構(gòu)建中國特色權力制約監(jiān)督理論體系

劉珊 毛益民

摘 要：尋求適用于中國體制情境的分權理論，是推動權力法治化建設的關鍵。2018年10月14日，浙江大學中國地方政府創(chuàng)新研究中心舉辦“新三權論：功能性分權理論研討會”，對如何構(gòu)建中國特色權力制約監(jiān)督理論體系展開深入研討。立足于當前分權理論的本土化訴求，與會學者就“新三權論”，即決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的功能性分權思路，進行了理論和方法上的辨析，并著力探討了該分權理論的體系化建設路徑。分權原理是普遍的，但分權形式可以多樣化。區(qū)別于西方立法、行政、司法三分的控權思路，功能性分權是植根于中國自身政治、經(jīng)濟、社會基礎的理論探索。功能性分權理論體系的建立和完善，將有助于形成中國權力制約監(jiān)督理論的本土話語。

關鍵詞：新三權論；功能性分權；權力制約；本土化

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）06-0021-06

建立健全權力制約監(jiān)督體系，推動公共權力的法治化進程，是實現(xiàn)政治文明與國家治理現(xiàn)代化的必然要求。浙江大學中國地方政府創(chuàng)新研究中心主任陳國權教授所帶領的研究團隊長期致力于中國權力制約監(jiān)督理論體系的研究工作[1]。自2009年以來，陳國權教授團隊連續(xù)三次承擔國家社科基金重大項目，即《健全權力運行制約與監(jiān)督研究（09ZD007）》（2009），《反腐敗法治化與科學的權力結(jié)構(gòu)與運行機制研究（14ZDA016）》（2014），《基于法治中國建設的黨和國家監(jiān)督體系研究（18VSJ052）》（2018），對此議題進行了深入而系統(tǒng)的研究。2018年10月14日，浙江大學中國地方政府創(chuàng)新研究中心舉辦“新三權論：功能性分權理論研討會”，清華大學政治學系景躍進教授、浙江大學公共管理學院余遜達教授、浙江大學社會學系曹正漢教授、浙江大學政府管理系陳國權教授、浙江省委黨校王國勤教授、浙江大學城市學院袁繼紅教授、杭州市委黨校王柳教授等參與此次會議，就如何建構(gòu)權力制約監(jiān)督理論體系展開了研討。

一、分權理論的本土化訴求

（一）結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型還是體制發(fā)展：反思西方理論的中國適用性

在政治學理論中，公共權力必須受到有效的制約和監(jiān)督，這是一種共識，也是一種常識。英國著名歷史學家阿克頓勛爵曾說：權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。制約和監(jiān)督權力的必要前提是對權力進行合理的分解。就西方政治思想史來看，亞里士多德提出國家有議事權、行政權、司法權，洛克將國家權力分為立法權、行政權和外交權，孟德斯鳩提出了立法權、行政權、司法權的分立且制衡的思想。這些分權思想深刻地影響西方政治體制與實踐，比如，美國政治體制就是三權分立學說的典型體現(xiàn)。

余遜達教授認為，在西方分權制衡理論中，權力既有分離也有重疊，實現(xiàn)制衡的關鍵就在于權力的重疊部分。就美國而言，這種權力之間的制衡主要體現(xiàn)在兩個方面：一是縱向上聯(lián)邦的全國性政府和地方的組成體政府既對立又平衡的關系，實現(xiàn)了權力的結(jié)構(gòu)性分權；二是橫向上將國家權力分為立法權、行政權、司法權，實現(xiàn)了權力的體系性分權。在我國，自公元前221年秦朝建立統(tǒng)一的中央集權國家以來，就基本不存在體系性的分權，更多地強調(diào)權力的統(tǒng)一，從而在統(tǒng)一下分工，以實現(xiàn)更好的統(tǒng)一。至于傳統(tǒng)中國基本不存在體系性分權的緣由，大致可以歸因到傳統(tǒng)觀念中對統(tǒng)治者“知識最完整、道德最高尚”的假定。在當代中國，民主集中制的國家組織原則成為了體系性分權的替代。

他強調(diào)，在當前經(jīng)濟上資本主義、政治上自由主義占主導地位的世界體系中，中國作為一個不實行西式自由民主模式的國家，在過去幾十年的發(fā)展中，躍居全球第二大經(jīng)濟體，而且有可能成為人類最大的經(jīng)濟體，這在學理研究和實踐上都對西方體制提出了挑戰(zhàn)。如今，我們正處于歷史時期，對于中國政治學理論的建構(gòu)，應該重新進行一些思考。

景躍進教授認為，西方分權制衡理論和中國民主集中制有著根本差異，甚至存在著理念上的沖突。這種沖突很大程度上源于中西方在權力觀的差異。西方社會總體上秉承一種消極權力觀，認為權力是惡的，所以必須分權制衡：在國家與社會關系中，國家的權力應當被限制；在政府與市場關系中，政府的權力應當被限制；在中央與地方關系中，中央政府的權力應當被限制。這些限制實質(zhì)上是為了防止某一主體權力過大而導致專斷。而中國社會秉承的更多是一種積極權力觀，認為權力不一定是惡的，公權力主體會積極、妥善地行使公權力，認為過多地對公權力干預會妨礙“集中力量辦大事”。這就使得權力的相對集中，體現(xiàn)在國家對社會的集權、政府對市場的集權、上級政府對下級政府的集權等。

他進一步指出，在政治學研究中，存在“應然”（規(guī)范）的維度，以及“實然”（經(jīng)驗）的維度。如果從規(guī)范理論的角度出發(fā)，當理論與現(xiàn)實發(fā)生沖突時，被改造的應該是社會事實而非理論；如果從經(jīng)驗理論的角度出發(fā)，當理論和事實發(fā)生沖突時，被改造的應該是理論而非現(xiàn)實，即“實踐是檢驗真理的唯一標準”。如果從西方三權分立體制的角度出發(fā)，我們可以批判中國的政治現(xiàn)實，但這種批判似乎很無力，因為三權分立體制及其所蘊含的思想并非“歷史的終結(jié)”。盡管中國政治實踐不符合三權分立學說，但其發(fā)展績效是顯而易見的。與西方相比，中國社會對公權力主體實際上有著雙重要求：一方面要讓權力發(fā)揮積極作用，另一方面要防止權力腐敗。基于此，當代中國權力制約監(jiān)督的政治實踐面臨著兩條可供選擇的路徑：一是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的路徑，即以西方規(guī)范政治理論和西方政治實踐為樣本，改革我國當前的權力結(jié)構(gòu)。毋庸置疑，這一路徑的風險較大，且可能會引起西方理論與中國實踐的強烈沖突。二是體制發(fā)展的路徑，即立足當前中國的政治現(xiàn)實，在維持統(tǒng)一集權體制的前提下，在權力結(jié)構(gòu)和運行層面進一步探索，尋求可以實現(xiàn)權力制約的體制機制。

陳國權教授指出，從馬克思主義哲學出發(fā)，經(jīng)濟基礎決定上層建筑，西方政治體制的核心特征是三權分立，這一體制扎根于西方的私有制經(jīng)濟基礎。在中國，長期以來以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的經(jīng)濟基礎決定了三權分立體制很難適用于中國。西方分權制衡理論無法解釋中國實踐，更無法用來指導中國實踐。因此，我們需要立足于中國體制現(xiàn)實，尋找一種本土化的、能夠用來解釋和指導中國實踐的權力制約監(jiān)督理論體系。

（二）集權體制下的權力制約機制：國際比較與歷史視野

浙江大學社會學系曹正漢教授從案例比較和機制建構(gòu)的角度審視了一元（集權）體制下的權力制約問題。他指出，一元體制在我們的生產(chǎn)生活中并不罕見，一元體制運行良好的也不在少數(shù)。在經(jīng)濟系統(tǒng)中，最基本的單位——企業(yè)——大多施行一元體制；在政治系統(tǒng)中，新加坡的國家權力體系接近于一元體制，且有著政治清廉、經(jīng)濟發(fā)展、社會繁榮的良好績效表現(xiàn)；在中國歷史上，幾乎所有的王朝都是一元體制，漢唐盛世是其良好表現(xiàn)。通過比較，我們可以發(fā)現(xiàn)，在這些體制中不乏權力約束機制的存在，大致可以分為三種：（1）橫向競爭機制；（2）縱向制約機制；（3）一元首長的內(nèi)在約束機制。這三種機制互不矛盾，可以同時運行，在不同的組織內(nèi)、時期中有不同的側(cè)重。具體如表1所示：

當代中國是單一制國家，由中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領導，與我們上述的“一元體制”有著一定程度的相似性。那么，就上述三種權力約束機制而言，經(jīng)濟全球化使得國家層面或中央政府層面橫向競爭的力度加大，經(jīng)濟發(fā)展成為地區(qū)間橫向競爭的重要因素；互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展使得社會輿論、大數(shù)據(jù)等成為中央和地方政府間縱向制約的新手段以浙江溫嶺、村民自治為嘗試的基層民主也強化了對地方政府的縱向制約；中央領導人的任期制、地方領導人的晉升制，都強化了一元首長的內(nèi)在約束機制。

余遜達教授特別指出，內(nèi)在約束機制不僅有靜態(tài)機制，也有動態(tài)機制，在靜態(tài)下無法解決的問題，可以考慮用動態(tài)的方法來思考解決。例如，在中國歷史上，“謚號”制度是對皇權的動態(tài)約束；在韓國，總統(tǒng)任期內(nèi)的刑事豁免權是對總統(tǒng)的動態(tài)約束，當然這種約束是否有效則另當別論。

總體而言，對于集權國家而言，權力制約的可行性依賴于：（1）國家規(guī)模，小規(guī)模國家可能比較適用；（2）全球化的國際環(huán)境；（3）積極的社會力量。當然，還需作更細致具體的分析，比如技術的進步如何影響約束機制的變化、約束機制在何種條件下會有效或失效等。

二、新三權論：對功能性分權理論的探索

（一）新三權論：主要命題與理論邏輯

分權原理是普遍的，但分權形式卻并不是唯一的。西方立法、行政、司法三分的控權制度，只是分權制衡的一種特定方式。當前分權理論研究的思路，就是要立足當下中國現(xiàn)實，找到一種分權方式，既能超越西方式的“三權分立”，又能實現(xiàn)權力制約的功能目標。陳國權教授經(jīng)過長期的理論探索，逐漸形成了基于決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權三分的控權思路。為了便于表達，清華大學景躍進教授將這種分權思想稱之為“新三權論”。

通過系統(tǒng)梳理近些年陳國權教授團隊在此領域上的研究成果，景躍進教授將新三權論概括為十個主要命題[2]：（1）反腐敗的治本之策在于制約權力；（2）權力制約必須從權力結(jié)構(gòu)入手；（3）只有分權制衡才能實現(xiàn)權力制約；（4）西方的三權分立不適合中國；（5）尋找新的分權形式，超越西方的三權分立；（6）“新三權論”的邏輯論證是三事分工、三職分定、三責分置、三權分立；（7）在分工基礎上重構(gòu)分權制衡理論；（8）“新三權論”為中國的權力制約提供了出路；（9）通過“新三權論”實現(xiàn)從集權體制向制約（分權）體制的轉(zhuǎn)型；（10）社會經(jīng)濟發(fā)展是推動權力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關鍵力量。

作為回應，陳國權教授闡述了自身對新三權論的認識。他指出，立法權、行政權、司法權的分立，是分權制衡思想在西方社會、經(jīng)濟、文化基礎上的具體呈現(xiàn)。這種西方式的分權制衡體制，我們可以稱其為“政治性分權”。如果中國并不適合這種分權模式，那么就需要尋求其他的方式以替代之。決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制，是一種新的分權思路，更加適配于當前中國政治現(xiàn)實。黨的十七大報告首次指出，“建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結(jié)構(gòu)和運行機制。”黨的十八大報告再次強調(diào)，“確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)?！秉h的十九大報告進一步提出“構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制?！边@種分權模式，也即景教授所稱“新三權論”，本質(zhì)上是一種功能性分權的思想，其形成邏輯是由決策、執(zhí)行、監(jiān)督的三事分工到?jīng)Q策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能的三職分定，再到?jīng)Q策責任、執(zhí)行責任、監(jiān)督責任的三責分置，形成決策權力、執(zhí)行權力、監(jiān)督權力的三權分立。

（二）對功能性分權理論的已有探索

對于功能性分權，陳國權教授概述了團隊已經(jīng)展開的研究，并闡述了其中的核心觀點：

（1）資本是經(jīng)濟生活中的權力，權力是政治生活中的資本。資本和權力分別是經(jīng)濟生活和政治生活中最核心的資源。權力是政治生活中的“細胞”，通過觀察權力在政治生活中的運作可以區(qū)分不同的政治形態(tài)。

（2）只有權力才能保障權利。公民權利是國家權力的基礎，國家權力是公民權利的保障。在法治國家，人民群眾的利益只有通過法律的認可才能轉(zhuǎn)化為權利，才能得到國家強制力量的保障。保護弱勢群體的最好途徑不是給予其利益，而是給予其權力。

（3）政治權力與經(jīng)濟權力具有對稱性，經(jīng)濟資源的集聚必然導致政治資源的集聚，經(jīng)濟資源集聚于國家必然導致政治集權。當代中國的公有制經(jīng)濟將生產(chǎn)資料集中于國家，這就需要集權的政治體制予以保護、運作，以實現(xiàn)經(jīng)濟資源的高效率使用，從而形成了當代中國的集權體制。

（4）只有分權才能有效制衡。孟德斯鳩提出“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”阿克頓勛爵提出“絕對的權力導致絕對的腐敗”，這是西方政治學的普遍認同。為了防止權力的濫用，唯一的途徑就是分權，分權才能制衡。

（5）政治性分權基于利益的制約，功能性分權基于善政的制約。西方的三權分立起源于英國的政治實踐，國王與新興資產(chǎn)階級、封建貴族多次簽訂“大憲章”以實現(xiàn)利益均衡。但是中國的廣義政府的利益是一致的，不存在利益分割，探索功能性分權是為了提升效率、保證公平。

（6）監(jiān)督與制約是兩種不同控權邏輯。西方的政治研究往往監(jiān)督與制約不分，但團隊研究認為，監(jiān)督以事權的完整、集中為前提，與效率導向的體制相適應；制約以事權的分離為前提，權力分屬多個主體，強調(diào)程序和過程的合理性。在監(jiān)督模式下，監(jiān)督者的權力大小取決于決策者和執(zhí)行者的作惡意圖和能力。

（7）政企統(tǒng)合型政府是集權化的組織形態(tài)。第三區(qū)域區(qū)別于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元區(qū)域，是指以政企統(tǒng)合為組織治理載體的區(qū)域。政企統(tǒng)合型政府在決策權上，掌握著較高的行政審批權和融資企業(yè)的經(jīng)營權；在執(zhí)行權上，擁有高度的資源整合、分配的自由裁量權；在監(jiān)督權上，監(jiān)督機構(gòu)的缺失或虛置削弱了對決策權、執(zhí)行權的制約與監(jiān)督。

（8）建立第三區(qū)域是土地公有制下政府追求GDP增速的有效途徑，也是導致腐敗的重大原因。第三區(qū)域中黨政企高度統(tǒng)合，形成關聯(lián)事權的一體化和重決策執(zhí)行、輕監(jiān)督的權力配置關系。決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的權力失衡最終表現(xiàn)為在國情層面上呈現(xiàn)出高經(jīng)濟增長同高政治腐敗并存，在政情層面上表現(xiàn)為高執(zhí)政能力同高廉政風險并存的“雙高現(xiàn)象”。

（9）非競選政治下政治問責制是民主的一種重要形態(tài)。許多學者認為“沒有競選，就沒有民主”，在非競選政治下，通過社會輿論和集權體制的互動形成政治問責，是中國當代實現(xiàn)民主的重要方式，社會輿論甚至會導致“情緒性問責”。西方官員主要承擔競選壓力，而中國官員主要承擔問責壓力。

（10）網(wǎng)絡社會的權力轉(zhuǎn)移與集權化。網(wǎng)絡社會日漸繁榮，線上權力突破了線下基于信息控制的管理體系中對權力的配置和約束，實現(xiàn)了權力的隱身。線下的權力掌握在廣義政府手中，線上的權力卻掌握在互聯(lián)網(wǎng)寡頭手中，權力在線上比線下更容易集中。

三、功能性分權理論的體系化建設

就我國揭露出的嚴重腐敗現(xiàn)象及其導致的社會問題來看，對公共權力進行有效的制約監(jiān)督無疑是一個極有意義的研究議題。陳國權教授表示，探索具有中國特色的權力制約監(jiān)督理論是團隊的長期學術努力，團隊未來將立足已有研究，探索如何建立功能性分權的理論體系。

景躍進教授認為，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，包括近年來“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)技術等發(fā)展，中央政府對地方政府的制約和監(jiān)督得到加強，但是中央政府的權力制約監(jiān)督問題沒有得到解決。功能性分權的作用，就是要解決中央政府的權力制約監(jiān)督問題。在權力的結(jié)構(gòu)和權力的運行兩個問題上，功能性分權關注的是權力的運行方面，功能性分權提出了一種轉(zhuǎn)變機制的可能性，即通過改善權力運行的方式和功能，逐漸對權力結(jié)構(gòu)本身提出改革的要求。功能性分權既能解決中國的問題，也能解決西方的問題，要將功能性分權體系化、理論化，以形成中國特色的權力制約監(jiān)督理論體系，并為世界的權力制衡理論發(fā)展“提供中國方案”。

曹正漢教授提出，社會科學的不同學科，雖然解釋制度的理論不盡相同，但是在方法論上都遵循兩項原則：（1）揭示制度背后具有普遍意義的一般化因素，以此解釋特殊的、具體的制度現(xiàn)象；（2）在“具有普遍意義的一般化因素”與特殊的制度現(xiàn)象之間，建立邏輯聯(lián)系，即說清楚這樣的一般化因素通過什么機制、在什么約束條件下，引導著社會形成此種制度?！熬哂衅毡橐饬x的一般化因素”可以歸納為兩類，一類與制度的功能有關，簡稱“功能的因素”；一類與制度深層的結(jié)構(gòu)有關，簡稱“深層結(jié)構(gòu)的因素”。若從機制的角度來看功能性分權，可以討論的問題有：（1）若要有效地運行功能性分權，需要依賴哪些機制；（2）有哪些機制可以幫助一元化的體制來平穩(wěn)地運行功能性分權。這些都將是建構(gòu)功能性分權理論所必須考慮的問題。

余遜達教授指出，權力分立可分為結(jié)構(gòu)性分權、體系性分權、功能性分權，“新三權論”試圖從功能性分權的角度來解決體系性分權的問題，換言之，功能性分權不僅要解決權力的功能性問題，還要試圖從國家的結(jié)構(gòu)層面來探討權力的體系性問題。基于此，余教授認為，功能性分權理論體系的建構(gòu)需要首先厘清以下三個基本問題：第一，“新三權論”的理論前提是什么？即對中國公權力的組織形態(tài)和基本假設是什么？第二，功能性分權理論在整個分權學說的理論譜系處于何種位置？第三，一個成熟的理論體系需要具備哪些基本要素？

他認為，西方三權分立的理論體系有其特定的理論前提，洛克、孟德斯鳩等的理論是在其理論前提之下來探討權力制約監(jiān)督問題的。西方三權分立的政治體制與政府及市場不無關系，從亞當·斯密探討何為“好”的社會以及建立與之相匹配的經(jīng)濟、政治組織形式，到洛克探討國家權力中立法與行政的分離構(gòu)成了西方自由主義理論的主要框架。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，格林、密爾、凱恩斯等提出應當在對社會發(fā)展加以干預、對經(jīng)濟發(fā)展加以調(diào)節(jié)兩個方面加強政府的作用。換言之，對于“好社會”的標準實質(zhì)上正在發(fā)生變化，表現(xiàn)為自由主義對凱恩斯主義提出批判，認為民眾過度依賴政府，是對自由主義的解構(gòu)，不利于“好的”社會的發(fā)展，出現(xiàn)了自由主義向新自由主義的轉(zhuǎn)型。目前，隨著全球化和中國的崛起，新自由主義又面臨著關于“好的”社會的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。那么，“新三權論”作為一個理論體系，其理論前提是什么，換言之，對于中國社會的基本假定是什么？這需要進一步探討。

而且，一個成熟的理論體系需要在邏輯上呈現(xiàn)實證性知識、解釋性知識、評價性知識、預測性知識和對策性知識這五類知識的遞進或?qū)哟侮P系。實證性知識是通過經(jīng)驗觀察、調(diào)查、試驗等方法獲得的客觀的知識；解釋性知識是對事物發(fā)生、發(fā)展或變化的因果關系及其內(nèi)在規(guī)律的揭示、闡釋或說明；評價性知識是主體對客體對自身效用的價值判斷；預測性知識是依據(jù)經(jīng)驗、邏輯、數(shù)據(jù)或科學方法對未來可能發(fā)生的事情在概率上的預想或測定；對策性知識是為解決我們面對的問題而對方法、路徑、手段、政策、制度等所做的選擇或安排。

余遜達教授指出，西方目前關于功能性分權的研究，主要是在總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制和議會制條件之下，即在不同的政府組織之中探討政府功能的行使情況。中國雖然沒有形成現(xiàn)代的、規(guī)范意義上的政治學理論體系，但是中國卻有著非常豐富的治國理政的政治思想和實踐。功能性分權理論要以中國2000多年來的中央集權體制為基礎，在西方的政治話語體系之外，建構(gòu)邏輯自洽的權力制約監(jiān)督體系。具體而言，可以從以下兩個方面進行深化：第一，探討如何在集權體制下開展功能性分權，如如何賦權、如何分權、如何運行等；第二，從功能性分權的角度入手，探討如何從下而上地構(gòu)建體系性分權。

責任編校 王學青

Construction of a Theoretical System Restricting and Supervising the Power with Chinese Characteristics

——The New Theory of the Three Powers： a Synthesis of the Conference of Functional Separation of Powers

LIU Shan1， MAO Yimin2 （1.School of Public Administration， Zhejiang University， Hangzhou 310058， Zhejiang， China； 2.School of Public Administion， Zhejiang Gongshang University， Hangzhou 310058， Zhejiang， China）

Abstract： A theory for the separation of power suitable for the Chinese environment is of key importance for the promotion of administering power with legal means. The “New Three Powers： Functional Theories for the Separation of Power Conference” was held by the Research Center for the Innovation of Local Governments of China of Zhejiang University， delving deep into the Construction of a Theoretical System Restricting and Supervising the Power with Chinese Characteristics. Based on the requirements of localization of theories for power separation， participants probed theoretically and methodologically into the “Theories of the New Three Powers”， namely the deciding power， the executive power and the supervising power， focusing in particular on the systemization of the theory. Principles are universal while the forms may be varied. Different from the western separation of the powers of legislation， administration and justice， functional separation is a theoretical exploration based on the politics， economy and social foundation. The establishment and perfection of the functional theory for the separation of powers will be of help in the formation of a local discourse for the restriction and supervision of powers in China.

Key words： new theory of the three powers； functional division of powers； power restriction； localization