河湖長(zhǎng)制助推長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境大保護(hù)的策略研究

吳志廣

摘要：全面推行河湖長(zhǎng)制為長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境大保護(hù)提供了有利契機(jī)和重要抓手。本文立足地方河湖長(zhǎng)制與流域綜合管理的深度融合，基于長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境面臨的突出問題，堅(jiān)持節(jié)約保護(hù)優(yōu)先與保護(hù)管理并重，劃定監(jiān)管邊界與嚴(yán)格監(jiān)管考核，區(qū)域措施落地與流域整體協(xié)調(diào)，強(qiáng)化科技支撐和鼓勵(lì)公眾參與等原則，探討建立健全流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)、協(xié)調(diào)管理、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)和科學(xué)評(píng)估等制度，完善綠色績(jī)效考核與生態(tài)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，以期促進(jìn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境大保護(hù)取得實(shí)效和長(zhǎng)效，助推長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶；河湖長(zhǎng)制；生態(tài)環(huán)境；保護(hù)

中圖法分類號(hào)：TV213.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0304

2018年5月，習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問題。當(dāng)前，我國生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)突出問題的窗口期。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族的千年大計(jì)，生態(tài)興則文明興。長(zhǎng)江是中華文明的搖籃，中華民族的母親河，全球第三大河，擁有占全國1/3的淡水資源、3/5的水能資源儲(chǔ)量，以及豐富的水生生物資源和巨大的航運(yùn)潛力，是國家戰(zhàn)略水源地和貨運(yùn)量位居全球內(nèi)河第一的黃金水道[1]。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是世界上人口最多、產(chǎn)業(yè)規(guī)模最大、城市體系最完整的巨型流域經(jīng)濟(jì)帶，也是我國以“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的重要組成部分。目前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略，開展長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境大保護(hù)，對(duì)助推長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義。

河湖長(zhǎng)制是我國地方河湖保護(hù)管理的智慧結(jié)晶，也是發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度能夠集中力量辦大事政治優(yōu)勢(shì)的重要制度創(chuàng)新。全面推行河湖長(zhǎng)制是建設(shè)美麗中國，解決當(dāng)前河湖生態(tài)健康之貧、環(huán)境污染之困的重要抓手。針對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境面臨的突出問題，以推行河湖長(zhǎng)制為契機(jī)，扎實(shí)推進(jìn)水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)，強(qiáng)化水域岸線監(jiān)管和水行政執(zhí)法，用最先進(jìn)理念、最務(wù)實(shí)舉措、最嚴(yán)格制度和最嚴(yán)密法制，持續(xù)改善長(zhǎng)江水環(huán)境質(zhì)量，休養(yǎng)生息水生生物，有助于實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性的生態(tài)環(huán)境大保護(hù)，維護(hù)長(zhǎng)江健康生命，建設(shè)安瀾長(zhǎng)江、綠色長(zhǎng)江、和諧長(zhǎng)江及美麗長(zhǎng)江。

本文結(jié)合長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求和流域河湖長(zhǎng)制推行現(xiàn)狀，以節(jié)約保護(hù)優(yōu)先，保護(hù)管理并重等原則，探討河湖長(zhǎng)制助推長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境大保護(hù)的策略，以期為取得長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理的實(shí)效和長(zhǎng)效提供參考。

1 長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的突出問題

1.1 水資源利用粗放，節(jié)約保護(hù)矛盾突出

長(zhǎng)江流域總供用水量從2006年的1 868億m3快速增加至2016年的2 038.6億m3。2016年，長(zhǎng)江流域萬元工業(yè)增加值用水量71m3，遠(yuǎn)高于全國平均值52.8m3和日本的11m3，水資源利用十分粗放。農(nóng)業(yè)灌溉是長(zhǎng)江流域的主要用水大戶，但農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅0.50，低于全國平均值0.54，灌溉用水浪費(fèi)嚴(yán)重。2017年，水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)全面摸排了長(zhǎng)江流域（片）入河排污口，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，截至2016年，長(zhǎng)江流域共有規(guī)模以上排污口6 092個(gè)，取水口與排污口犬牙交錯(cuò)，水源保護(hù)區(qū)內(nèi)有排污口 196個(gè)，超過半數(shù)的入河排污口未開展監(jiān)督性監(jiān)測(cè)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶有12個(gè)地級(jí)以上城市未規(guī)劃飲用水應(yīng)急水源，供水水源單一，水源地突發(fā)水污染應(yīng)急能力薄弱。此外，長(zhǎng)江干支流大型水庫以及引調(diào)水工程的建設(shè)運(yùn)用，極大改變了流域內(nèi)水資源時(shí)空配置格局，造成部分區(qū)域與流域用水緊張，流域水資源優(yōu)化配置和水量統(tǒng)一調(diào)度矛盾突出。

1.2 污水排放居高不下，污染治理任務(wù)艱巨

長(zhǎng)江流域（片）污染排放總量大、強(qiáng)度高，2016年廢水排放總量為353.2億t（不含火電廠直流式冷卻水、礦坑排水和西藏廢污水排放量），占全國總排放量的40%以上，單位面積化學(xué)需氧量和氨氮的排放強(qiáng)度是全國平均水平的1.5至 2.0倍。重化工企業(yè)密布長(zhǎng)江沿岸，流域內(nèi)30%的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)位于飲用水水源地周邊5km范圍內(nèi)，各類危、重污染源生產(chǎn)儲(chǔ)運(yùn)集中區(qū)與主要飲用水水源交替配置。國家審計(jì)署對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)結(jié)果顯示，長(zhǎng)江流域污染治理任務(wù)仍然艱巨，長(zhǎng)期持續(xù)整治的5個(gè)國家重要湖泊，2017年水質(zhì)仍為Ⅳ類及以下，118座敏感區(qū)域的城鎮(zhèn)污水處理廠未按國家要求達(dá)到一級(jí)A排放標(biāo)準(zhǔn)。因污水處理能力不足、管網(wǎng)損壞等原因，2017年有2.24億t污水未有效收集或直排入河。

1.3 水環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，污染事件頻發(fā)

2015年，長(zhǎng)江流域（片）優(yōu)于Ⅲ類水的河長(zhǎng)占評(píng)價(jià)總河長(zhǎng)的84.3%，年度綜合評(píng)價(jià)水質(zhì)符合或優(yōu)于Ⅲ類水省界斷面占評(píng)價(jià)斷面的89%；59個(gè)參評(píng)主要湖泊中，42.9%的湖泊出現(xiàn)中度以上富營養(yǎng)化，265座參評(píng)水庫中，152座處于中營養(yǎng)狀態(tài)，971個(gè)全國重要水功能區(qū)中，COD和氨氮雙指標(biāo)評(píng)價(jià)的達(dá)標(biāo)率為89.4%。截至2017年6月，全國城市黑臭水體整治監(jiān)督平臺(tái)認(rèn)定的黑臭水體有2 100個(gè)，而長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)省市中黑臭水體就達(dá)到了928個(gè)，占44.19%。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶還是我國突發(fā)性環(huán)境事件的集中發(fā)生地區(qū)，2010—2014年，11省市突發(fā)環(huán)境事件分別占到全國的17%、63%、68%、64%和54%[2]。長(zhǎng)江流域（片）已建立了覆蓋干支流3500多個(gè)斷面的水環(huán)境監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，但入河排污口監(jiān)測(cè)覆蓋率仍不足10%，跨市、縣界斷面監(jiān)測(cè)十分匱乏，飲用水源地全指標(biāo)監(jiān)測(cè)尚未系統(tǒng)開展，應(yīng)急監(jiān)測(cè)和監(jiān)測(cè)信息化水平與長(zhǎng)江大保護(hù)的要求還有較大差距。

1.4 水生生境破碎化嚴(yán)重，生態(tài)保護(hù)壓力巨大

長(zhǎng)江河道片斷化趨勢(shì)加劇，中下游湖泊、濕地萎縮，洞庭湖、鄱陽湖湖泊面積分別比20世紀(jì)50年代減少了39.7%、43.6%，調(diào)蓄能力降低，江湖關(guān)系緊張，枯水期提前[3]。截至2013年，長(zhǎng)江流域共有生態(tài)取水口78個(gè)，取水量不足非農(nóng)取水總量的1%，生態(tài)用水保障不足。受環(huán)境污染、水利水電工程建設(shè)、過度捕撈等影響，2003—2012年，長(zhǎng)江中下游平均年漁獲量比1996—2000年減少41%、“四大家魚”減少94%。2006年起白鱀豚功能性滅絕，2010年江豚實(shí)測(cè)數(shù)量比1997年減少75%[1]。長(zhǎng)江上中游水土流失惡化趨勢(shì)得到了有效遏制，2013年流域水土流失面積實(shí)現(xiàn)由增到減的歷史性轉(zhuǎn)變，但流域尚有30多萬km2的水土流失面積和約670千萬hm2坡耕地、4 000多條泥石流溝、數(shù)萬個(gè)崩崗沒有得到有效治理，水土保持任務(wù)仍然十分繁重。

1.5 岸線利用開發(fā)粗放，河湖采砂仍待規(guī)范

截至2014年，長(zhǎng)江已利用岸線總長(zhǎng)度約為2 623 km，利用率為15.1%，其中上游岸線利用率約12.5%，中游約23.1%，下游約28.0%。長(zhǎng)江干流以港口碼頭岸線為主，占已利用岸線比重達(dá) 53.2%，長(zhǎng)江支流以跨（穿）江設(shè)施岸線為主，占已利用岸線比重約 32.2%[1]。長(zhǎng)江流域岸線資源豐富，開發(fā)利用總體有序，但局部區(qū)域岸線利用粗放問題仍較突出，存在亂占濫用、占而不用、多占少用、深水淺用、粗放利用等問題，岸線開發(fā)利用與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾突出[4]。此外，隨著長(zhǎng)江來沙量的減少，砂石需求與泥沙補(bǔ)給之間的矛盾日益凸顯，盡管長(zhǎng)江中下游干流河道已設(shè)置了禁采期與禁采區(qū)，但干流盜采時(shí)有發(fā)生，支流與通江湖泊采砂加劇。砂石無序?yàn)E采不僅威脅防洪及通航安全，還會(huì)嚴(yán)重破壞底棲生境。

1.6 水行政執(zhí)法力度不夠，協(xié)調(diào)管理十分困難

長(zhǎng)江流域區(qū)域行政分割與涉水管理部門職能交叉導(dǎo)致流域協(xié)調(diào)管理無法實(shí)施。地方政府主要開展屬地管理，各自為政，不夠重視甚至不顧下游的生態(tài)環(huán)境利益。部門管理“多龍管水、多龍治水”，導(dǎo)致規(guī)劃、監(jiān)測(cè)和信息共享方面缺少有效協(xié)調(diào)，甚至存在著明顯沖突。目前跨省級(jí)協(xié)調(diào)管理長(zhǎng)江流域的政府職能部門僅有水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)、水利部太湖流域管理局與交通運(yùn)輸部的長(zhǎng)江航務(wù)管理局。長(zhǎng)江水利委員會(huì)和太湖流域管理局是流域性管理機(jī)構(gòu)，但職能較為單一，主要實(shí)行水利單項(xiàng)管理，不能根據(jù)流域和生態(tài)系統(tǒng)的整體性進(jìn)行綜合管理，也無法承擔(dān)跨部門、跨區(qū)域的綜合協(xié)調(diào)任務(wù)，對(duì)各地區(qū)的監(jiān)督職能有限。在協(xié)調(diào)管理平臺(tái)方面，盡管長(zhǎng)江流域整體及上中下游均建立了常態(tài)的對(duì)話溝通平臺(tái)，發(fā)表了加快綠色發(fā)展與加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)合作的集體倡議，但相關(guān)合作平臺(tái)和協(xié)議約束力不夠，使得水生態(tài)環(huán)境縱向管理職能存在交叉和重疊，橫向管理部門之間缺乏協(xié)調(diào)，上中下游地區(qū)難以就生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问脚c標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見[5]。

2 長(zhǎng)江流域河湖長(zhǎng)制推行現(xiàn)狀

截至2017年，長(zhǎng)江流域各省河長(zhǎng)制組織體系基本建立，地方各級(jí)黨委、政府把全面推行河長(zhǎng)制作為一把手工程，主要負(fù)責(zé)人掛帥出征，多措并舉全力推行河湖長(zhǎng)制。湖北等地設(shè)立獎(jiǎng)補(bǔ)資金進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)考核，以此激勵(lì)督促各級(jí)河長(zhǎng)增強(qiáng)推行河長(zhǎng)制的責(zé)任感、使命感；重慶、四川等地實(shí)行跨?。ㄊ校┙绾恿髀?lián)合共治，安徽等地建立了地市聯(lián)席會(huì)議制度，云南等地實(shí)施了水環(huán)境質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化流域與區(qū)域、上下游、左右岸之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。浙江、貴州等地成立了多部門河長(zhǎng)制作戰(zhàn)指揮部，設(shè)立了河道警長(zhǎng)。福建省人民檢察院設(shè)立了駐省河長(zhǎng)制辦公室檢察聯(lián)絡(luò)室，青海省玉樹藏族自治州設(shè)立了三江源生態(tài)法庭，廣泛凝聚相關(guān)部門的工作合力。

長(zhǎng)江水利委員會(huì)作為流域管理機(jī)構(gòu)，成立了委主任為組長(zhǎng)，相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組成人員的河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2017年，長(zhǎng)江水利委員會(huì)按照水利部賦予的“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和監(jiān)測(cè)”的職責(zé)要求，陸續(xù)出臺(tái)了《長(zhǎng)江委全面推進(jìn)河長(zhǎng)制工作方案》《長(zhǎng)江水利委員會(huì)關(guān)于推進(jìn)長(zhǎng)江流域片全面推行河長(zhǎng)制工作指導(dǎo)意見》《長(zhǎng)江委全面推行河長(zhǎng)制工作督導(dǎo)檢查實(shí)施方案》，并在水利部統(tǒng)一部署下，于2017年4月、10月和11月對(duì)江西、湖北、湖南、重慶、四川、西藏6個(gè)?。?自治區(qū)、直轄市） 全面推行河長(zhǎng)制工作進(jìn)行了三次督導(dǎo)檢查，有序推進(jìn)了長(zhǎng)江流域全面推行河長(zhǎng)制的各項(xiàng)工作，同時(shí)按一省一單方式將督導(dǎo)檢查發(fā)現(xiàn)的問題、相關(guān)意見和建議及時(shí)反饋有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）并抄送水利部河長(zhǎng)辦。

目前，長(zhǎng)江流域河湖長(zhǎng)制推行順利，完善了河湖名錄，組建了河湖長(zhǎng)制辦公室，建立了四級(jí)河湖長(zhǎng)組織體系，出臺(tái)了河湖長(zhǎng)制管理制度，編寫了一河（湖）一策，正在向河湖保護(hù)管理方案落地和成效考核的深水區(qū)挺進(jìn)。然而，河湖長(zhǎng)制推行的主體是地方黨政機(jī)構(gòu)，以行政區(qū)劃為管理范圍，強(qiáng)調(diào)屬地管理，勢(shì)必造成跨界河湖的保護(hù)管理存在片段化，不利于河湖的流域性整體保護(hù)。此外，長(zhǎng)江流域涉及19個(gè)省、直轄市和自治區(qū)，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不一，河湖保護(hù)管理重點(diǎn)各異，河湖保護(hù)方案的技術(shù)水平參差不齊，如何在河湖長(zhǎng)制推行背景下共抓大保護(hù)，在上中下游形成保護(hù)合力極具挑戰(zhàn)。此外，長(zhǎng)江流域的“一河（湖）一策”方案大多規(guī)劃至2020年，2020年以后的河湖保護(hù)如何實(shí)施，河湖長(zhǎng)制如何推進(jìn)仍然未知。

3 河湖長(zhǎng)制助推長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境大保護(hù)的思路

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是千年大計(jì)，河湖保護(hù)需要持續(xù)推進(jìn)，以河湖長(zhǎng)制推行為契機(jī)，通過近期治標(biāo)為遠(yuǎn)期治本贏得時(shí)間，打好基礎(chǔ)十分重要，但也需要在河湖長(zhǎng)制框架下，基于長(zhǎng)江流域整體性與生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)的需要，結(jié)合河湖長(zhǎng)制突出的制度優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)大的落地能力，從以下方面利用河湖長(zhǎng)制助推長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境大保護(hù)。

3.1 節(jié)約保護(hù)優(yōu)先，治理保護(hù)并重

堅(jiān)定推行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水方針，將節(jié)約集約開發(fā)利用水資源、岸線資源、砂石資源、水生生物資源作為治水的優(yōu)先選項(xiàng)，通過壓減取水、重復(fù)用水、合同節(jié)水等方式提高水資源利用效益，減少污染排放和生態(tài)破壞，使水資源承載力、水環(huán)境容量與水生態(tài)承載力與區(qū)域和流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配。此外，長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境大保護(hù)應(yīng)遠(yuǎn)近結(jié)合，近期突出解決中央環(huán)保督查發(fā)現(xiàn)的問題、群眾反映強(qiáng)烈的問題以及能夠通過整改立竿見影的問題，遠(yuǎn)期應(yīng)保護(hù)管理并重，結(jié)合流域主體生態(tài)功能區(qū)劃，強(qiáng)化各類生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律、規(guī)章和規(guī)劃的剛性約束，確保全江一盤棋，共謀大保護(hù)。

3.2 劃定監(jiān)管邊界，嚴(yán)格監(jiān)測(cè)考核

牢固樹立邊界思維，守界擔(dān)責(zé)，越界受罰。明確長(zhǎng)江干流、支流及重要河湖的保護(hù)管理范圍，劃定長(zhǎng)江流域自然保護(hù)區(qū)、重要飲用水水源地、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、濕地公園等國際、國內(nèi)重要生態(tài)敏感區(qū)的邊界。開展長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境全覆蓋監(jiān)控，優(yōu)化水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，以重要控制斷面（含跨界斷面）、重要飲用水源地、排污口、水域岸線等為抓手，實(shí)施水量-水質(zhì)-水生態(tài)天地空、全要素、一體化監(jiān)測(cè)。通過河段區(qū)間內(nèi)主要生態(tài)環(huán)境要素監(jiān)測(cè)結(jié)果，對(duì)河湖長(zhǎng)制的實(shí)施成效進(jìn)行量化評(píng)估考核。

3.3 區(qū)域措施落地，流域整體協(xié)調(diào)

堅(jiān)持支流服從干流、區(qū)域服從流域的長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)策略。支流是長(zhǎng)江水系的經(jīng)脈，各級(jí)河長(zhǎng)應(yīng)重點(diǎn)梳理各自負(fù)責(zé)河段的問題，分級(jí)承擔(dān)河湖保護(hù)管理責(zé)任，切忌將“一河（湖）一策”方案匯總為整個(gè)流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。河湖長(zhǎng)制采用黨政負(fù)責(zé)制，地方負(fù)責(zé)各項(xiàng)河湖保護(hù)管理措施的具體落地，尤其加快落實(shí)資金來源有保障、周期短、見效快的保護(hù)管理措施。流域管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)干流河段、重要支流和河湖的保護(hù)管理方案進(jìn)行技術(shù)把關(guān)與整體協(xié)調(diào)，確保上下游、左右岸在水資源利用、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)保護(hù)、水域岸線管理和水行政執(zhí)法方面統(tǒng)一口徑和相同水準(zhǔn)。

3.4 強(qiáng)化科技支撐，鼓勵(lì)公眾參與

堅(jiān)持科技治水，全民治水。長(zhǎng)江在快速開發(fā)利用過程中，水資源、水環(huán)境和水生態(tài)新老問題交織，大型梯級(jí)水庫、跨流域引調(diào)水工程和遍地開花的農(nóng)村小水電站的生態(tài)環(huán)境累積影響減緩、沿江城市岸邊污染帶控制、河湖采砂退化生境修復(fù)、湖庫富營養(yǎng)化防控、流域生態(tài)環(huán)境智能監(jiān)控等需要?jiǎng)?chuàng)新水利科技來應(yīng)對(duì)。河湖保護(hù)管理事關(guān)人民福祉，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性，打一場(chǎng)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的人民戰(zhàn)爭(zhēng)，全民參與，提高人民群眾的環(huán)保意識(shí)和參與意識(shí)，自覺、自發(fā)和自愿參與河湖保護(hù)管理實(shí)踐。

4 河湖長(zhǎng)制助推長(zhǎng)江大保護(hù)的對(duì)策建議

4.1 健全長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)管理機(jī)制

一是由水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理相關(guān)的重大事項(xiàng)，強(qiáng)化流域性規(guī)劃的剛性約束作用，統(tǒng)籌管理水、砂、岸線、水生生物等資源的節(jié)約、保護(hù)和利用，統(tǒng)籌推進(jìn)流域水量分配、納污能力分解、岸線利用、排污口、取水口和應(yīng)急水源、水土保持和河湖采砂、水生生物保育、特殊枯水年與突發(fā)重大水污染事件應(yīng)急調(diào)度等。二是繼續(xù)落實(shí)沿江省部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開高層會(huì)議，研究并切實(shí)解決長(zhǎng)江流域生態(tài)文明建設(shè)和長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的重大問題，落實(shí)重大資源保護(hù)、污染防治、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)和執(zhí)法監(jiān)管等事項(xiàng)[2， 6]。

4.2 完善長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)制度

以改善長(zhǎng)江水環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)服務(wù)功能為核心，一是完善環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控系列制度，推動(dòng)制定長(zhǎng)江流域統(tǒng)一的限制、禁止、淘汰類產(chǎn)業(yè)目錄，開展負(fù)面清單管理，建立排污口全生命周期管理制度；推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)會(huì)商，將流域上下游地區(qū)意見作為相關(guān)地區(qū)重大開發(fā)利用規(guī)劃環(huán)評(píng)編制和審查的重要參考依據(jù)；二是探索跨界重大生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，穩(wěn)步推進(jìn)水資源量、環(huán)境容量和生態(tài)服務(wù)價(jià)值等估值和交易，推行環(huán)境污染和生態(tài)修復(fù)第三方治理，加強(qiáng)省際間環(huán)境信息共享。三是積極探索跨界斷面水質(zhì)考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，上中下游統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保過境斷面水質(zhì)不降級(jí)。四是強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)與剛性約束，嚴(yán)格落實(shí)水資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、采砂、岸線利用等規(guī)劃，確保各地區(qū)、部門自然資源保護(hù)利用活動(dòng)滿足規(guī)劃中空間、總量、強(qiáng)度、準(zhǔn)入等管控要求[3]。

4.3 嚴(yán)守水資源上線、水環(huán)境底線與生態(tài)紅線

一是定期開展長(zhǎng)江流域主體功能區(qū)劃的監(jiān)測(cè)評(píng)估，規(guī)范各地資源開發(fā)利用行為與產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局。針對(duì)長(zhǎng)江流域各類生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)，劃定并嚴(yán)守水資源利用上線、水環(huán)境質(zhì)量底線與生態(tài)保護(hù)紅線。二是提出水量調(diào)控和生態(tài)基流的控制要求，優(yōu)化水資源配置，加強(qiáng)水源地保護(hù)，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)和建立健全防洪減災(zāi)體系。三是根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量底線倒推水環(huán)境容量限值和污染排放控制要求，突出抓好良好水體保護(hù)和嚴(yán)重污染水體治理，強(qiáng)化長(zhǎng)江干流總磷和各類有毒有害污染的排放控制。四是嚴(yán)格管控岸線開發(fā)利用和砂石開采，妥善處理江河湖泊關(guān)系，開展重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，加強(qiáng)水生生物及特有魚類的保護(hù)，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

4.4 積極推進(jìn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境全覆蓋的統(tǒng)一監(jiān)測(cè)評(píng)估

一是建立健全長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，完善生態(tài)環(huán)境定期監(jiān)測(cè)評(píng)估，生態(tài)環(huán)境承載力預(yù)警評(píng)估等制度。二是分區(qū)（河、湖）段編制長(zhǎng)江自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，建立與之相配套的資產(chǎn)損益評(píng)估考核機(jī)制，應(yīng)用于河湖長(zhǎng)制績(jī)效管理。三是建立健全長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)與監(jiān)控平臺(tái)，統(tǒng)籌水利、環(huán)保、水文、農(nóng)業(yè)、氣象等政府機(jī)構(gòu)與相關(guān)科研單位，優(yōu)化監(jiān)測(cè)站網(wǎng)布局，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)方法與標(biāo)準(zhǔn)，提高監(jiān)測(cè)能力、構(gòu)建全要素、一體化監(jiān)測(cè)與實(shí)時(shí)監(jiān)控體系，利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)，構(gòu)建長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境信息中心和監(jiān)管平臺(tái)。四是出臺(tái)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估技術(shù)規(guī)范，對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)采集。

4.5 嚴(yán)格長(zhǎng)江流域綠色高質(zhì)量發(fā)展績(jī)效考核

一是研究制定資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、綠色發(fā)展的指標(biāo)體系，逐步建立健全并全面推行河湖長(zhǎng)制、生態(tài)環(huán)境損害問責(zé)制度和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度。二是對(duì)重要生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)功能區(qū)和沿江環(huán)湖地區(qū)，加大節(jié)水排污、水環(huán)境質(zhì)量、生物多樣性指數(shù)、用水強(qiáng)度、用水效率、水生生物資源量、水土流失治理面積等綠色發(fā)展指標(biāo)考核權(quán)重。三是強(qiáng)化綠色發(fā)展政績(jī)考核結(jié)果運(yùn)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為地方領(lǐng)導(dǎo)班子河湖長(zhǎng)制履職盡責(zé)評(píng)估，干部調(diào)整、選拔、任用、培訓(xùn)教育、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)[2，4]。

4.6 建立健全長(zhǎng)江橫向跨流域生態(tài)補(bǔ)償與長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制

一是嚴(yán)格落實(shí)《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》，以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為核心，將資金分配與生態(tài)保護(hù)成效掛鉤。二是根據(jù)跨界斷面水量與水質(zhì)狀況綜合制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)地方政府落實(shí)行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。三是探索建立健全“三位一體”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。特別是中央對(duì)中上游地區(qū)的縱向?qū)ｍ?xiàng)財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、下游地區(qū)對(duì)中上游地區(qū)的橫向流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以及下游地區(qū)對(duì)中上游地區(qū)的綠色產(chǎn)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。四是通過將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與精準(zhǔn)脫貧和鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合，通過資金補(bǔ)助、發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式，對(duì)因加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)付出發(fā)展代價(jià)的地區(qū)實(shí)施補(bǔ)償。

5 結(jié)語

全面推行河湖長(zhǎng)制是促進(jìn)流域綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大契機(jī)，也是強(qiáng)化長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理的重要手段。圍繞河湖長(zhǎng)制的主要任務(wù)，通過推動(dòng)地方措施落地和流域協(xié)調(diào)管理的深度融合，創(chuàng)新長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)督、保護(hù)和管理機(jī)制，逐漸形成長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)整體性和系統(tǒng)性保護(hù)的格局，才能讓河湖長(zhǎng)制煥發(fā)持久活力，取得長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)效與長(zhǎng)效。

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Abstract： All-round implementation of River and Lake Chief System has provided good opportunities and a starting point for eco-environmental protection of the Yangtze River. For a better compromise of local River/Lake Chief System and integrated river basin management， the paper， based on issues highlighted in the Yangtze River ecological environment， and the principles of priorities to conservation and protection and equal stress on protection and management， of regulatory boundary defination and strict supervision appraisal， of availability of regional measures and overall coordination of the basin， and of scientific and technological support and mobilization of public participation， explores the establishment of a mechanism for synergetic protection， coordinated management， unified monitoring and scientific assessment of the ecological environment of the river basin， and the improvement of mechanisms such as green performance appraisal and ecological compensation， in order to promote the long-term effectiveness of the Yangtze River eco-environmental protection and boosting the green and quality development of the Yangtze River Economic Belt.

Key words： Yangtze River Economic Belt， River/Lake Chief System， ecological environment， protection