井工煤礦環(huán)境監(jiān)察及風(fēng)險(xiǎn)治理的階段化研究

任穎

摘 要：井工煤礦環(huán)境監(jiān)察及風(fēng)險(xiǎn)治理一直以來(lái)是礦區(qū)管理的重中之重。本文以“綠色發(fā)展”戰(zhàn)略為指導(dǎo)，精準(zhǔn)定位、準(zhǔn)確識(shí)別井工礦建設(shè)不同階段的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)因素，明確相應(yīng)階段的環(huán)境監(jiān)察定位，探索建立井工煤礦作業(yè)的事前監(jiān)察及風(fēng)險(xiǎn)防范、事中監(jiān)察及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、事后監(jiān)察及風(fēng)險(xiǎn)控制的分階段治理模式，成為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義背景下環(huán)境監(jiān)管體制改革的重要突破口。

關(guān)鍵詞：井工煤礦；環(huán)境監(jiān)察；風(fēng)險(xiǎn)治理

中圖分類(lèi)號(hào)：TD79 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-5168（2018）05-0090-02

Study on the Stage of Environmental Monitoring and Risk Management

in Well Coal Mine

REN Ying

（Guangdong University of Foreign Studies，Guangzhou Guangdong 510420）

Abstract： Environmental monitoring and risk management of well coal mine has always been a top priority in mining area management. Guided by the "green development" strategy， it is accurate to locate and accurately identify the ecological risk factors in the different stages of the well construction and mine construction， to clarify the environmental monitoring and positioning of the corresponding stages， and to explore the phased management of the pre supervision and risk prevention， supervision and risk supervision， post incident supervision and risk control of the well workers. The mode has become an important breakthrough in the reform of environmental supervision system under the background of socialism with Chinese characteristics in the new era.

遵照國(guó)家“綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略要求，煤炭行業(yè)不僅要為保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全提供充足的能源支持，而且也要滿足生態(tài)安全與可持續(xù)發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一[1]。

1 井工煤礦作業(yè)的事前監(jiān)察及風(fēng)險(xiǎn)防范

井工煤礦采取地下巷道方法進(jìn)行煤炭開(kāi)采，相較于露天煤礦，其開(kāi)采前的準(zhǔn)備周期更長(zhǎng)。從源頭治理角度來(lái)看，井工煤礦監(jiān)察及風(fēng)險(xiǎn)治理關(guān)口前移溯及的階段更早，需要從項(xiàng)目規(guī)劃審批、啟動(dòng)階段到巷道開(kāi)挖階段，實(shí)現(xiàn)全面覆蓋開(kāi)采前階段的事前監(jiān)察與風(fēng)險(xiǎn)防范。

1.1 開(kāi)展環(huán)境影響及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估監(jiān)察

井工煤礦開(kāi)采前的環(huán)境影響及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估監(jiān)察的重點(diǎn)，是將引入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估PPP模式與具有公權(quán)力屬性的環(huán)境監(jiān)察相結(jié)合，從公法與私法相結(jié)合的角度提升對(duì)井工煤礦環(huán)評(píng)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的準(zhǔn)確度。①以環(huán)境容量作為確定重點(diǎn)污染單位名錄的考量因素，完善體現(xiàn)具體環(huán)境承載力的井工煤礦評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；②搬遷方案評(píng)估，評(píng)估在抗變形等新技術(shù)的使用過(guò)程中是否存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，同時(shí)要避免因礦區(qū)搬遷方案單一而對(duì)后續(xù)生態(tài)恢復(fù)及煤炭資源開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)生不利影響。

1.2 開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)情況監(jiān)察

與煤炭企業(yè)環(huán)境行為信用評(píng)價(jià)檔案建設(shè)相結(jié)合，一方面，探索逐步建立監(jiān)督井工煤礦風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急準(zhǔn)備的懲罰性賠償機(jī)制，明確井工煤礦風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急準(zhǔn)備義務(wù)內(nèi)容與實(shí)施程序，加強(qiáng)對(duì)員工履行相應(yīng)義務(wù)的監(jiān)督、檢查；另一方面，采取全面監(jiān)察與重點(diǎn)監(jiān)察相結(jié)合的方式，強(qiáng)化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高區(qū)域的監(jiān)察執(zhí)法，立足井工礦區(qū)實(shí)際，制訂應(yīng)急方案，尤其重視對(duì)井工煤礦通風(fēng)系統(tǒng)、核心生產(chǎn)系統(tǒng)應(yīng)急準(zhǔn)備措施的監(jiān)察。

1.3 啟動(dòng)污染源風(fēng)險(xiǎn)及“三同時(shí)”制度落實(shí)情況監(jiān)察

分階段定期開(kāi)展污染源監(jiān)察；遵循從頭控制、從過(guò)程控制和防治風(fēng)險(xiǎn)的原則，督促井工煤礦建設(shè)嚴(yán)格執(zhí)行“三同時(shí)”制度。同時(shí)，建立并完善企業(yè)落實(shí)“三同時(shí)”制度的配套機(jī)制保障和相應(yīng)措施，使對(duì)污染源監(jiān)察與“三同時(shí)”制度落實(shí)情況監(jiān)督緊密結(jié)合在一起，由此更好地實(shí)現(xiàn)礦區(qū)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防范。

2 井工煤礦作業(yè)的事中監(jiān)察及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管

從綜合治理的角度來(lái)看，開(kāi)采過(guò)程中井工煤礦監(jiān)察及風(fēng)險(xiǎn)治理的考量因素更為復(fù)雜，需要實(shí)現(xiàn)井工煤礦工業(yè)場(chǎng)地與輔助區(qū)域的監(jiān)察全覆蓋。

2.1 井工煤礦工業(yè)場(chǎng)地與輔助區(qū)域監(jiān)察全面覆蓋

井工煤礦區(qū)位空間區(qū)分度較大，工業(yè)場(chǎng)地核心區(qū)位與輔助區(qū)域覆蓋的占地面積較廣。因此，需要通過(guò)對(duì)工業(yè)場(chǎng)地與輔助區(qū)域的全面監(jiān)察，提升井工煤礦開(kāi)采過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的實(shí)效性與精準(zhǔn)度。①與主辦監(jiān)察員制度相結(jié)合，劃分區(qū)域落實(shí)跟蹤監(jiān)察責(zé)任，對(duì)監(jiān)察中因?yàn)^職、失職引發(fā)的事故或致險(xiǎn)情形采取嚴(yán)厲的懲處措施[2]；②全面排查礦區(qū)工業(yè)場(chǎng)地與輔助區(qū)域存在的安全風(fēng)險(xiǎn)，如采空區(qū)、礦井周邊空區(qū)和水害等，提升環(huán)境監(jiān)察及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管水平。

2.2 井工煤礦日常監(jiān)察與對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管

日常監(jiān)察是井工煤礦事中監(jiān)察的重要方式，通常采用現(xiàn)場(chǎng)檢查或隨機(jī)檢查的方式，針對(duì)特定對(duì)象的某一行為展開(kāi)調(diào)查，呈現(xiàn)出階段化、片段化特征。因此，需要推動(dòng)日常監(jiān)察與動(dòng)態(tài)監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合。①在日常監(jiān)察過(guò)程中，準(zhǔn)確判定井工礦安全程度等級(jí)，以之為依據(jù)，確定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管工作重點(diǎn)及操作流程；②與整改措施落實(shí)及限期改善安全生產(chǎn)條件相結(jié)合，同步推進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，并加強(qiáng)對(duì)操作不當(dāng)而引起的人為事故風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督、檢查。

2.3 井工煤礦環(huán)境效益監(jiān)督與安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)監(jiān)管

井工煤礦事中監(jiān)察及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管不僅是防止礦區(qū)生態(tài)環(huán)境污染與環(huán)境事故發(fā)生的重要舉措，而且承擔(dān)著安全治理（包括生命安全與經(jīng)濟(jì)安全在內(nèi)）的重要使命。因此，對(duì)井工煤礦環(huán)境效益的監(jiān)督，需要與安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)監(jiān)管相結(jié)合，根據(jù)井工煤礦生態(tài)脆弱度與開(kāi)采影響計(jì)算礦區(qū)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)值，通過(guò)計(jì)劃、組織、制度、管理及評(píng)估來(lái)阻止風(fēng)險(xiǎn)損失的發(fā)生，削弱損失發(fā)生的影響程度，從而實(shí)現(xiàn)礦區(qū)生產(chǎn)安全與生態(tài)安全的協(xié)同推進(jìn)。

3 井工煤礦作業(yè)的事后監(jiān)察及風(fēng)險(xiǎn)控制

井工煤礦的地層開(kāi)采特征決定其井硐、巷道、采掘面等的環(huán)境改變比露天煤礦更為明顯，更需強(qiáng)化井工煤礦監(jiān)察及風(fēng)險(xiǎn)治理的后續(xù)推進(jìn)工作，為全階段監(jiān)察提供有力支持。

3.1 與保證金制度相結(jié)合，加強(qiáng)礦區(qū)治理與土地復(fù)墾中的監(jiān)察及風(fēng)險(xiǎn)控制

建議在風(fēng)險(xiǎn)保證金的基礎(chǔ)上設(shè)立井工煤礦治理修復(fù)保證金，由企業(yè)向煤炭主管部門(mén)繳納保存。與此同時(shí)，一方面，加強(qiáng)開(kāi)采后的風(fēng)險(xiǎn)控制，展開(kāi)系統(tǒng)排查，及時(shí)識(shí)別與處理風(fēng)險(xiǎn)隱患，有效防止礦區(qū)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大；另一方面，強(qiáng)化礦區(qū)治理與土地復(fù)墾過(guò)程中的事后監(jiān)察，與保證金制度相結(jié)合，從土地復(fù)墾規(guī)劃層面督促井工煤礦優(yōu)化其風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)，提升井工煤礦開(kāi)采后監(jiān)察及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的針對(duì)性與客觀性。

3.2 與煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能相結(jié)合，優(yōu)化對(duì)井工煤礦的督責(zé)監(jiān)察效能

煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能是井工煤礦發(fā)展所面臨的一個(gè)重要任務(wù)。目前，發(fā)改委已經(jīng)確立了礦區(qū)開(kāi)采時(shí)限。但以地方環(huán)保機(jī)構(gòu)為主要力量的環(huán)境監(jiān)察及風(fēng)險(xiǎn)治理，與國(guó)家煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能要求存在一定的沖突。與此同時(shí)，對(duì)礦區(qū)的督責(zé)監(jiān)察是以生產(chǎn)安全為核心，在《煤礦安全監(jiān)察條例》《煤礦安全監(jiān)察行政處罰辦法》框架內(nèi)展開(kāi)的，而在環(huán)境安全、生態(tài)安全監(jiān)察方面的力量相對(duì)較弱。將推動(dòng)煤炭行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能與井工煤礦的督責(zé)監(jiān)察效能有機(jī)結(jié)合，成為礦區(qū)治理的重要立足點(diǎn)。

3.3 與生態(tài)公園建設(shè)相結(jié)合，創(chuàng)新井工礦區(qū)環(huán)境修復(fù)與風(fēng)險(xiǎn)治理路徑

地層開(kāi)采的特點(diǎn)決定井工煤礦廢棄地治理的地表部分具有建設(shè)生態(tài)公園的先天環(huán)境優(yōu)勢(shì)。以徐州龍東井工礦為例，微山湖下就有深井開(kāi)采，而微山湖本身的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)機(jī)制為井工礦區(qū)環(huán)境修復(fù)提供了重要支持。以之為基礎(chǔ)，采用多種技術(shù)手段，為湖體生態(tài)修復(fù)創(chuàng)造良好條件；將塌陷區(qū)引水填充，形成新的湖體，逐步改善優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，通過(guò)這一良性循環(huán)恢復(fù)生態(tài)平衡，形成國(guó)家“綠色發(fā)展”戰(zhàn)略框架下的井工礦區(qū)環(huán)境治理創(chuàng)新路徑。

4 結(jié)語(yǔ)

井工煤礦以深井地層開(kāi)采為特征，其環(huán)境監(jiān)察及風(fēng)險(xiǎn)治理面臨的問(wèn)題與承擔(dān)的任務(wù)具有復(fù)合性。這就要求以源頭治理、綜合治理、系統(tǒng)治理為視域，整合事前監(jiān)察、事中監(jiān)察、事后監(jiān)察力量，形成預(yù)防、監(jiān)督救濟(jì)一體化的開(kāi)采前風(fēng)險(xiǎn)防范、開(kāi)采中風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、開(kāi)采后風(fēng)險(xiǎn)控制的分階段治理模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全與生產(chǎn)安全、環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn)：

[1]開(kāi)創(chuàng)生態(tài)文明新局面——黨的十八大以來(lái)以習(xí)近平同志為核心的黨中央引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)紀(jì)實(shí)[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-08-03（1）.

[2]楊立華.中國(guó)環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測(cè)之事權(quán)財(cái)權(quán)劃分研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015.