將黨內(nèi)法規(guī)納入法治體系予以統(tǒng)籌推進，意味著黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)必須遵循法治原則和法治精神的支配，必須以憲法和法律為邊界，認真落實《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條所確立的“遵守憲法和法律”的基本原則，避免二者出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不銜接和不一致的現(xiàn)象。[4]特別是要做好黨紀與國法的銜接協(xié)同，同時進一步促進紀法分開。

第二，黨內(nèi)法規(guī)體系應(yīng)在立規(guī)技術(shù)上借鑒國家法律體系的有益經(jīng)驗。黨內(nèi)法規(guī)體系在一定意義上可以視為是一種對國家法律體系的制度模擬，二者存在互相融通、雙向影響的特殊結(jié)構(gòu)。[5]中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成且相對比較成熟，在立規(guī)技術(shù)上為黨內(nèi)法規(guī)體系的完善提供了范本和參照。例如，在具體規(guī)范性質(zhì)層面，實體法與程序法共同構(gòu)成了國家法律體系，黨內(nèi)法規(guī)體系也應(yīng)該實現(xiàn)實體性規(guī)則與程序性規(guī)則并重；在調(diào)整關(guān)系主體層面，參考國家法律體系的部門法劃分模式，黨內(nèi)法規(guī)體系可以依據(jù)所調(diào)整的關(guān)系性質(zhì)和關(guān)系主體的差異，進一步劃分為不同的門類，便于黨員干部掌握和適用；在規(guī)則表述邏輯層面，法律規(guī)則具有“假定、行為模式和法律后果”等內(nèi)在結(jié)構(gòu)，但許多黨內(nèi)法規(guī)的條文對責(zé)任承擔(dān)和保障尚且闕如，有待進一步強化邏輯的完備性，明確行為合規(guī)的肯定性后果，以及違規(guī)所應(yīng)承擔(dān)的組織處理、紀律處分、糾錯問責(zé)等否定性后果。

第三，黨內(nèi)法規(guī)體系應(yīng)在立規(guī)機制上應(yīng)充分體現(xiàn)法治原則與邏輯。法治理念不僅體現(xiàn)在靜態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)文本中，更蘊含于動態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)制修程序里。具體而言，首先是科學(xué)訂立“黨內(nèi)立法”規(guī)劃，要把進行黨內(nèi)法規(guī)的體系規(guī)劃放在首要位置，為“黨內(nèi)立法”做好審慎的頂層設(shè)計與統(tǒng)籌安排，盡量減少出現(xiàn)“急用先立”的應(yīng)急化現(xiàn)象。其次是合理配置立法權(quán)限，對黨內(nèi)法規(guī)制定主體及其權(quán)限作出界分，對于應(yīng)由國家法律調(diào)整的事項，不宜制定黨內(nèi)法規(guī)，若已經(jīng)制定黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)考慮及時上升為國家法律；其次是明確規(guī)范立法程序，既要保證黨內(nèi)法規(guī)嚴格遵循建議、起草、審議、表決、批準、公布等流程，還要保障制定過程的民主參與，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主。

（二）制度上應(yīng)著眼于黨內(nèi)法規(guī)體系的系統(tǒng)化

若要真正形成黨內(nèi)法規(guī)體系的“四梁八柱”，既要通過“立柱架梁”，健全主干性、支撐性的黨內(nèi)法規(guī)，也要通過“添磚加瓦”，及時制定相應(yīng)的配套性黨內(nèi)法規(guī)，還要通過“內(nèi)部裝修”，統(tǒng)籌推進立廢改釋工作，提升黨內(nèi)法規(guī)制度的集成性。

第一，“立柱架梁”打根基，實現(xiàn)基礎(chǔ)性、主干性黨內(nèi)法規(guī)更加健全。萬山磅礴必有主峰，龍袞九章但摯一領(lǐng)，基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)體系的重要支撐，必須彌補其空白，減少其制度的死角和盲區(qū)。首先是健全黨的組織法規(guī)制度，著力構(gòu)建黨內(nèi)民主制度體系，以及從黨的中央組織到基層組織的一系列工作制度。其次是健全黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)制度，特別是在立法、宣傳、群團、人才、政法等工作領(lǐng)域，亟待通過規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、體制、機制安排，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供保障。再次是健全黨的自身建設(shè)法規(guī)制度，根據(jù)十九大黨章對黨的建設(shè)總體要求的規(guī)定，完善政治、思想、組織、作風(fēng)、紀律等方面的黨內(nèi)法規(guī)制度。最后是健全黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度，涵蓋黨內(nèi)監(jiān)督、黨內(nèi)考核評價、黨內(nèi)激勵、黨內(nèi)約束處分、黨內(nèi)保障等事項。

第二，“添磚加瓦”搭框架，實現(xiàn)配套性黨內(nèi)法規(guī)及時出臺。黨章之下的基礎(chǔ)性、主干性法規(guī)建構(gòu)起來后，還需要抓緊出臺和完善相關(guān)配套黨內(nèi)法規(guī)，以規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等形式呈現(xiàn)，增強黨內(nèi)法規(guī)體系的匹配性、可操作性和實用性。作為黨內(nèi)法規(guī)體系中的“枝椏”，規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則既是推動黨內(nèi)法規(guī)從“應(yīng)然”轉(zhuǎn)化為“實然”的“加速劑”，也是促進黨內(nèi)法規(guī)體系從“碎片”整合為“整體”的“粘接劑”。因此，對于那些位階高的基礎(chǔ)性、主干性黨內(nèi)法規(guī)，需要及時制定具體的實施細則和配套規(guī)定，以確保其確立的宏觀原則和總體要求能夠有效貫徹。

第三，“內(nèi)部裝修”開新局，與時俱進地推進黨內(nèi)法規(guī)的立廢改釋、備案審查、清理評估等工作。法與時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是一個系統(tǒng)性工程，既要補齊制度短板，更要努力提高立規(guī)質(zhì)量，特別是實現(xiàn)體系內(nèi)部的不同領(lǐng)域、不同位階、不同效力的黨內(nèi)法規(guī)制度之間的銜接，這種銜接包括基礎(chǔ)性、主干性黨內(nèi)法規(guī)制度體系與具體實施辦法、細則之間，還有單項的黨內(nèi)法規(guī)制度與黨內(nèi)基本法規(guī)制度、黨內(nèi)具體制度之間，以及實體性黨內(nèi)法規(guī)制度和程序性黨內(nèi)法規(guī)制度之間等。[6]欲實現(xiàn)解決上述體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性、銜接性和統(tǒng)一性問題，需要依賴統(tǒng)籌規(guī)劃機制、審議審核機制、備案審查機制、解釋修改機制、清理評估機制并使之有效運行。

（三）技術(shù)上應(yīng)著眼于黨內(nèi)法規(guī)體系的精細化

黨的十九大提出，“全面從嚴治黨永遠在路上，必須要堅持問題導(dǎo)向、保持戰(zhàn)略定力、推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展”，充分彰顯了黨的政治自覺性。制度之要，貴于精細。相較于制度層面的系統(tǒng)性要求，黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)在技術(shù)層面則有強烈的精細化要求，需要不斷完善程序性、保障性、懲戒性規(guī)定，在主要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破。

第一，強化程序性內(nèi)容保障?，F(xiàn)代理性在制度層面集中體現(xiàn)為程序，甚至被稱為“制度化的最重要的基石”。長期以來，黨內(nèi)法規(guī)體系呈現(xiàn)出“重實體、輕程序”的特點，缺乏具有操作意義的程序規(guī)范的保障。正如前文所述，黨內(nèi)法規(guī)體系的完善可以參考國家法律體系的部門法劃分方式，但就目前黨內(nèi)程序性法規(guī)的數(shù)量和質(zhì)量來看，顯然不足以支撐起一個完整、獨立的“類訴訟法”法規(guī)部門。盡管是否直接參照部門法的方法對黨內(nèi)法規(guī)體系予以劃分，學(xué)界尚存不同的聲音，但不可否認的是，程序性法規(guī)的薄弱已經(jīng)極大地影響了整個黨內(nèi)法規(guī)體系的可操作性和執(zhí)行力。因此，有必要增加和細化黨內(nèi)法規(guī)中的程序性內(nèi)容，可考慮制定專門的程序性法規(guī)，或者采用專章單獨列出程序性條款的方式彌補上述不足。

第二，注重黨員權(quán)利的保護。作為調(diào)整黨務(wù)關(guān)系的主要規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)體系的是管黨治黨的重要制度武器，旨在約束黨組織和黨員的行為。從這個角度來看，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該是“義務(wù)本位”的。但是，對個人權(quán)利的保護是現(xiàn)代制度文明的必然要求，黨內(nèi)法規(guī)體系也概莫能免。在我國現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)體系中，相較于數(shù)量繁多的黨員義務(wù)規(guī)范，權(quán)利保障條款較少，這既不利于黨員主體地位的凸顯，也不利于黨內(nèi)民主的發(fā)展。為了確保實現(xiàn)依規(guī)治黨與以人為本的統(tǒng)一，須在黨內(nèi)法規(guī)體系中將權(quán)利與義務(wù)作為兩條主線，共同推進，特別是完善黨員選舉權(quán)與被選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟權(quán)等內(nèi)容的規(guī)定。只有細化和具體落實這些權(quán)利，才能促進黨內(nèi)民主的制序化進程，從源頭上保證民主集中制的落實。

第三，明確違規(guī)行為的追究。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該遵循法學(xué)理論中權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的一般規(guī)律，保障剛性制度的執(zhí)行力，避免其成為“有禁無罰”的軟法。黨的十九大再次鮮明提出，全面從嚴治黨永遠在路上，這實際上對黨內(nèi)法規(guī)的追責(zé)功能提出了新的期許?，F(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)在“罰則”的規(guī)定上或是缺失，或是模糊不清，很多條款抽象表述為“按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任”?！艾F(xiàn)代刑法學(xué)之父”貝卡利亞曾指出，“對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性，而是刑罰的必定性”。[7]對于管黨治黨同樣如此，只有做到“違者必究”，方能實現(xiàn)“令行禁止”。因此，必須在黨內(nèi)法規(guī)的制度設(shè)計中完善懲戒性規(guī)定，對責(zé)任追究的情形、主體、程序以及不同責(zé)任追究方式之間的銜接等作出細化，以真正實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)作為行為規(guī)范的功能。

四、結(jié)語

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法規(guī)，法規(guī)必成體系，體系必須完善。黨的十九大已經(jīng)提出了“黨內(nèi)法規(guī)體系化”這一宏大命題，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)明確了基本方向和行動指南?！耙蝗f年太久，只爭朝夕”。只有不斷扎進全面從嚴治黨的制度之籠，實現(xiàn)“黨規(guī)之治”，才能真正彰顯“不忘初心，繼續(xù)前進”的緊迫感與使命感。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)不僅是一個緊迫而偉大的歷史性任務(wù)，更是一項艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要細致而周延的頂層設(shè)計方能形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完成、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。因此，對于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建立，我們既要借勢，也要借力。一方面，要借十九大關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)部署的政策優(yōu)勢，推進黨內(nèi)法規(guī)制度的創(chuàng)新發(fā)展。另一方面，要借已經(jīng)形成的國家法律體系的制度力量，謀求黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)同發(fā)展。

參考文獻：

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[3]靳瀾濤.論黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接[J].理論研究，2017，（5）.

[4]靳瀾濤.論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國中的功能[J].中共珠海市委黨校珠海市行政學(xué)院學(xué)報，2017，（5）.

[5]靳瀾濤.軟法視域下黨規(guī)與國法一致性的理論詮釋[J].中共四川省委黨校學(xué)報，2017，（2）.

[6]李斌雄.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度的重大發(fā)展研究[M].武漢：武漢出版社，2017.42.

[7][意]貝卡里亞.論犯罪與刑罰[M].黃風(fēng)，譯.北京：中國大百科全書出版社，1993.103.

（責(zé)任編輯：華 民）