成都市土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究

田武姣

【摘 要】通過對成都市土地市場的描述分析和政策分析發(fā)現(xiàn)，成都市土地市場已發(fā)展為實(shí)體與指標(biāo)、城市與農(nóng)村共存的復(fù)雜體系，同時(shí)也存在很多問題，例如在實(shí)體市場中，城市與農(nóng)村市場發(fā)展不協(xié)調(diào)，一級(jí)市場壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重，二級(jí)市場發(fā)育程度低等。經(jīng)過對成都市土地市場體系結(jié)構(gòu)的梳理和成都市各類土地市場在供給側(cè)方面存在的問題和原因進(jìn)行分析，提出成都市土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策建議。

【關(guān)鍵詞】土地市場；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；成都市

【中圖分類號(hào)】F121 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2018）07-0007-02

0 引言

進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)以來，中國經(jīng)濟(jì)一直保持著較好的發(fā)展態(tài)勢，但是也存在結(jié)構(gòu)不合理、總供給和總需求結(jié)構(gòu)不平衡的情況。2015年，習(xí)總書記第一次提出了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”這一概念，著重指出擴(kuò)大總需求和加強(qiáng)供給側(cè)方面的改革同時(shí)進(jìn)行，在保持原有需求的基礎(chǔ)上，以供給增加需求，著力提高經(jīng)濟(jì)體系的質(zhì)量和效率。2016年，中國圍繞“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”這幾個(gè)方面大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。如何提高有效供給，成為中國現(xiàn)階段最主要的問題。從供給方面來說，要素市場是其改革的主力，而土地作為最重要和最基礎(chǔ)的要素，必然又是重中之重。從對土地出讓實(shí)施市場化改革以來，其市場化政策不斷地更新和完善。但由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期依賴于市場供需關(guān)系相悖的價(jià)格和不合理的用地方式，導(dǎo)致了市場扭曲、效率低下，以及供給過剩和需求不能滿足等。隨著中國城鎮(zhèn)化率的不斷提高，預(yù)計(jì)今后建設(shè)用地矛盾會(huì)更加尖銳和突出。因此，對土地市場供給側(cè)方面進(jìn)行研究很有必要。

1 成都市土地市場體系現(xiàn)狀

根據(jù)土地市場供給客體分類，成都市土地要素市場可分為指標(biāo)市場和實(shí)體市場。而實(shí)體市場又包括城市和農(nóng)村土地市場，而農(nóng)村又可分為集體經(jīng)營建設(shè)性用地、農(nóng)用地和宅基地市場，城市可分為一級(jí)和二級(jí)市場；指標(biāo)市場包括區(qū)域增減掛鉤和城鄉(xiāng)增減掛鉤指標(biāo)市場。

1.1 實(shí)體市場

（1）土地一級(jí)市場即土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的市場。自2004年土地制度改革以后，工業(yè)用地均按照招拍掛形式交易，由政府公開掛牌招標(biāo)，土地使用者通過競標(biāo)方式獲得土地使用權(quán)，這一過程成為土地一級(jí)市場的主要交易形式。根據(jù)成都市國土資源局公布的資料顯示，2017年，成都市共計(jì)通過招拍掛方式成交土地248宗，土地成交總面積合計(jì)約1 077.2 hm2（1.615 8萬畝），成交總金額約1.273億萬元。

（2）集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場。作為兩個(gè)全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)之一的成都，是第一個(gè)農(nóng)村金融綜合改革試點(diǎn)城市。截至2017年6月，成都農(nóng)交所農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易達(dá)1.407 9萬宗、累計(jì)交易金額達(dá)584億元；全市土地流轉(zhuǎn)面積約3 181.6 hm2（477.4萬畝），流轉(zhuǎn)率高達(dá)到59.9%；全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資金額達(dá)186億元；農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入與可支配收入之比為1∶4。

1.2 指標(biāo)市場

（1）區(qū)域建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤指標(biāo)市場。2008年汶川地震后，都江堰等成都的部分地區(qū)面臨災(zāi)后重建的嚴(yán)峻任務(wù)，災(zāi)后重建面臨的主要問題是重建資金的短缺，僅僅依靠中央及地方財(cái)政支持顯得杯水車薪。成都創(chuàng)新性地推出了“工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中”的“三集中”模式，通過集中布局建設(shè)工業(yè)、住房，大大節(jié)約了建設(shè)用地，將節(jié)約下來的建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易到土地指標(biāo)緊張、建設(shè)用地需求旺盛的成都市區(qū)，既解決了市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地問題，也增加了重建區(qū)域的建設(shè)資金，有效解決了重建資金不足的問題，實(shí)現(xiàn)了共贏。

（2）城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤指標(biāo)市場作為兩個(gè)全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)之一的成都，早在2007年就推行了土地指標(biāo)在城鄉(xiāng)之間交易的土地地票交易制度，這種制度通過對成都欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村土地進(jìn)行整村推進(jìn)式的土地整理，將節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)交易配置到城市地區(qū)，解決城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的建設(shè)用地問題，也增加了鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。

2 成都市土地市場供給側(cè)方面存在的問題及其原因分析

從整體上來說，成都市土地供給市場還比較完善。但是由于長期的不協(xié)調(diào)、不合理發(fā)展，目前還存在許多問題。對此，應(yīng)該從土地市場供給方面找出存在的問題并進(jìn)行分析，及時(shí)從供給側(cè)方面進(jìn)行“三去一降一補(bǔ)”，去掉“三高”產(chǎn)業(yè)用地，降低土地交易成本，補(bǔ)給“創(chuàng)新型、環(huán)保型”產(chǎn)業(yè)。通過改革，不斷提高土地循環(huán)利用的效能和效率。

2.1 實(shí)體市場

2.1.1 一級(jí)市場存在的問題及原因

（1）土地一級(jí)市場供應(yīng)存在壟斷，我國土地出讓一級(jí)市場基本由中央和地方政府壟斷，不論是集體用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，還是自留地出讓使用權(quán)用于其他用途，都需要政府通過審批、動(dòng)遷、土地收回等程序，然后政府制訂土地供應(yīng)計(jì)劃通過招拍掛方式投入一級(jí)市場進(jìn)行交易。由此可見，政府從始至終都參與其中，形成對土地一級(jí)市場的壟斷。

政府壟斷一級(jí)市場有以下幾點(diǎn)原因：①土地產(chǎn)權(quán)和市場機(jī)制不完善。我國城市土地屬國家所有，除此之外屬集體所有，而集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；任何需使用土地的單位或個(gè)人，都必須依法向政府申請。顯而易見，政府成為土地交易市場上的唯一“買家”和“賣家”。②不合理的政績考核體制。地方政府考核看重的是GDP增長率和財(cái)政收入這兩大指標(biāo)，而由地方政府控制的資源中，土地是最有價(jià)值的經(jīng)濟(jì)資源之一。因此，地方政府官員片面追求政績，利用土地壟斷者的優(yōu)勢控制土地供給，從而獲得高額財(cái)政收入和更高的GDP增長率。

（2）土地招拍掛出讓方式，導(dǎo)致價(jià)格偏離土地的實(shí)際資產(chǎn)價(jià)值。自2006年起，我國實(shí)行招拍掛方式出讓土地使用權(quán)。而招拍掛制度是把土地作為一種商品投入市場，用市場這只“看不見的手”操縱，以此來顯化土地的價(jià)格，即價(jià)高者得。而土地具有外部性，市場手段下的價(jià)高者得，會(huì)造成土地價(jià)格上漲，土地產(chǎn)品成本增加，導(dǎo)致價(jià)格脫離了土地實(shí)際價(jià)值。這會(huì)影響社會(huì)的分配公平，綜合考慮，這并不是最有效的資源配置方式。

2.1.2 二級(jí)市場存在的問題及原因

（1）二級(jí)市場交易量低、交易渠道缺乏并且信息分散。二級(jí)市場的土地交易量遠(yuǎn)低于一級(jí)市場的土地交易量。因?yàn)?，二?jí)市場交易信息發(fā)布平臺(tái)缺乏，而土地儲(chǔ)備幾乎壟斷了二級(jí)市場，雙重作用下阻礙了二級(jí)市場土地轉(zhuǎn)讓，影響了資源配置的效率，造成了二級(jí)市場的不活躍。

（2）土地轉(zhuǎn)讓成本高、交易市場不活躍。土地稅收可分為取得、保有和流轉(zhuǎn)過程的稅收。而我國目前土地稅收主要來源于土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。這導(dǎo)致進(jìn)入土地流通市場有了較高的稅收壓力，使得土地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重，妨礙了二級(jí)市場的正常交易。

2.1.3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場供給存在的問題及原因

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場發(fā)育程度低下、收益分配不公，尚處在嘗試階段。農(nóng)村相比城市，市場體系還不夠完善，而且土地交易收益分配中，農(nóng)民處于弱勢，實(shí)際利益由村委會(huì)支配。這是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明晰，監(jiān)管機(jī)制不嚴(yán)格，缺乏有效的市場。此外，土地流轉(zhuǎn)的法律還不夠完善，交易過程尚存在較大風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.4 農(nóng)村宅基地和農(nóng)用地市場供給方面存在的問題及原因

法律明確指出，宅基地和農(nóng)用地禁止買賣，只能在農(nóng)村內(nèi)部人員之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因此真正意義上的農(nóng)村宅基地和農(nóng)用地市場并沒有形成。在城鎮(zhèn)化背景下，宅基地和農(nóng)用地退出困難，導(dǎo)致農(nóng)村結(jié)構(gòu)調(diào)整很困難，嚴(yán)重制約農(nóng)村的發(fā)展。這主要是因?yàn)槌青l(xiāng)二元的土地結(jié)構(gòu)，宅基地和農(nóng)用地進(jìn)入市場會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民利益受損嚴(yán)重，激化人民和政府的矛盾。

2.2 指標(biāo)市場

無論是區(qū)域之間的建設(shè)用地指標(biāo)市場，還是城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)市場，都存在一些共性的問題，主要體現(xiàn)在土地指標(biāo)供給的政府主導(dǎo)作用太強(qiáng)，農(nóng)戶參與性不足，這導(dǎo)致推進(jìn)過程中較高的制度性交易成本；整村推進(jìn)式的土地整治難度越來越大，因?yàn)檫@個(gè)過程容易注重整體而忽視了個(gè)體的差異，尤其體現(xiàn)在土地指標(biāo)收益的分配上；在宏觀經(jīng)濟(jì)上行階段，容易導(dǎo)致“炒指標(biāo)”的土地投機(jī)問題等。

3 成都市土地市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策建議

明確地方政府在土地市場中的作用，在初期可在其中扮演多重角色，但是在土地市場逐步完善的過程中，政府的作用也應(yīng)該由經(jīng)營型慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型；改善一級(jí)市場供應(yīng)壟斷情況，形成多元化壟斷格局；建立健全二級(jí)市場信息平臺(tái)和交易平臺(tái)，降低交易成本，提高二級(jí)市場土地供給量和交易量；逐步建立城鄉(xiāng)一體、指標(biāo)和實(shí)體相結(jié)合的土地市場體系；完善建設(shè)用地相應(yīng)的法律法規(guī)，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

參 考 文 獻(xiàn)

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[責(zé)任編輯：鄧進(jìn)利]