對(duì)黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革的認(rèn)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和建議

鄧浩

[摘 要]分析“省市縣職能相似的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公”改革的內(nèi)涵、總結(jié)借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)未來具體實(shí)施黨政機(jī)關(guān)改革具有重要價(jià)值。黨政機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)和省市縣三級(jí)統(tǒng)籌是這輪黨政機(jī)關(guān)改革的顯著特征?！昂喜⒃O(shè)立”和“合署辦公”是兩種主要的改革方式，但二者存在明顯差異。從廣東省順德區(qū)推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)來看，改革引發(fā)法律沖突、與政府職能轉(zhuǎn)變脫節(jié)、上下級(jí)改革不協(xié)調(diào)、缺乏基層調(diào)研都是值得重視的問題?；谝陨险J(rèn)識(shí)，提出未來推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)改革應(yīng)當(dāng)以法治思維為指引，在中央層面做好改革的頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持黨政機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)、上下層級(jí)配合，明確改革的具體程序和步驟，綜合統(tǒng)籌相關(guān)的改革措施。

[關(guān)鍵詞]黨政機(jī)關(guān)；合并設(shè)立；合署辦公

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-1071（2018）03-0076-06

改革開放以來，我國(guó)一共進(jìn)行了七輪政府機(jī)構(gòu)改革。總的來看，這七輪改革對(duì)推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和職能轉(zhuǎn)變發(fā)揮了積極作用。但是，隨著改革的進(jìn)一步深入，局限在政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，也難以真正理順國(guó)家權(quán)力關(guān)系的格局。正如某學(xué)者在評(píng)價(jià)大部制改革時(shí)所言，“如果黨委、政府和人大、政協(xié)幾大機(jī)關(guān)權(quán)力配置不合理，光靠政府的大部門制管理模式是解決不了根本性問題的，即使頻繁地進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整、裁減、合并、重組，也很難理順大的權(quán)力關(guān)系格局”[1]。實(shí)際上，黨政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌已經(jīng)納入我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的日程。黨的十七大提出要“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置”，黨在十八屆三中全會(huì)又通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次提出要“統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，理順部門職責(zé)關(guān)系”，十九大報(bào)告更是指明黨政統(tǒng)籌的具體做法是：“探索省市縣職能相似的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或者合署辦公”（以下簡(jiǎn)稱黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革）?？梢灶A(yù)見，具有相似職能的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立、合署辦公應(yīng)當(dāng)是我國(guó)未來機(jī)構(gòu)改革的主題。本文主要就黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革的對(duì)象、范圍和方式談一談粗淺的認(rèn)識(shí)，并結(jié)合廣東省佛山市順德區(qū)大部制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)未來黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革提出幾點(diǎn)建議。

一、對(duì)黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革的三點(diǎn)認(rèn)識(shí)

從我國(guó)行政體制改革的歷史來看，“我國(guó)過去推行的體制改革多集中在政府內(nèi)部，特別是集中在某一層級(jí)政府內(nèi)部。地方體制改革很少考慮政府與黨委、人大的關(guān)系，對(duì)各層級(jí)政府的職權(quán)配置也很少顧及，導(dǎo)致地方體制存在的問題越來越多”[2]。不同以往，黨政機(jī)關(guān)“雙

合”改革擴(kuò)大了改革的對(duì)象范圍。具體來說，本次改革將參與改革的機(jī)構(gòu)從橫向上拓寬到黨政機(jī)關(guān)，縱向上延伸至省市縣三級(jí)，不再局限于某一級(jí)黨委或政府。這一點(diǎn)是本次改革的最大特色，這種變化給予了地方更大的改革空間，有利于從更大范圍理順黨政權(quán)力關(guān)系格局，保證各層級(jí)機(jī)構(gòu)改革的統(tǒng)一性。

1. 黨政聯(lián)動(dòng)是黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革的最大特色

推行黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革，首先需要明確改革的對(duì)象。這也是基層黨政機(jī)關(guān)最為關(guān)心的問題之一。在我國(guó)政治生活中，黨委政府發(fā)文經(jīng)常使用“黨政機(jī)關(guān)”一詞。一般認(rèn)為，在我國(guó)，狹義的黨政機(jī)關(guān)僅僅指黨和政府。而廣義的黨政機(jī)關(guān)則還包括了人大、政協(xié)、法院、檢察院，以及各層級(jí)黨政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位和共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)等社會(huì)團(tuán)體。從我國(guó)公權(quán)力配置和運(yùn)行的實(shí)際來看，黨委部門與政府部門應(yīng)當(dāng)是本次改革的主要對(duì)象。原因有三：其一，從改革的原則和目的來看，黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公以具有相似職能為原則，目的在于解決黨政機(jī)關(guān)職能重疊交叉的問題，以實(shí)現(xiàn)公權(quán)力運(yùn)行的流暢。申言之，黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革主要著眼于解決實(shí)際問題，意在通過改革來提高黨政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的效率，而并不是要對(duì)當(dāng)下的政治體制進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整，這一點(diǎn)有必要提前予以明確。這也決定了改革的對(duì)象范圍不宜多大，應(yīng)當(dāng)以該機(jī)關(guān)具有相似職能為必要。其二，從我國(guó)公權(quán)力配置的角度來看，黨和政府實(shí)際掌握著我國(guó)最核心和龐大的權(quán)力。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)國(guó)家的重大方針、政策、決策實(shí)際行使著最終的決定權(quán)。同時(shí)行政權(quán)在所有國(guó)家權(quán)力中最為龐大，與公眾聯(lián)系最為密切，影響也最大。黨委部門和政府部門的權(quán)力整合，對(duì)理順國(guó)家權(quán)力體系而言，作用最為重要。其三，客觀上，黨委部門和政府部門權(quán)力重疊交叉的現(xiàn)象最為嚴(yán)重。長(zhǎng)期以來，我們黨實(shí)行歸口管理體制，將政府工作按性質(zhì)分為黨群口、工交口、財(cái)貿(mào)口、文教口、政法口、農(nóng)林口、外事口等各個(gè)專業(yè)口，由同級(jí)黨委常委分口負(fù)責(zé)，以加強(qiáng)黨對(duì)政府行政工作的領(lǐng)導(dǎo)。這種歸口管理模式客觀上導(dǎo)致了黨委部門和政府部門之間的職能重疊交叉現(xiàn)象。當(dāng)然，不可否認(rèn)，黨委部門與人大機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)隊(duì)等或多或少也存在一些相似職能，例如，長(zhǎng)期以來廣受詬病的政法委與司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系，政法委仍然若隱若現(xiàn)地影響著一些重大案件的走向。但這類問題可以納入今后的司法體制改革、社會(huì)組織體制改革中實(shí)施，并不是本次改革的重點(diǎn)。

2. 黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革的范圍是省市縣三級(jí)

黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革的范圍是省市縣三級(jí)黨政機(jī)關(guān)，不包括中央一級(jí)，也不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。黨中央將改革的范圍限定為省市縣三級(jí)有其現(xiàn)實(shí)的合理性。首先，黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革實(shí)際是一次地方體制調(diào)整，并不是政治體制的調(diào)整，選擇在地方實(shí)施對(duì)政治體制的影響較小，可以降低改革的政治復(fù)雜性和敏感性。其次，正如上文所言，黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革是著眼于解決實(shí)際問題，以提高黨政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的效率。從我國(guó)中央和地方的關(guān)系來看，我國(guó)地方政府的權(quán)力來自于中央政府，地方政府代表中央政府管理地方事務(wù)，然而中央和地方各級(jí)政府在職能上應(yīng)當(dāng)是有區(qū)分的。一般而言，中央政府及其職能部門主要負(fù)責(zé)全國(guó)性的宏觀調(diào)控、政策的制定和政策執(zhí)行的監(jiān)督，而政策的具體執(zhí)行則是地方政府及其職能部門的主要任務(wù)。可以看出，實(shí)際上從中央到地方，政府層級(jí)越低，政府的政治屬性越弱、執(zhí)行屬性越強(qiáng)，而執(zhí)行更講究力度和效率。地方黨政機(jī)關(guān)的這一特點(diǎn)恰好契合了黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革的目的。實(shí)際上，基層黨政機(jī)關(guān)整合后，尤其是那些務(wù)虛的黨務(wù)機(jī)關(guān)被整合后，還可以充實(shí)和加強(qiáng)基層執(zhí)法力量，解決基層執(zhí)法力量不足的問題。總的來說，地方黨委部門和政府部門職能重疊的弊端要甚于中央，反之，地方實(shí)施這項(xiàng)改革的收益也要大于中央。再次，改革沒有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)開展也有其客觀原因。根據(jù)我國(guó)地方政府組織法和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的實(shí)際，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府一般不設(shè)置職能部門，這決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)重復(fù)設(shè)置的問題也不如省市縣三級(jí)嚴(yán)重。從歷史來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革也往往在縣一級(jí)關(guān)系理順后再往下推進(jìn)。如我們黨在十三大處理黨政分開問題時(shí)，便采用先在縣一級(jí)關(guān)系理順后再解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題。在省市縣三級(jí)實(shí)施改革，給予了地方足夠的改革空間，有利于地方省市縣三級(jí)推進(jìn)統(tǒng)籌改革，可以避免機(jī)構(gòu)改革上下脫節(jié)的問題。但是，究竟是某一級(jí)先試點(diǎn)展開抑或省市縣三級(jí)同步全面展開，還需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來綜合考慮。

3. 合并設(shè)立和合署辦公是兩種不同的改革方式

合并設(shè)立是機(jī)構(gòu)整合的一種重要方式，最典型的是行政機(jī)關(guān)之間的合并設(shè)立，例如大部制改革。大部制改革最主要的做法就是對(duì)具有相似職能的政府部門進(jìn)行合并。合署辦公自早可見于南京國(guó)民政府時(shí)期，“南京國(guó)民政府一方面探求省制改革的具體辦法，一方面適應(yīng)形勢(shì)需要，對(duì)省政府組織辦事制度進(jìn)行改革，實(shí)行省政府合署辦公，以提高行政效率，實(shí)現(xiàn)政府的意志統(tǒng)一和權(quán)力集中”。[3]改革開放以后，黨政機(jī)關(guān)合署辦公模式被廣為采用。如中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳的合署辦公、國(guó)務(wù)院新聞辦公室與中共中央對(duì)外宣傳辦公室的合署辦公，其中以監(jiān)察部與中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公最為典型，而當(dāng)下的監(jiān)察委員會(huì)改革也繼續(xù)沿用了與紀(jì)委機(jī)關(guān)合署辦公的模式。

合并設(shè)立和合署辦公二者在整合方式上有很大差異。合并設(shè)立一般指兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)機(jī)構(gòu)，從理論上講，包括“新設(shè)合并”和“吸收合并”兩種形式，“新設(shè)合并”是指原先的多個(gè)機(jī)構(gòu)合并后成立一個(gè)全新的機(jī)構(gòu)，以新的機(jī)構(gòu)名義行使職權(quán)，原先的各機(jī)構(gòu)消失；“吸收合并”是指原先的多個(gè)機(jī)構(gòu)被其中的某一個(gè)機(jī)構(gòu)吸收，被吸收的機(jī)構(gòu)消失，以吸收后的機(jī)構(gòu)行使職權(quán)。機(jī)構(gòu)合并設(shè)立的實(shí)質(zhì)是“一個(gè)機(jī)構(gòu)，一塊牌子”。合署辦公，則指兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)之間，由獨(dú)立辦公變?yōu)楣餐k公，形式上是各個(gè)機(jī)構(gòu)物理辦公地點(diǎn)的聚合，法律上以機(jī)構(gòu)共同的名義行使職權(quán)。合署的各個(gè)機(jī)構(gòu)在法律上并沒有消失，理論上仍然具有獨(dú)立的法律資格，可以根據(jù)工作內(nèi)容靈活選擇適當(dāng)?shù)拿x來行使權(quán)力。另外，“加掛牌子”也是我國(guó)機(jī)構(gòu)改革中常見的一種說法，但其與合署辦公差異并不大?！凹訏炫谱印币话闶侵冈诂F(xiàn)存的某一機(jī)構(gòu)上附加另一機(jī)構(gòu)，原來機(jī)構(gòu)可以根據(jù)具體履行職能需要選擇合適的名義，并不重新配備領(lǐng)導(dǎo)班子和人員。而合署辦公則一般是將兩個(gè)現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，領(lǐng)導(dǎo)班子和人員可以分別配備。但加掛牌子和合署辦公二者實(shí)質(zhì)都是“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”。因此，廣義的合署辦公也包括“加掛牌子”這一形式。

合并設(shè)立和合署辦公二者在整合方式上有很大差異，導(dǎo)致在整合效果上各有利弊。合并設(shè)立將產(chǎn)生一個(gè)新的機(jī)關(guān)，從整合效果來看最為徹底，也更利于劃清機(jī)關(guān)之間的職能邊界，但合并意味著被合并機(jī)關(guān)的消亡，行使職權(quán)也只能以新的機(jī)關(guān)名義作出，對(duì)原有機(jī)構(gòu)組織體系的完整性會(huì)造成一定影響。尤其是不同性質(zhì)的機(jī)關(guān)之間合并，必須要明確新的機(jī)關(guān)的性質(zhì)是什么，如果新的機(jī)關(guān)與原有機(jī)關(guān)性質(zhì)不同，此時(shí)要再對(duì)原有管理和服務(wù)對(duì)象行使權(quán)力則不合法理。合署辦公則從形式上保留原有的機(jī)關(guān)，改革效果不如合并設(shè)立徹底，職能交叉問題不能徹底得到解決，不是真正意義上的整合，但可以給未來改革留有空間，也更具靈活性，尤其是在理論問題沒有完全討論清楚前，作為一種權(quán)宜之計(jì)更具有實(shí)用價(jià)值，因而目前如黨的機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)等不同性質(zhì)的機(jī)關(guān)整合時(shí)更常被采用?？偠灾瑑煞N方式各有利弊，需要根據(jù)改革當(dāng)時(shí)的理論研究和實(shí)踐情況采用適宜的整合模式。

二、黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革可以借鑒的四點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐為黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在這些改革中，地方的大部制改革力度最大、做法最為豐富，其中廣東省佛山市順德區(qū)的大部制改革頗為引人注目，同當(dāng)下的黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革最為相似。2009年，順德區(qū)正式啟動(dòng)大部制改革，該區(qū)在改革中以職能相似為標(biāo)準(zhǔn)，將原有的41個(gè)黨政部門大幅整合，整合后僅留存了16個(gè)黨政部門?？偟膩砜?，順德區(qū)的改革對(duì)解決黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉的問題發(fā)揮了積極作用，但也暴露了很多不足。[4]這給當(dāng)下黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革留下了值得借鑒和思索的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

1. 應(yīng)當(dāng)提前就解決可能出現(xiàn)的法律問題的措施作出安排

改革與法治內(nèi)生著一種張力。過去四十年，我國(guó)的改革實(shí)際是一種破法式的改革，法律在改革面前處于一種退讓的態(tài)勢(shì)，法律上的障礙還不足以對(duì)改革形成掣肘。但隨著大眾對(duì)全面依法治國(guó)、依法改革的認(rèn)識(shí)越來越深，法律上的障礙越來越為改革者所顧及。在此背景下，如果不提前考慮改革中可能出現(xiàn)的法律問題，將極有可能影響改革的成效?！绊樀赂母镆潦迹姓S可、執(zhí)法主體、執(zhí)法服裝、執(zhí)法證、行政復(fù)議等問題都暴露了出來”。[5]順德區(qū)大部制改革中存在的法律沖突，一方面與其改革力度太大有關(guān)，另一方面則是改革與法治的天生張力所致，還有一方面則是沒有提前對(duì)改革中可能爆發(fā)的法律沖突予以充分考慮或者提前安排。可以預(yù)見，順德區(qū)改革中面臨的法律問題，黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革中也極有可能遇到。鑒于此，在今后的黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革中，首先要注意改革的力度和范圍，避免順德區(qū)改革中法律沖突全面開花的情況。其次，應(yīng)當(dāng)對(duì)改革中可能出現(xiàn)的法律障礙提前做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備，例如通過實(shí)驗(yàn)性立法等手段，對(duì)改革中可能突破法律的地方提前獲得上級(jí)有權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)，暫?；蜃兺ㄏ嚓P(guān)法律法規(guī)的實(shí)施，待條件成熟后再配套修改相關(guān)法律法規(guī)等。這些做法都是破解改革與法治張力的有效方式，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

2. 黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革要圍繞政府職能轉(zhuǎn)變展開

評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)改革是否成功至少應(yīng)該有兩個(gè)維度。第一個(gè)維度是從黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部來看，改革是否理清了黨政機(jī)關(guān)權(quán)力邊界、實(shí)現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)行的流暢。第二個(gè)維度是從公眾角度來看，改革是否為公眾提供了更為便捷、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。換言之，即黨政機(jī)關(guān)是否真正實(shí)現(xiàn)了職能的轉(zhuǎn)變。有學(xué)者在研究順德區(qū)的改革時(shí)發(fā)現(xiàn)，順德區(qū)將職責(zé)相同、相近、相關(guān)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，但原有的政府職能卻一項(xiàng)都沒有減少。[6]不論機(jī)構(gòu)之間的合并抑或合署，不能以形式上機(jī)構(gòu)數(shù)量的增減作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也不能簡(jiǎn)單地進(jìn)行合并同類項(xiàng)操作，這無助于政府職能的轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，這種與政府職能、公眾需求脫節(jié)的改革舉措，正是我國(guó)機(jī)構(gòu)改革中機(jī)構(gòu)增減反復(fù)的根本原因。順德區(qū)在2014年再次新增5個(gè)部門便體現(xiàn)了這一點(diǎn)。[7]黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革應(yīng)當(dāng)汲取這一教訓(xùn)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化為改革長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，更加突出政府提供公共服務(wù)的職能，以當(dāng)?shù)孛癖妼?shí)際需要為導(dǎo)向，合理設(shè)置黨政機(jī)關(guān)和配置權(quán)力。如果僅僅追求形式上精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和裁剪人員，極可能使得改革方向南轅北轍，重蹈機(jī)構(gòu)設(shè)置增減反復(fù)的覆轍。

3. 黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革要堅(jiān)持上下級(jí)之間聯(lián)動(dòng)

機(jī)構(gòu)改革涉及到新的機(jī)構(gòu)之間職能的重新調(diào)整，也涉及到機(jī)構(gòu)運(yùn)行過程中上下級(jí)機(jī)構(gòu)之間的銜接問題，這兩點(diǎn)將直接影響機(jī)構(gòu)權(quán)力運(yùn)行的流暢。順德區(qū)的改革便暴露了改革后上下級(jí)部門之間銜接不暢的問題。我國(guó)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置是典型的職責(zé)同構(gòu)模式，政策往往通過不同層級(jí)間的對(duì)應(yīng)職能部門上傳下達(dá)，這種模式保證了政策和命令的有效傳達(dá)，有利于上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮。這種模式也決定了我國(guó)機(jī)構(gòu)改革必須要上下聯(lián)動(dòng)，否則將造成上下級(jí)機(jī)關(guān)之間權(quán)力運(yùn)行的阻塞或缺位。順德模式的設(shè)計(jì)者許耀桐談及該問題時(shí)表示：“最初我們就有考慮過職能上下對(duì)接的問題，原希望是順德作為基層先領(lǐng)先一步，帶動(dòng)上級(jí)改變”。[8]然而，事與愿違的是，2014年即改革五年之后，順德區(qū)非但沒能帶動(dòng)上級(jí)機(jī)關(guān)的改變，反而再次走了回頭路，新設(shè)或重設(shè)了五個(gè)工作部門。同樣，各地在推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意上下聯(lián)動(dòng)的問題。鑒于改革范圍是在省市縣三級(jí)，改革者在制定改革方案時(shí)，一定要注意改革的上下聯(lián)動(dòng)，注意三級(jí)機(jī)關(guān)改革步驟的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。如果條件不成熟還需要試點(diǎn)的，仍應(yīng)當(dāng)注意試點(diǎn)地區(qū)是否同樣存在上下級(jí)機(jī)關(guān)之間對(duì)接的障礙，并將解決問題的具體舉措提前納入改革實(shí)施方案。

4. 推行改革需要廣泛調(diào)研、征求公眾意見

順德區(qū)的大部制改革和黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革，二者目的都是為厘清地方黨政機(jī)關(guān)之間的職能邊界，以提高公權(quán)力運(yùn)行的實(shí)效，正如順德區(qū)委書記李海所言，“我們是基層，核心是要解決實(shí)際問題”[9]。基層公務(wù)員群體和人民群眾與基層黨政機(jī)關(guān)最為貼近，最清楚基層黨政機(jī)關(guān)運(yùn)行的實(shí)際情況，對(duì)于基層黨政機(jī)關(guān)運(yùn)行中存在的問題感觸最深。要解決基層存在的實(shí)際問題，離開了基層公務(wù)員和人民群眾無異于紙上談兵，也難以真正地解決問題，順德區(qū)的改革也暴露了這一弊端。據(jù)媒體報(bào)道：順德區(qū)的改革方案一度高度保密，只有區(qū)委少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)知情，而其他區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)、副區(qū)長(zhǎng)實(shí)際只比媒體早6小時(shí)知道改革的內(nèi)容。[10]人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，從群眾中來到群眾中去是我們黨的基本工作方式，這是我們黨和國(guó)家性質(zhì)的生動(dòng)體現(xiàn)，也是一種科學(xué)的工作方法。推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革，應(yīng)當(dāng)發(fā)揚(yáng)求真務(wù)實(shí)的精神，在制定改革方案前，除了從規(guī)范文本上梳理黨政機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)以外，還需要重視調(diào)查研究，廣泛征求基層公務(wù)員群體和人民群眾的意見，杜絕從文件到文件式的改革。只有堅(jiān)持了這一點(diǎn)，才能真正了解黨政機(jī)關(guān)的實(shí)際運(yùn)行情況，有針對(duì)性的解決真問題。這也是機(jī)構(gòu)改革圍繞政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的客觀要求。

三、對(duì)黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革的四點(diǎn)建議

1. 運(yùn)用法治思維引導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革

十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》已經(jīng)明確提出，要做到重大改革于法有據(jù)。推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革也不例外，必須遵循法治精神的指引，在法治框架下推進(jìn)。具體來說，尤其應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：首先，黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革要發(fā)揮法治的規(guī)范和指引功能。法治框架下的黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革，意味著改革要有不可朝令夕改的規(guī)則體系，不因領(lǐng)導(dǎo)人的更換而“人走政息”、也不因領(lǐng)導(dǎo)人的注意力改變而被擱置；意味著改革要充分發(fā)揮規(guī)則的規(guī)范和制約作用，防止改革異化為某些人謀取私利的手段。正如某學(xué)者所言：“推進(jìn)改革非常重要，但改革的權(quán)力和改革權(quán)力的運(yùn)作必須受法律的約束，否則改革就可能成為一匹脫韁的野馬或一輛沒有制動(dòng)器的瘋跑的車，可能給人民生命、自由、財(cái)產(chǎn)和社會(huì)公共利益帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)”。[11]其次，黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革要防范權(quán)力過于集中。權(quán)力過于集中帶來的危害，我們黨已經(jīng)有深刻的歷史教訓(xùn)，無需贅述。權(quán)力集中是權(quán)力有效運(yùn)行的手段，但萬萬不能將手段作為改革的目的。黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革在適度集權(quán)的同時(shí)，必須提前考慮對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督問題。黨委部門和政府部門合并和合署需要正確處理好黨政關(guān)系。需要明確，黨政“雙合”的重點(diǎn)是負(fù)責(zé)具體工作的職能部門之間的整合，地方一級(jí)黨委和政府不應(yīng)在“雙合”之列。另外，防范權(quán)力過于集中，在政府內(nèi)部還應(yīng)當(dāng)建立行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種權(quán)力適度分開、相互制約和協(xié)調(diào)的機(jī)制，以構(gòu)建一套現(xiàn)代化的政府治理體系。

2. 中央層面應(yīng)該做好黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革的頂層設(shè)計(jì)

推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革，中央層面應(yīng)當(dāng)制定全國(guó)性指導(dǎo)意見。目前，黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革仍停留在一個(gè)概念或者主張的狀態(tài)，各界對(duì)黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革的實(shí)施主體、對(duì)象、范圍、方式等均不明確。雖然改革范圍在省市縣三級(jí)，但中央層面也有必要出臺(tái)統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見或方案。一來可以為地方改革明確方向，讓地方準(zhǔn)確理解中央的改革意圖，避免改革方向出錯(cuò)。二來因?yàn)辄h政機(jī)關(guān)“雙合”改革涉及黨政系統(tǒng)、上下關(guān)系，需要處理的關(guān)系較為復(fù)雜，中央的意見可以給地方提供支持。三來可以為地方改革畫好藍(lán)圖，保證地方機(jī)構(gòu)設(shè)置的大致統(tǒng)一，這是我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的客觀要求。反觀我國(guó)過去地方的機(jī)構(gòu)改革，可以說是五花八門、做法不一，即使上文所提及的地方大部制改革，不同地方做法也極不統(tǒng)一，例如廣東順德區(qū)和浙江富陽區(qū)兩個(gè)地方的做法就大相徑庭。[12]而這種不統(tǒng)一，難以說是基于地方特殊性所做出的恰當(dāng)設(shè)計(jì)，更大的原因恐怕是地方改革者的思路、認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。地方黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革，應(yīng)當(dāng)以史為鑒，長(zhǎng)遠(yuǎn)布局。具體來說，中央層面在做頂層設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該注意方案的統(tǒng)一性、穩(wěn)定性與靈活性。中央應(yīng)當(dāng)劃定黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革的基本框架，規(guī)定黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革的目標(biāo)方向、基本原則、改革的主體、改革的權(quán)限邊界，以此保證中央對(duì)地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)改革的穩(wěn)定性、同步性、統(tǒng)一性。我國(guó)地域廣大，區(qū)域間發(fā)展不平衡，黨政機(jī)關(guān)履職情況也有差異，中央應(yīng)當(dāng)充分尊重地方的實(shí)際情況，給予地方改革一定的自主權(quán)，允許地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際合理設(shè)置具有特色的機(jī)構(gòu)。

3. 各地要根據(jù)實(shí)際明確改革的程序和步驟

制定清晰可行的改革程序和步驟是推行黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革的第一步。首先，應(yīng)當(dāng)明確改革的主導(dǎo)者。從我國(guó)地方體制來看，省委省政府是比較適宜的改革主體。其一，省委省政府主導(dǎo)改革可以兼顧地方的統(tǒng)一性和照顧地方實(shí)際，并且其擁有較高的權(quán)威可以整合各種資源、有力推動(dòng)改革。其二，省委省政府也具備一定的立法權(quán)限和調(diào)整地方政府機(jī)構(gòu)的權(quán)限，具備實(shí)施黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革的客觀條件。這些因素都是市縣一級(jí)黨委政府不具有的優(yōu)勢(shì)。其次，應(yīng)當(dāng)由省委省政府制定適合本省的改革方案。改革方案制定前，省委省政府應(yīng)當(dāng)開展廣泛的調(diào)研。尤其應(yīng)當(dāng)聽取基層干部、工作人員的意見。同時(shí)，對(duì)地方黨政機(jī)關(guān)的運(yùn)行實(shí)際情況和狀態(tài)要進(jìn)行評(píng)估，在調(diào)研的基礎(chǔ)上確定適合本省的改革對(duì)象和范圍。在設(shè)計(jì)改革方案時(shí)，應(yīng)該尤其注意上下級(jí)機(jī)構(gòu)之間的對(duì)接和改革中潛在的法律沖突等問題，提前在改革方案中作出相應(yīng)的安排或獲得相應(yīng)的授權(quán)。另外，在改革方案的制定過程中，還應(yīng)當(dāng)聽取相關(guān)專家的意見，組織專家對(duì)專業(yè)問題進(jìn)行論證，舉各界之力以保證方案的科學(xué)性。最后，在黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革的實(shí)施過程中，對(duì)新設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行的實(shí)效還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適時(shí)的考核評(píng)估，建立暢通的公眾意見反饋機(jī)制，對(duì)存在的問題及時(shí)進(jìn)行修正或彌補(bǔ)。

4. 改革中要協(xié)調(diào)好各類改革舉措之間的關(guān)系

機(jī)構(gòu)是國(guó)家權(quán)力行使的主體和載體，我國(guó)各地近年來推行的各項(xiàng)行政體制改革，基本上都涉及到機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)構(gòu)職權(quán)的調(diào)整。例如，為規(guī)范行政許可權(quán)的實(shí)施和便利公眾申請(qǐng)?jiān)S可，推行了集中行政許可權(quán)改革，成立了行政審批局。為解決九龍治水的弊端，推行了集中行政處罰權(quán)改革，成立了城市綜合執(zhí)法局。為理順不同政府層級(jí)之間的職能關(guān)系，推行了省直管縣和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革，對(duì)各層級(jí)政府機(jī)構(gòu)根據(jù)職能特點(diǎn)進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。為解決地方黨政機(jī)關(guān)職能重疊問題，推行了中央到地方的大部制改革，整合了具有相似職能的黨政機(jī)關(guān)。不難看出，我國(guó)推行的一系列行政體制改革中，往往缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，改革舉措往往是臨時(shí)起意，這極易造成各項(xiàng)具體改革舉措之間的重復(fù)、沖突，難以發(fā)揮改革的功效，甚至各項(xiàng)改革舉措之間還可能互相掣肘，帶來不必要的制度性損耗。因此，開展新一輪黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革甚至以后的機(jī)構(gòu)改革，都有必要重新梳理各項(xiàng)改革舉措，對(duì)各項(xiàng)改革舉措進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和綜合統(tǒng)籌安排，這樣才能實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革的有條不紊。

結(jié)語

黨政機(jī)關(guān)“雙合”改革對(duì)于整合黨政機(jī)關(guān)職能，提高權(quán)力運(yùn)行的效率具有積極作用。但是，黨政機(jī)關(guān)“雙合”也有一些潛在的弊端：例如，可能導(dǎo)致權(quán)力過于集中、黨政分工不清、影響黨政部門的專業(yè)性和獨(dú)立性等。不得不說，要想理順我國(guó)黨政機(jī)關(guān)權(quán)力關(guān)系的格局，光靠黨政機(jī)關(guān)合并或合署改革是無法完成的，這一制度“只可視為過渡辦法，至多亦不過行政組織上的改良，不能視為有永久性的地方制度”。[13]要真正解決這一問題，還需要我們?cè)诶碚撋霞訌?qiáng)研究，建立和形成一套符合我國(guó)國(guó)情的黨政關(guān)系理論，同時(shí)還有必要配合諸如《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等基本法律的修改和完善，最后還應(yīng)當(dāng)在健全我國(guó)國(guó)家權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制方面繼續(xù)作出努力。

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（責(zé)任編輯：育 東）