利比里亞移民和邊境管理工作特點(diǎn)

編者按

2012年～2014年，經(jīng)公安部選派，廈門(mén)出入境邊防檢查總站趙雷被聘為聯(lián)合國(guó)警察戰(zhàn)略顧問(wèn)，在利比里亞維和任務(wù)區(qū)擔(dān)任移民管理高級(jí)顧問(wèn)。趙雷同志在外工作期間，深入一線考察了解當(dāng)?shù)匾泼窆芾淼臍v史與實(shí)踐，對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了研究和思考。利比里亞的國(guó)情社情在非洲地區(qū)具有一定的代表性，本文為我們了解當(dāng)?shù)匾泼窆芾砉ぷ魈攸c(diǎn)提供了近距離的視角。

一、利比里亞移民制度由其獨(dú)特的環(huán)境決定

利比里亞共和國(guó)于1847年7月建立，是一個(gè)移民建立的國(guó)家。經(jīng)過(guò)上世紀(jì)末延續(xù)至本世紀(jì)初的兩次內(nèi)戰(zhàn)，目前的利比里亞是一個(gè)百?gòu)U待興的國(guó)家，在聯(lián)合國(guó)特派任務(wù)團(tuán)的全面支持以及部分國(guó)家和非政府組織的支持下，正致力于全面重建。在此進(jìn)程中，充斥著現(xiàn)代思想、法律等方面的理念與非洲獨(dú)特客觀環(huán)境之間的矛盾和挑戰(zhàn)。利比里亞移民和邊境管理制度的建立正是基于利比里亞這種獨(dú)特的自然環(huán)境和社會(huì)歷史背景之上的，因此既有與之相適應(yīng)的一面，也有不得不面對(duì)這些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的一面。

（一）自然地理?xiàng)l件極其惡劣。利比里亞位于非洲西部，北鄰幾內(nèi)亞、西接塞拉利昂、東臨科特迪瓦、西南瀕大西洋，面積約11.1萬(wàn)多平方公里，海岸線長(zhǎng)500多公里，全境北高南低，從沿海向內(nèi)陸大致可分三級(jí)階梯：沿海狹窄平原地帶、中部的平緩丘陵地帶、內(nèi)地高原。利比里亞屬熱帶季風(fēng)氣候，年平均氣溫25攝氏度，全國(guó)均為大面積熱帶雨林所覆蓋，降雨量堪稱全球最多的地區(qū)之一。全國(guó)范圍內(nèi)除沿海地區(qū)尚有公路之外，其余地區(qū)道路條件極差，雨季通行異常危險(xiǎn)困難。

（二）人口社會(huì)環(huán)境非常復(fù)雜。利比里亞共和國(guó)建立后百余年均為美國(guó)黑人移民的后裔統(tǒng)治，1940年之前土著居民根本不具有公民權(quán)。全國(guó)有22個(gè)民族，較大的有克佩爾、巴薩、丹族、克魯、格雷博、馬諾、洛馬、戈拉、曼丁哥、貝爾等。官方語(yǔ)言為英語(yǔ)。全國(guó)40%的居民信奉拜物教，40%信仰基督教，20%信奉伊斯蘭教。上述民族與幾個(gè)鄰國(guó)均有跨境民族、部族的存在。美國(guó)黑人移民后裔與當(dāng)?shù)赝林用裰g的矛盾長(zhǎng)期存在，并且時(shí)有激化，是導(dǎo)致上世紀(jì)兩次內(nèi)戰(zhàn)的根本原因。

（三）法律法規(guī)很不健全。基于利比里亞特殊的建國(guó)歷史，該國(guó)法律體系主要效仿美國(guó)法律體系，具有鮮明的海洋法系特色，行政機(jī)構(gòu)無(wú)自行訂立行政法規(guī)的權(quán)力，所有法律事項(xiàng)均需要立法機(jī)關(guān)審議通過(guò)。但由于該國(guó)法治水平尚在起步階段，因此大量法律條文之間不乏矛盾沖突之處，也常出現(xiàn)種種法律空白等令人費(fèi)解的現(xiàn)象。

（四）邊防執(zhí)法力量和安全機(jī)構(gòu)力量特別薄弱。1908年，利比里亞議會(huì)通過(guò)法案，組建利邊防警察部隊(duì)（Frontier Police Force），編制500人，首任司令官由英國(guó)少校麥奇·卡德?lián)巍?909年，利邊防警察部隊(duì)更名為利比里亞邊防部隊(duì)（Liberia Frontier Force），由利比里亞籍軍官擔(dān)任該部隊(duì)司令。1956年，利比里亞邊防部隊(duì)更名為利比里亞國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)（Liberian National Guard）。原先邊境管理職能轉(zhuǎn)交同時(shí)成立的負(fù)責(zé)移民和入境事務(wù)管理的機(jī)構(gòu)——移民和歸化局（Bureau of Immigration and Naturalization，簡(jiǎn)稱BIN）。1973年之后，《外國(guó)人和國(guó)籍管理法》通過(guò)之后，移民和歸化局正式成為負(fù)責(zé)該國(guó)出入境管理的行政主管機(jī)關(guān)和對(duì)違反該項(xiàng)法律案件進(jìn)行調(diào)查的刑事司法機(jī)關(guān)，對(duì)外國(guó)人入境、停留、就業(yè)和歸化進(jìn)行全方位管轄?，F(xiàn)階段，該機(jī)構(gòu)現(xiàn)有員額1847人（555女，1292男），正力求實(shí)現(xiàn)員額滿編3000人，實(shí)行準(zhǔn)軍事化制度及軍銜等級(jí)制度。

（五）受國(guó)際環(huán)境影響較大。利比里亞參加了大量聯(lián)合國(guó)關(guān)于人權(quán)等方面的公約，以及非盟在成員國(guó)之間推行的各項(xiàng)關(guān)于難民和人權(quán)的公約。根據(jù)海洋法系國(guó)家立法特點(diǎn)，上述公約均直接成為其法律淵源。因此，《外國(guó)人和國(guó)籍管理法》從理論上也應(yīng)有與之相適應(yīng)的條款。另外，利比里亞屬西非區(qū)域性合作組織——西共體（ECOWAS）成員之一。基于西共體合作條約，所有西共體成員間現(xiàn)階段實(shí)行公民自由往來(lái)免簽制度，未來(lái)將實(shí)現(xiàn)成員國(guó)公民自由流動(dòng)定居等。這些問(wèn)題的逐漸浮現(xiàn)，都對(duì)未來(lái)BIN的工作帶來(lái)巨大影響和挑戰(zhàn)。聯(lián)合國(guó)利比里亞特派團(tuán)（簡(jiǎn)稱“聯(lián)利團(tuán)”，UNMIL）的存在，也同樣對(duì)利比里亞的移民和邊境管理制度有著根本性的影響。

二、利比里亞移民和邊境管理工作舉步維艱

利比里亞周邊多個(gè)國(guó)家長(zhǎng)年戰(zhàn)亂不止、政局動(dòng)蕩，幾乎涵蓋了各種類型的民族、部族沖突以及宗教沖突、黨派紛爭(zhēng)。因此，反政府武裝和政府軍之間的沖突往往隨著難民潮跨界蔓延。西共體國(guó)家對(duì)此高度警戒，因而對(duì)派出國(guó)際干涉部隊(duì)持積極態(tài)度，或積極參加聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的維和行動(dòng)。由于該地區(qū)大量跨界民族的存在，很容易出現(xiàn)一國(guó)政府軍強(qiáng)力支持另一國(guó)反政府武裝的情況，這個(gè)情況反作用于該國(guó)政府軍必然轉(zhuǎn)而支持另一國(guó)反政府武裝，使各國(guó)武裝沖突愈演愈烈，內(nèi)戰(zhàn)長(zhǎng)期不休，利比里亞前總統(tǒng)查爾斯·泰勒?qǐng)?zhí)政時(shí)期即存在此問(wèn)題。

長(zhǎng)期武裝沖突和各方混戰(zhàn)使大量跨界民族更容易因投親靠友形成難民潮，而后長(zhǎng)期滯留一國(guó)，形成相對(duì)穩(wěn)定的難民群體，并與當(dāng)?shù)赝迦私⒏o密的關(guān)系，甚至獲得各種直接支持。這個(gè)復(fù)雜群體極易成為各種反政府武裝活動(dòng)的溫床。

比如，利比里亞的東鄰科特迪瓦雖有聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的維和行動(dòng)，但在利比里亞與科特迪瓦交界地區(qū)，反政府武裝依然活躍。他們白天混入跨界難民進(jìn)入聯(lián)合國(guó)和其他國(guó)際人道主義機(jī)構(gòu)設(shè)立的難民營(yíng)作為托庇，夜間則返身回國(guó)進(jìn)行各種武裝襲擊活動(dòng)，甚至敢襲擊聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)。2012年6月，在利比里亞與科特迪瓦邊界地區(qū)就曾出現(xiàn)聯(lián)合國(guó)維和巡邏隊(duì)遇襲事件，造成尼日爾士兵五死，法軍兩重傷的慘劇。與此同時(shí)，科特迪瓦國(guó)防軍士兵也常在混戰(zhàn)中有意無(wú)意地越界。

BIN自身尚有各種困難未及解決，要面對(duì)這種具有一定烈度、超過(guò)一般執(zhí)法意義的武裝沖突，其挑戰(zhàn)之大可想而知。

（一）聯(lián)利團(tuán)監(jiān)督下的BIN不具備獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的能力。根據(jù)聯(lián)利團(tuán)對(duì)利比里亞國(guó)家執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重建計(jì)劃，BIN于2007年9月啟動(dòng)《改革和復(fù)原計(jì)劃》。該計(jì)劃旨在通過(guò)對(duì)BIN人員清理重整，使其重新成為能夠按照國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)。在清理工作中，聯(lián)利團(tuán)警察司發(fā)現(xiàn)，BIN登記在冊(cè)的2074人，其時(shí)已有65人死亡、85人長(zhǎng)期失蹤、97人因卷入內(nèi)戰(zhàn)侵犯人權(quán)等活動(dòng)而不能通過(guò)審查、85人因其他原因不能通過(guò)審查、789人超齡或身體狀況無(wú)法適應(yīng)工作、391人系文盲類原因不適于工作、97人自行離職、52人在審查期間死亡。即便如此，剩下的人員中，仍然存在年齡偏大、文化水平偏低、缺少必要辦公技能和駕駛技能等問(wèn)題。

聯(lián)利團(tuán)警察司向BIN派出的移民和歸化事務(wù)顧問(wèn)組14人，但通常只有10人在任。聯(lián)利團(tuán)警察司的顧問(wèn)們負(fù)責(zé)“建議指導(dǎo)BIN有效利用人力和后勤資源，全方位提供其他技術(shù)支持和指導(dǎo)，對(duì)BIN的表現(xiàn)進(jìn)行定期評(píng)估和鑒定”。在現(xiàn)階段，聯(lián)利團(tuán)顧問(wèn)在具體工作中還協(xié)助BIN進(jìn)行邊境巡邏人員部署規(guī)劃，依據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃對(duì)其日常管理計(jì)劃進(jìn)行指導(dǎo)和提供咨詢服務(wù)，協(xié)調(diào)針對(duì)BIN的外來(lái)援助的申請(qǐng)和使用，對(duì)在職人員進(jìn)行在崗培訓(xùn)。在BIN制度建設(shè)方面，聯(lián)利團(tuán)顧問(wèn)負(fù)責(zé)對(duì)BIN培訓(xùn)的支持、基建規(guī)劃、后勤支持協(xié)助、指導(dǎo)戰(zhàn)略項(xiàng)目規(guī)劃、指導(dǎo)政策和程序制定、日常事務(wù)方面咨詢，指導(dǎo)、監(jiān)督和共同辦公等事務(wù)。

在聯(lián)利團(tuán)顧問(wèn)的努力下，目前BIN初步建立了相對(duì)成形的規(guī)章制度體系，有了自己的標(biāo)準(zhǔn)辦公執(zhí)法程序、職務(wù)與行為規(guī)范以及人事制度等政府機(jī)構(gòu)正規(guī)化建設(shè)的基本要素。

盡管如此，由于基礎(chǔ)過(guò)于薄弱，可供招募人員相對(duì)匱乏（該國(guó)成年人文盲率48.6%、兒童入學(xué)率不足50%），BIN仍然存在大量的無(wú)秩序低效、貪污腐敗、玩忽職守等問(wèn)題，目前尚不具備脫離聯(lián)利團(tuán)顧問(wèn)監(jiān)督而獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的能力。

（二）尷尬的法律環(huán)境造成法律執(zhí)行無(wú)力。從宏觀角度看，該國(guó)法律立法過(guò)程中，存在大量“水土不服”現(xiàn)象。從立法用意上看，立法者試圖仿效美國(guó)司法體制，實(shí)現(xiàn)美式民主自由制度。但是由于其全然忽視本國(guó)大部地區(qū)和社會(huì)階層尚處于距離原始社會(huì)不遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)，因此經(jīng)常出現(xiàn)“意存高遠(yuǎn)，然則于事無(wú)補(bǔ)”的境地，若干法律條文其實(shí)就是一紙空文，不具備可操作性。另有若干條文又明顯違背該國(guó)參加的各項(xiàng)國(guó)際公約。

利比里亞對(duì)境內(nèi)人員法律地位進(jìn)行定位的依據(jù)主要來(lái)自兩方面。該國(guó)《憲法》第26、27條規(guī)定：憲法公布之前已有公民身份的人繼續(xù)保持其公民身份。為了保護(hù)其文明的特點(diǎn)，特別規(guī)定只有尼格羅人種（黑人）及其后裔方可通過(guò)出生地主義方式，或者因?yàn)楦改秆y(tǒng)而歸化的方式成為利比里亞公民。但是這在本質(zhì)上，又與其憲法之中規(guī)定種族平等的條款發(fā)生沖突。

海洋法系國(guó)家弱化行政法的特征，造成了利比里亞法律體系中很少有與各種法規(guī)進(jìn)行配套的“實(shí)施細(xì)則”，同時(shí)，各個(gè)行政部門(mén)也不具有自行制定部門(mén)規(guī)章的權(quán)限。其他發(fā)達(dá)國(guó)家可以通過(guò)立法機(jī)關(guān)的高效性解決這一問(wèn)題，但利比里亞顯然不具備此類條件。這一系列立法司法體制矛盾具體到微觀方面的實(shí)例則數(shù)不勝數(shù)。例如，該國(guó)《外國(guó)人和國(guó)籍管理法》仿照美國(guó)1952年《移民和歸化法》（Immigration and Nationality Act）首先定位本國(guó)為一個(gè)移民國(guó)家，并且對(duì)移民采取歸化同化政策，同時(shí)著力強(qiáng)調(diào)保障外國(guó)人和移民人權(quán)問(wèn)題，認(rèn)為該國(guó)一系列已經(jīng)參加的國(guó)際或地區(qū)國(guó)家間條約同為法律淵源。但同時(shí)卻對(duì)于現(xiàn)實(shí)存在的大量戰(zhàn)爭(zhēng)孤兒和前兒童士兵身份認(rèn)定入籍等事項(xiàng)均無(wú)相關(guān)條款（美國(guó)通過(guò)另行立法，對(duì)無(wú)監(jiān)護(hù)人少兒移民實(shí)行特殊政策）。該國(guó)參與了各項(xiàng)打擊跨國(guó)人口販賣行為的條約、公約，但刑法中又并無(wú)相關(guān)條款。又如，《外國(guó)人和國(guó)籍管理法》賦予總檢察長(zhǎng)（司法部長(zhǎng)兼任）及其代表（BIN官員）有權(quán)對(duì)違法者進(jìn)行罰款等處罰，并非常明確地規(guī)定了各種違法行為的具體罰金數(shù)額，但實(shí)際上該國(guó)目前根本不具備會(huì)計(jì)、檔案記錄保存等能力，以統(tǒng)計(jì)、核定罰款的各種參數(shù)。再考慮到該國(guó)的惡性通貨膨脹率，因此該項(xiàng)法律第二章第六節(jié)根本不具有可操作性（1974年立法時(shí)，1利元等于1美元，而目前約75利元等于1美元，但該法律規(guī)定各項(xiàng)金額貨幣單位為利元，而且金額一直未變）。

所有的復(fù)雜而不合理的法律設(shè)置造成了BIN的官員在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中大量濫用職權(quán)勒索受賄的行為。這是目前聯(lián)利團(tuán)對(duì)其監(jiān)督工作中的最大挑戰(zhàn)之一。

（三）行政資源匱乏導(dǎo)致監(jiān)管力量嚴(yán)重不足。BIN雖然自建立迄今已有近60年歷史，但是由于歷史遺留問(wèn)題和內(nèi)戰(zhàn)破壞，目前的基礎(chǔ)辦公條件幾乎一片空白。作為一個(gè)政府執(zhí)法機(jī)關(guān)，BIN沒(méi)有獨(dú)立的辦公場(chǎng)所，目前采取租借方式解決總部機(jī)關(guān)的辦公地點(diǎn)問(wèn)題，但仍面臨辦公場(chǎng)所狹窄、無(wú)法容下全體人員、無(wú)法停車、辦公設(shè)備嚴(yán)重缺乏等問(wèn)題，地方BIN派出機(jī)構(gòu)同樣存在辦公場(chǎng)所匱乏現(xiàn)象。

由于該國(guó)電力供應(yīng)系統(tǒng)嚴(yán)重不穩(wěn)定，首都以外地區(qū)不存在集中供電的電網(wǎng)，因此不但不具備現(xiàn)代化邊防出入境管理基本所需的電腦網(wǎng)絡(luò)，而且BIN大量人員的電腦操作基本技能仍是一片空白。困于預(yù)算不足的窘境，BIN的出入境證件查驗(yàn)工作大量依靠手寫(xiě)，大量的檔案文件只能紙質(zhì)保存。同時(shí)由于管理人員缺乏檔案管理能力，文件嚴(yán)重丟失，秩序混亂，在實(shí)際上難以發(fā)揮應(yīng)有作用。這種局面嚴(yán)重地影響著執(zhí)法的連續(xù)性和準(zhǔn)確性。

邊界巡邏本應(yīng)是BIN的主要工作之一，該國(guó)目前700多公里的邊界線上，約有176個(gè)過(guò)境通道，但BIN僅有能力在其中較大的36處設(shè)立地方派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制。其余通道只能采取五人以上的機(jī)動(dòng)巡邏，但是能夠用于巡邏的僅有六輛四驅(qū)越野車，另有14輛皮卡雖然也可以用于巡邏和控制非法入境人員，但是在雨季基本不具備大部分路段的通行能力。在違法案件偵查中的犯罪嫌疑人、非法入境/停留的外國(guó)人拘留以及流離失所的難民收容工作中，BIN實(shí)際上也沒(méi)有相關(guān)設(shè)施予以應(yīng)對(duì)。目前，BIN僅能通過(guò)借用當(dāng)?shù)鼐炀值木辛羰铱哿舴缸锵右扇?，而?duì)于待遣送非法入境的外國(guó)人也并無(wú)相應(yīng)的專門(mén)拘留營(yíng)，突發(fā)的越境難民安置完全依靠聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的救助和安置。瀕臨大西洋的利比里亞，海岸線長(zhǎng)達(dá)500多公里，其中大型港口五處，各種小型港灣漁村尚無(wú)相應(yīng)數(shù)據(jù)。目前，除大型港口尚可設(shè)立數(shù)個(gè)BIN官員對(duì)進(jìn)出人員、車輛和貨物進(jìn)行一定程度上的目視檢查外，其余地帶基本無(wú)力管理，且海岸/海上巡邏力量仍舊處于擬議中而遲遲無(wú)果。

而且即便進(jìn)行檢查，BIN人員的裝備水平也嚴(yán)重?zé)o法滿足現(xiàn)實(shí)需要，不僅沒(méi)有必要的電子設(shè)備、警犬等，甚至沒(méi)有防偽紙印刷的封條可供封印集裝箱使用。

利比里亞財(cái)政管理仍然處于較低的水平，BIN成員不僅工資較低，而且經(jīng)常被拖欠，數(shù)月無(wú)法拿到工資，退休人員的養(yǎng)老金更是難以保證。即便是聯(lián)利團(tuán)的BIN顧問(wèn)在后勤供應(yīng)問(wèn)題上多方協(xié)調(diào)，此類問(wèn)題仍然是“老大難”，直到目前僅僅勉強(qiáng)解決了邊界巡邏隊(duì)的津貼和通過(guò)銀行發(fā)放工資（避免被中間管理層拖欠和克扣），實(shí)現(xiàn)了基本工資保障。因此，BIN的士氣受到嚴(yán)重影響，人心浮動(dòng)，紀(jì)律渙散，大量濫用職權(quán)的現(xiàn)象層出不窮。如，根據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w2012年12月13日?qǐng)?bào)道，BIN若干官員勾結(jié)警察借檢查移民證件之機(jī)進(jìn)行勒索。這一局面帶來(lái)的另一個(gè)嚴(yán)重負(fù)面影響也已充分體現(xiàn)，BIN現(xiàn)有人員實(shí)行軍銜制，但受制于招募新的工作人員的困難，因此年齡結(jié)構(gòu)和軍銜等級(jí)分布嚴(yán)重不合理。例如，通過(guò)聯(lián)合國(guó)顧問(wèn)組甄別的729人中，計(jì)有24名列兵，6名中士，可是卻有少校軍官200人，上尉240人。嚴(yán)重的官多兵少結(jié)構(gòu)，如果僅僅是存在于管理機(jī)構(gòu)中尚不會(huì)構(gòu)成問(wèn)題，但是如果將之用于具有軍事行動(dòng)性質(zhì)的邊防管理工作則必然帶來(lái)一些問(wèn)題。而B(niǎo)IN不僅是一個(gè)單純的出入境管理部門(mén)，同時(shí)也擔(dān)負(fù)日常邊防管理工作，是一元化的出入境管理機(jī)構(gòu)。

（四）單列的一元化出入境邊防管理體制不適應(yīng)多元化社會(huì)的發(fā)展?？v觀當(dāng)今世界各國(guó)，出入境邊防管理方面，多數(shù)國(guó)家實(shí)行了多元化的管理體制。即便是美國(guó)也在通過(guò)《國(guó)土安全法》之后將原有的移民與歸化局一分為三，所有的執(zhí)法、服務(wù)和防衛(wèi)職能分屬三個(gè)機(jī)構(gòu)。而利比里亞仍然堅(jiān)持將BIN作為唯一的職能部門(mén)，雖然其內(nèi)部也是按照三個(gè)職能分為三個(gè)不同的部門(mén)（負(fù)責(zé)邊防口岸檢查和巡邏的力量、負(fù)責(zé)行政事務(wù)的部門(mén)、負(fù)責(zé)辦理移民歸化事務(wù)的部門(mén)分屬三個(gè)副總監(jiān)管理），但實(shí)際上使原本不必使用現(xiàn)役人員的大量事務(wù)性崗位占用了現(xiàn)役員額。

BIN在政府序列上完全單列，從管理體制上說(shuō)BIN是垂直直屬于利中央政府司法部，獨(dú)掌出入境邊防管理職權(quán)，與利比里亞國(guó)家警察機(jī)構(gòu)和地方政府機(jī)構(gòu)之間不存在“條塊”雙重管理模式。雖然國(guó)土面積較小，國(guó)家規(guī)模不大，不會(huì)因此帶來(lái)中央政府和地方政府爭(zhēng)奪事權(quán)的現(xiàn)象，但這個(gè)模式也使BIN在日常邊境管理執(zhí)法中不得不依靠與其他政府執(zhí)法機(jī)關(guān)的聯(lián)合行動(dòng)。即便如此，BIN由于法定職權(quán)的限制，以及利比里亞落后的社會(huì)管理水平、通訊交通條件，使執(zhí)法效率低下，執(zhí)法水平無(wú)法提高。

現(xiàn)實(shí)中，利比里亞地方政府和警察部門(mén)對(duì)BIN提供的協(xié)作很差，某些時(shí)候甚至因?yàn)樘厥庹魏蜕鐣?huì)因素對(duì)其進(jìn)行掣肘。例如2011年3月14日，當(dāng)?shù)孛襟wGNN就曾經(jīng)在報(bào)道中提及大批前戰(zhàn)斗人員越過(guò)邊界參與鄰國(guó)科特迪瓦內(nèi)戰(zhàn)，地方警察出于種種因素在某種程度上采取縱容的態(tài)度，而B(niǎo)IN對(duì)此難以提出有效對(duì)策。

利比里亞長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有人口登記制度，警察部門(mén)對(duì)于相對(duì)定居的人口群體尚可依靠社區(qū)警務(wù)活動(dòng)了解和掌握。而B(niǎo)IN的管理對(duì)象本就是具有高度流動(dòng)性的人口群體，使用前述方法基本是不可能的。日常實(shí)戰(zhàn)中，BIN對(duì)于經(jīng)常出現(xiàn)的回歸本國(guó)難民和鄰國(guó)新入境難民只能采取一些比較原始的識(shí)別方式。例如，聽(tīng)口音，詢問(wèn)家鄉(xiāng)村鎮(zhèn)名稱、道路河流等自然特征。這一類方式對(duì)于臨時(shí)越境的難民也許有效，但對(duì)長(zhǎng)期跨界活動(dòng)的武裝分子，尤其是跨境民族中的反政府勢(shì)力基本無(wú)效。另外，由于BIN現(xiàn)階段不具備首都以外的出入境記錄保存查詢能力，因此對(duì)于有過(guò)被拒入境、拒簽、遞解出境等人員，都不能準(zhǔn)確辨識(shí)。

正是以上各種矛盾和困擾，使得BIN目前被稱作“公共安全服務(wù)部門(mén)中的孤兒”。

三、利比里亞移民和邊境管理極具特色的經(jīng)驗(yàn)

利比里亞《外國(guó)人和國(guó)籍管理法》的立法背景及立法參照對(duì)象都是基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件和開(kāi)放社會(huì)環(huán)境的，因此較早考慮了外國(guó)人入境、停留、就學(xué)和就業(yè)管理等因素，條文設(shè)置上相對(duì)完整。但隨著時(shí)代和區(qū)域合作的不斷發(fā)展，執(zhí)行該法也面臨不可避免的矛盾。

（一）利比里亞對(duì)外國(guó)人及移民的定義、管理和處罰?！锻鈬?guó)人和國(guó)籍管理法》明確：外國(guó)人為“一切不具有利比里亞公民權(quán)的人”，可以分為：外交人員；外國(guó)來(lái)訪者（以合理理由入境且停留不超過(guò)60日者，如超過(guò)則列為外僑）；臨時(shí)過(guò)境轉(zhuǎn)機(jī)換乘者；臨時(shí)入境的海員、航空器乘員；外僑（留學(xué)生）；交流教師、訪問(wèn)學(xué)者、其他類型代理人；經(jīng)商停留超過(guò)60天者及其配偶、未婚未成年子女；受雇于利境內(nèi)雇主的合同工人；雖不具有謀生手段但在利居住達(dá)15年者；總統(tǒng)宣布關(guān)系國(guó)家利益者；移民（利比里亞人的配偶、子女及其他符合條件、申請(qǐng)進(jìn)入利比里亞欲成為公民者）。

對(duì)于違反管理法的人員，利比里亞主要通過(guò)罰金、拘留、遣送及有期徒刑等手段進(jìn)行處罰。法條所規(guī)定的罰金數(shù)額普遍在當(dāng)時(shí)相當(dāng)于1000美元左右。對(duì)于外國(guó)人拒絕配合移民官員（BIN官員）的調(diào)查傳喚或離境命令等情況，也可通過(guò)總檢察長(zhǎng)的命令進(jìn)行行政罰款或通過(guò)法庭判決罰款并處有期徒刑。對(duì)于涉案工具（偷渡船只、車輛等），總檢察長(zhǎng)有權(quán)要求法庭予以沒(méi)收。

外國(guó)人取得簽證后不得從事與簽證類型不符的活動(dòng)。如果未經(jīng)法定程序變更簽證種類并從事上述活動(dòng)，將被處以繳納罰款、沒(méi)收保證金甚至驅(qū)逐出境的處罰。如不配合，將被提起刑事指控。

（二）外國(guó)人出入境的管理和入境許可的簽發(fā)。在利比里亞境外簽發(fā)簽證的權(quán)力屬于外交機(jī)構(gòu)，在利比里亞境內(nèi)則全部歸屬總檢察長(zhǎng)及其代表--移民官員（BIN）官員。除去國(guó)際通行的禁入標(biāo)準(zhǔn)外，該法規(guī)定了數(shù)項(xiàng)含有政治歧視的禁入條款，但又賦予總檢察長(zhǎng)和國(guó)務(wù)卿（外交部長(zhǎng)）臨時(shí)授予被禁入人員簽證，以及在緊急情況下特許無(wú)護(hù)照外國(guó)人入境、過(guò)境的權(quán)限。

值得注意的是，該國(guó)對(duì)外國(guó)人入境管理采取保證金制度。比如，規(guī)定留學(xué)生必須有足夠生活資金，交流教師須提供3000美元保證金，自行經(jīng)商者需提供5000美元保證金。而被利比里亞境內(nèi)雇主雇用的外國(guó)人，必須取得勞工部的許可方能申請(qǐng)簽證。

移民簽證由領(lǐng)事官員負(fù)責(zé)受理，由國(guó)務(wù)卿（外長(zhǎng)）審批；其他類型的長(zhǎng)期居留簽證由領(lǐng)事官員受理，由總檢察長(zhǎng)審批。但總檢察長(zhǎng)有權(quán)知會(huì)國(guó)務(wù)卿，出于國(guó)家利益考慮停止發(fā)放和撤銷既有移民簽證，而國(guó)務(wù)卿應(yīng)當(dāng)接受此類要求。其余領(lǐng)事官員同樣有權(quán)自由裁量一個(gè)簽證申請(qǐng)者是否符合條件或者是應(yīng)被拒絕。

通過(guò)一系列互相制約又互補(bǔ)的立法設(shè)定，總檢察長(zhǎng)和國(guó)務(wù)卿理論上在對(duì)外發(fā)放簽證的權(quán)限上既實(shí)現(xiàn)了一定的彈性，又能保證整個(gè)簽證制度的可靠有效。

（三）利比里亞地理、人口狀況與移民管理工作的關(guān)系。利比里亞所處的特殊環(huán)境和人口狀況給移民和邊防管理工作帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)和困難。惡劣的自然環(huán)境使邊防管理工作成本高、效率低；復(fù)雜的人口狀況和政治環(huán)境一方面使移民和邊防管理工作的需求增大，一方面又造成該項(xiàng)工作的風(fēng)險(xiǎn)大、穩(wěn)定性差。

這個(gè)困境也可以表述為：復(fù)雜的人文社會(huì)環(huán)境使國(guó)家處于不穩(wěn)定狀態(tài)，因此難以對(duì)移民和邊防管理工作進(jìn)行足夠的投入，而投入不足的邊防管理使種種影響利比里亞國(guó)家穩(wěn)定的因素隨時(shí)可能失控，如：毒品走私、跨國(guó)組織人口販賣、武器走私、鄰國(guó)反政府勢(shì)力越界、本國(guó)雇傭軍參與鄰國(guó)內(nèi)戰(zhàn)等。自然環(huán)境的惡劣正好成為上述因素得以托庇的有利條件。

因此，想實(shí)現(xiàn)利比里亞國(guó)家的穩(wěn)定，在聯(lián)利團(tuán)的傾力相助之下，穩(wěn)定和逐步強(qiáng)化移民與邊防管理工作顯然是各項(xiàng)戰(zhàn)后重建工作的重中之重。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)培訓(xùn)、引導(dǎo)和監(jiān)督等工作，聯(lián)利團(tuán)移民邊防顧問(wèn)組協(xié)助利比里亞BIN有效利用現(xiàn)有資源，最大化發(fā)揮效率，因地制宜地改進(jìn)自身組織設(shè)置，并提醒利比里亞政府，BIN對(duì)其國(guó)內(nèi)社會(huì)的安全穩(wěn)定起到了不可忽視的重大作用。