杭州奧體項目：用心做真的PPP

劉世堅 孫丕偉

2018年春節(jié)后，各地PPP項目退庫的消息層出不窮，“真做PPP、做真的PPP”的呼聲隨之而起。在這里，筆者對國家示范項目——杭州奧體中心主體育館、游泳館、綜合訓(xùn)練館PPP項目（下稱“杭州奧體項目”）進(jìn)行一次簡單的回顧，希望于此有所啟發(fā)。

亞運會的主場館

為舉辦杭州2022年第19屆亞洲運動會，杭州市蕭山區(qū)政府于2017年發(fā)起并完成了杭州奧體項目。項目位于杭州市蕭山區(qū)錢江世紀(jì)城，靜態(tài)總投資約45.88億元，建設(shè)內(nèi)容包括主體育館（18 000個座位）、游泳館（6 000個座位）及綜合訓(xùn)練館（含五大中心），總建筑面積約58萬平方米。該項目既是第19屆亞運會的主場館，也是奧體博覽城的核心建筑群及杭州市的新地標(biāo)。

杭州奧體項目于2017年6月啟動咨詢機(jī)構(gòu)招標(biāo)；2017年9月，啟動社會資本招標(biāo)；2017年10月，政府和社會資本順利簽約。雖然工期較緊，但是成果顯著，獲得各方一致贊譽。首先，招標(biāo)結(jié)果符合亞運會工期的時間要求。其次，前期工作扎實，“兩評一案”不走過場，為招標(biāo)工作的順利進(jìn)行奠定了堅實的基礎(chǔ)。最后，也因為招標(biāo)文件專業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)，招標(biāo)程序公平、公正，吸引了國內(nèi)頂級的體育運營商幾乎全部參與投標(biāo)，亦有多家央企和民企參與角逐，最終為政府節(jié)約超過30億元的財政支出。

項目難點

場館類項目盈利難

本項目屬于大型體育場館類項目，除為亞運會賽事使用之外，還承擔(dān)一定的全民健身需求。而國內(nèi)目前現(xiàn)存的大型體育場館絕大多數(shù)都面臨運營虧損、設(shè)施老化、管理落后等問題，能夠?qū)崿F(xiàn)盈利的項目可謂鳳毛麟角。如何解決大型體育場館的收益問題，同時又能夠讓大型體育場館服務(wù)于大眾，是本項目需要解決的最大難題。

業(yè)主要求節(jié)約政府支出

項目業(yè)主杭州市蕭山錢江世紀(jì)城管委會在和咨詢機(jī)構(gòu)溝通項目邊界條件和方案時，希望項目能夠盡量降低政府的財政負(fù)擔(dān)，引入具有豐富經(jīng)驗的運營方，在亞運賽事結(jié)束后，通過提升項目自身運營，實現(xiàn)政府盡量少補(bǔ)貼或者不補(bǔ)貼的效果。

工期緊

本項目需要考慮亞運賽事的周期，根據(jù)亞組委的要求，倒排工期后項目需要在2017年10月落地開工，因此留給咨詢機(jī)構(gòu)的工作周期只有短短的3個月，與PPP項目的常規(guī)周期（6個月）相比，直接縮短了一半。工期緊、要求高，咨詢機(jī)構(gòu)面臨不小的挑戰(zhàn)。

做真PPP的關(guān)鍵要素

面對本項目的特殊要求，咨詢機(jī)構(gòu)經(jīng)過與業(yè)主充分溝通、討論，制訂了詳細(xì)的工作計劃，最終確保項目順利落地?？偨Y(jié)整個項目的咨詢過程，關(guān)鍵因素有以下幾點。

充分的市場調(diào)研

為了解國內(nèi)大型體育場館的現(xiàn)狀，吸取教訓(xùn)，總結(jié)經(jīng)驗，咨詢機(jī)構(gòu)在全國范圍內(nèi)選取了11家大型體育場館并逐一進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研。在業(yè)主的協(xié)助下，咨詢機(jī)構(gòu)和這11家場館的運營方通過面對面訪談、實地考察、問卷調(diào)查等方式，對其投資、建設(shè)及經(jīng)營情況進(jìn)行了全面的調(diào)查，同時也就運營中的難點、痛點進(jìn)行了盡可能全面的溝通，并根據(jù)調(diào)研情況將國內(nèi)體育場館的運營劃分為三種類別。

（1）傳統(tǒng)模式。這是由政府主導(dǎo)體育場館的設(shè)計、投資、建設(shè)、賽事服務(wù)期的服務(wù)管理以及賽后運營期的運營維護(hù)工作，即政府投資建設(shè)、政府主導(dǎo)運營管理的模式，細(xì)化可分為純粹的傳統(tǒng)模式和改良的傳統(tǒng)模式。

（2）“公益性+市場化”的運作模式。這是指大型體育場館由政府主導(dǎo)設(shè)計、投資和建設(shè)，政府同時負(fù)責(zé)賽事期的服務(wù)和管理，賽事結(jié)束后，交由專業(yè)的運營管理公司負(fù)責(zé)賽后運營的一種模式。此種模式的最大特點是，既承擔(dān)全民健身等公益性職能，又在一定程度上進(jìn)行市場化開發(fā)，并爭取做到政府不補(bǔ)貼或者少補(bǔ)貼。

（3）市場化的運作模式。這種模式下，項目全生命周期均貫徹以運營為核心的理念，實行設(shè)計、建設(shè)和投資一體化，在項目設(shè)計階段就充分考慮運營需求，并提前制定出全面、多樣化的運營方案，實現(xiàn)項目運營收益最大化。

咨詢機(jī)構(gòu)經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)模式的優(yōu)點主要在于可以集中資源辦大事，有利于全民健身運動的推廣，但其劣勢也十分明顯：行政管理機(jī)制僵化，管得過多、過死，給市場化開發(fā)帶來很大的障礙。以市場化模式運作體育場館，最大的優(yōu)勢在于可將運營為核心的理念一以貫之，對設(shè)計、建設(shè)和運營進(jìn)行一體化的整合，為其后續(xù)市場化運作奠定基礎(chǔ)，而其劣勢就是社會公益效應(yīng)不足?？紤]到本項目的特殊性及業(yè)主需求，咨詢機(jī)構(gòu)最終推薦本項目采用“公益性+市場化”的運作模式。

“公益性+市場化”的運作模式兼顧傳統(tǒng)模式和市場化模式的優(yōu)點，既可以滿足大型賽事對于體育場館的要求，同時又可以有效減輕政府財政負(fù)擔(dān)，并通過PPP模式下合理的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計，增加項目對社會資本的吸引力，充分激發(fā)社會資本的主觀能動性，挖掘場館后續(xù)運營潛力。

精準(zhǔn)的回報機(jī)制

PPP項目財務(wù)模型及回報機(jī)制的搭建是做好PPP項目的核心要素之一。把賬算好、把賬算清，才能使方案真正具有吸引力，招來最有實力的投資人。杭州奧體項目在設(shè)計方案階段吸取了國內(nèi)大型體育場館建設(shè)的經(jīng)驗，對PPP項目主流的財務(wù)測算方式進(jìn)行了梳理，結(jié)合項目實際情況，確定項目采用可行性缺口補(bǔ)助的方式進(jìn)行。

在此前提下，咨詢機(jī)構(gòu)對于政府如何補(bǔ)、怎么補(bǔ)的問題做了大量工作，并和業(yè)主進(jìn)行了充分的溝通。總體而言，國內(nèi)體育館類PPP項目的補(bǔ)貼方式可分為兩類，即政府補(bǔ)建設(shè)不補(bǔ)運營、傳統(tǒng)的“可用性+運營績效付費”方式。通過分析，咨詢機(jī)構(gòu)提出了嘗試以運營為導(dǎo)向的“可用性+運營績效付費”方式，最終獲得了業(yè)主的認(rèn)可。

在該方式下，政府同樣支付項目公司可用性服務(wù)費和運營維護(hù)費，可用性付費采用靜態(tài)回收方式計算，運營維護(hù)費根據(jù)體育場館類項目的經(jīng)營收益特點，分為固定費和變動費兩部分，其中，固定費由政府逐年支付，用于覆蓋項目公司根據(jù)政府要求進(jìn)行的公益性活動支出；變動費僅在項目運營期的一定階段內(nèi)支付。同時，可用性服務(wù)費和運營維護(hù)費均要與項目的運營績效掛鉤。

采用此方式有利于促成建設(shè)和運營部分的有機(jī)結(jié)合，使得社會資本對于前期投資的回報更多要依賴運營服務(wù)水平來實現(xiàn)，社會資本為了獲得預(yù)期回報，必須充分發(fā)揮其主觀能動性，建設(shè)商和運營商能夠為了一致的商業(yè)目標(biāo)形成合力。同時，此方式通過固定費部分確保本項目引導(dǎo)大眾體育健身、體育培訓(xùn)、公益活動、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展等公共利益目標(biāo)的實現(xiàn)。

合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

PPP項目的核心理念之一就是風(fēng)險共擔(dān)。本項目在風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制的設(shè)置過程中，沒有滿足于大而化之的籠統(tǒng)劃分，也沒有簡單粗暴地利用政府的強(qiáng)勢地位將所有風(fēng)險強(qiáng)加于社會資本和項目公司。咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)前期調(diào)研的成果，結(jié)合本項目及類似項目的特點，對各項風(fēng)險進(jìn)行詳細(xì)分析與分解，并通過不同層級合同的不同條款分別落實到項目各方，真正實現(xiàn)了科學(xué)、合理、符合各方共同利益的風(fēng)險分擔(dān)。

快速高效的審批通道

為了確保亞運賽事如期舉辦，本項目通過倒排工期的方式，將PPP項目實施程序的各個環(huán)節(jié)的周期都盡量做了縮減。特別是在政府批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，預(yù)留的時間也非常有限。項目業(yè)主借鑒杭州G20峰會的經(jīng)驗，在涉及政府審批的環(huán)節(jié)，采用了聯(lián)席辦公、快速審批通道等機(jī)制，確保了在合法合規(guī)的前提下，促成項目以最快的速度落地。同時，對于項目方案設(shè)計過程中出現(xiàn)的需要政府決策的事項，業(yè)主均以最快的速度做出反饋，并給予充分的支持，協(xié)調(diào)各個政府部門積極配合，使得項目如期落地。

物有所值的咨詢機(jī)構(gòu)

本項目的咨詢機(jī)構(gòu)是由清華大學(xué)、北京市君合律師事務(wù)所、北京青巖咨詢有限責(zé)任公司三方組成的聯(lián)合體，清華大學(xué)PPP中心原主任助理王少華、北京市君合律師事務(wù)所原合伙人劉世堅為項目總負(fù)責(zé)人。咨詢機(jī)構(gòu)成員共20余人，其中國家發(fā)展改革委和財政部的入庫專家近10人。

聯(lián)合體三家單位充分發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢，在工作過程中充分尊重政府部門及行業(yè)專家意見，并開展了廣泛細(xì)致的調(diào)研工作，確保咨詢工作成果扎實、可行。在最終方案確定之前，咨詢機(jī)構(gòu)多次聘請業(yè)內(nèi)知名專家、學(xué)者對項目的核心邊界條件進(jìn)行論證、優(yōu)化，將核心財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行反復(fù)計算和討論，對合同文本的起草和修改精益求精，最終將項目打造成為行業(yè)標(biāo)桿，不僅受到了業(yè)主及投標(biāo)人的充分肯定，也獲得了良好的社會效益。盡管咨詢費用高于國內(nèi)同類項目，但為業(yè)主節(jié)省了幾十億元的財政支出，真正做到了物有所值。

結(jié)語

在各方共同努力之下，杭州奧體項目最終實現(xiàn)了高效和優(yōu)質(zhì)的統(tǒng)一，并且順利入選財政部第四批PPP示范項目。成功來之不易，但是成功的原因并不復(fù)雜，筆者將之歸納為“PPP”，即專業(yè)（Professional）、務(wù)實（Practical）和追求完美（Perfect）。

專業(yè)，是指本項目的業(yè)主專業(yè)素養(yǎng)頗高，有所為而有所不為，并對咨詢機(jī)構(gòu)充分信賴、嚴(yán)格要求。咨詢機(jī)構(gòu)則全力以赴，充分發(fā)揮了自身的專業(yè)優(yōu)勢。經(jīng)過雙方的共同努力，在基于實證分析的基礎(chǔ)上對邊界條件進(jìn)行專業(yè)的論證和優(yōu)化，項目確實實現(xiàn)了“物超所值”的結(jié)果。

務(wù)實，體現(xiàn)在本項目運作的各個環(huán)節(jié)。從腳踏實地的項目調(diào)研，邊界條件的不斷優(yōu)化與調(diào)整，直到澄清談判階段的共識達(dá)成，務(wù)實嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木褡岉椖孔罱K得以落地。

追求完美，更多體現(xiàn)在本項目的業(yè)主與咨詢機(jī)構(gòu)之間的互動。雙方反復(fù)磨合的過程，就是“兩評一案”和PPP合同文本反復(fù)討論、修改與完善的過程，也是項目追求完美的過程。當(dāng)然，項目本身不可能完美無缺，但只要我們足夠?qū)I(yè)，精益求精，一心一意去做真的PPP，就有望激發(fā)政府、社會資本及社會公眾的良性互動，降低政府的財政與公共治理的壓力及風(fēng)險，并讓每一個PPP項目都煥發(fā)出長久、旺盛的生命力！