2018年：IMF對全球央行內(nèi)審和監(jiān)督有效性的評估

曾繁榮

[摘要]國際貨幣基金組織（IMF）的一項(xiàng)重要職能是向成員國提供緊急資金援助。為保障援助資金的安全，IMF通常每隔五年會(huì)對受援國中央銀行的內(nèi)審和監(jiān)督有效性進(jìn)行保障評估。在2000年至2010年開展兩輪評估的基礎(chǔ)上，IMF又對全球64家受援國中央銀行2010年4月至2017年底期間的111項(xiàng)研究報(bào)告進(jìn)行了評估。2018年6月發(fā)布的評估結(jié)果表明，受援國中央銀行的內(nèi)控框架在增強(qiáng)，但內(nèi)部審計(jì)和審計(jì)委員會(huì)監(jiān)督方面普遍存在脆弱性。本文摘編了IMF對央行內(nèi)審和監(jiān)督有效性的評估框架、框架特點(diǎn)及評估結(jié)果。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計(jì) 審計(jì)委員會(huì) 有效性 評估報(bào)告

當(dāng)IMF向成員國提供緊急資金救助時(shí)，將定期

開展資金安全評估，以評估IMF的援助資金是否得到受援國中央銀行的充分管理。這類評估是對成員國中央銀行治理和內(nèi)控框架的診斷性評估，涉及五個(gè)領(lǐng)域：外部審計(jì)機(jī)制、法律結(jié)構(gòu)和自治、財(cái)務(wù)報(bào)告框架、內(nèi)部審計(jì)機(jī)制和內(nèi)部控制體系，簡稱ELRIC框架。

一、ELRIC框架特征

IMF從內(nèi)審和審計(jì)委員會(huì)的有效性兩個(gè)角度來評估中央銀行ELRIC框架的有效性。

（一）內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督

對ELRIC框架內(nèi)的內(nèi)審機(jī)制進(jìn)行評估，旨在了解和評估內(nèi)審部門是否具有足夠的能力履行職責(zé)，以及是否符合國際通用標(biāo)準(zhǔn)。

1.組織獨(dú)立性和權(quán)威性。內(nèi)審部門應(yīng)客觀、不受干擾地開展工作，內(nèi)審的職能定位以及首席審計(jì)執(zhí)行官（CAE）在中央銀行治理或管理結(jié)構(gòu)中的作用，以及允許內(nèi)審直接向董事會(huì)和行長報(bào)告等做法，均有助于加強(qiáng)內(nèi)審權(quán)威性及保持內(nèi)審獨(dú)立性。內(nèi)審部門的地位和職責(zé)應(yīng)體現(xiàn)在董事會(huì)批準(zhǔn)的正式章程中，包括在工作范圍內(nèi)無限制地查閱記錄和監(jiān)督人員。

2.監(jiān)督。內(nèi)審的組織獨(dú)立性還可通過向董事會(huì)提供建議而得到強(qiáng)化，不直接向董事會(huì)（或?qū)徲?jì)委員會(huì)）直接報(bào)告的內(nèi)審部門將面臨諸多挑戰(zhàn)，包括資源分配不足以履行職責(zé)、所提建議的接受或執(zhí)行程度低、不利于加強(qiáng)能力建設(shè)（如通過專業(yè)認(rèn)證）和支持內(nèi)審開展工作等。

3.人員配置和能力。內(nèi)審部門應(yīng)有足夠資源來履行職責(zé)，包括內(nèi)審人員的資歷互補(bǔ)、具備審計(jì)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域所需的專業(yè)技能和能力。為此，可考慮通過考取資格認(rèn)證和專業(yè)證書來提升內(nèi)審人員的業(yè)務(wù)勝任能力，以及制定培訓(xùn)和持續(xù)發(fā)展計(jì)劃。

4.審計(jì)方法。內(nèi)審部門制定工作計(jì)劃以及研究執(zhí)行計(jì)劃的方法對于評估工作同樣重要。內(nèi)審方法應(yīng)基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、符合國際標(biāo)準(zhǔn)、能靈活應(yīng)對中央銀行風(fēng)險(xiǎn)狀況的演變和控制環(huán)境中新出現(xiàn)的漏洞。有兩種情形要注意：一是當(dāng)審計(jì)方法基于合規(guī)性驅(qū)動(dòng)時(shí)，內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)將加大。此時(shí)，內(nèi)審所覆蓋的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域并不是最優(yōu)的，缺乏對控制框架的全面評估，這背離了國際標(biāo)準(zhǔn)，通常是潛在能力有限的表現(xiàn)。二是內(nèi)審人員經(jīng)常在高級管理層的指導(dǎo)下開展審計(jì)工作。這明顯違背了內(nèi)審的基本原則，而這主要與審計(jì)制度僵化有關(guān)。

5.報(bào)告和監(jiān)測。內(nèi)審部門除了向高級管理層傳達(dá)審計(jì)結(jié)果和建議外，還應(yīng)定期向董事會(huì)或?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告重大風(fēng)險(xiǎn)暴露和控制缺陷，包括根源分析和補(bǔ)救行動(dòng)、年度審計(jì)計(jì)劃的最新進(jìn)展和建議實(shí)施情況。同時(shí)，應(yīng)包含正式的后續(xù)程序，以監(jiān)督審計(jì)結(jié)果的解決，確保補(bǔ)救行動(dòng)得到有效執(zhí)行。通常，報(bào)告和監(jiān)測方面的缺陷部分是由于溝通渠道受到破壞，如僅向行長傳達(dá)審計(jì)結(jié)果，通過行長向?qū)徲?jì)委員會(huì)傳達(dá)信息，或僅向?qū)徲?jì)委員會(huì)提供零星信息，妨礙了及時(shí)監(jiān)督。對內(nèi)審工作（如審計(jì)計(jì)劃完成情況和建議的落實(shí)等）監(jiān)督不力，也會(huì)影響報(bào)告的質(zhì)量。

6.質(zhì)量保證和改進(jìn)計(jì)劃（QAIP）。這也是維持內(nèi)審職能符合國際標(biāo)準(zhǔn)所需的重要方面，包括每五年進(jìn)行一項(xiàng)獨(dú)立的外部質(zhì)量評估和解決需要改進(jìn)領(lǐng)域的行動(dòng)計(jì)劃。它的不足通常表現(xiàn)為：缺少正式的質(zhì)量保證和持續(xù)遵守國際標(biāo)準(zhǔn)所需的內(nèi)部和外部質(zhì)量審查。

（二）審計(jì)委員會(huì)監(jiān)督

審計(jì)委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境強(qiáng)有力治理的關(guān)鍵，包括評估審計(jì)委員會(huì)如何適應(yīng)整體治理框架、任務(wù)規(guī)定以及實(shí)踐中的監(jiān)督職能。評估側(cè)重于以下關(guān)鍵特征：

1.人員組成。組成人員的獨(dú)立性（不管是形式上還是實(shí)質(zhì)性的）對于審計(jì)委員會(huì)的制衡和有效性以及保持可信性都至關(guān)重要。為此，審計(jì)委員會(huì)應(yīng)由非執(zhí)行董事組成，其任務(wù)和職責(zé)范圍在中央銀行總體治理框架的范圍內(nèi)明確規(guī)定，并列入董事會(huì)批準(zhǔn)的章程。此外，組成人員的經(jīng)驗(yàn)多樣性也很重要，因?yàn)橥ㄟ^成員的廣泛觀點(diǎn)獲得的技能可以提高客觀性。審計(jì)委員會(huì)的人員數(shù)量應(yīng)該在成員的廣泛經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)與重點(diǎn)監(jiān)督機(jī)制之間保持平衡，如果審計(jì)委員會(huì)的人員過多，可能會(huì)失去重點(diǎn)并淡化成員的個(gè)人責(zé)任。保障評估的不足之處包括諸如讓中央銀行的高管成為審計(jì)委員會(huì)的成員（如副行長）等，該做法會(huì)引起內(nèi)在的利益沖突，因?yàn)楦吖懿荒芗仁遣门袉T也是運(yùn)動(dòng)員。

2.知識(shí)和專業(yè)技能。審計(jì)委員會(huì)成員的一項(xiàng)基本要求是至少有一名成員在審計(jì)、會(huì)計(jì)或財(cái)務(wù)報(bào)告方面有深入的理解或?qū)I(yè)技能。然而，鑒于審計(jì)委員會(huì)的職能范圍不斷擴(kuò)大，需要多元化的技能組合才能處理不斷增加的問題范圍，包括IT、法律和風(fēng)險(xiǎn)管理。若現(xiàn)有問題超出了審計(jì)委員會(huì)的能力范圍，就應(yīng)增加培訓(xùn)，或獲得外部專業(yè)知識(shí)（如聘請財(cái)務(wù)或?qū)徲?jì)專家）。

3.盡職性。審計(jì)委員會(huì)成員應(yīng)有足夠的時(shí)間和精力來履行其職責(zé)，應(yīng)定期召開會(huì)議并作充分準(zhǔn)備，包括審查會(huì)議議程和輔助材料。因此，審計(jì)委員會(huì)的評估重點(diǎn)還在于其成員是否認(rèn)真對待自己的工作、是否充分準(zhǔn)備并提出相關(guān)問題。

4.監(jiān)督外部審計(jì)。有必要通過與外部審計(jì)師的高質(zhì)量互動(dòng)來密切監(jiān)督。審計(jì)委員會(huì)應(yīng)參與外部審計(jì)師的遴選、任命和年度評估，應(yīng)在整個(gè)外部審計(jì)過程（從計(jì)劃到完成）中積極參與并評估外部審計(jì)師的表現(xiàn)和獨(dú)立性。與外部審計(jì)師的互動(dòng)質(zhì)量對于培養(yǎng)相互信任的環(huán)境更為重要，這有助于鼓勵(lì)提出相關(guān)的關(guān)鍵問題并提升外部審計(jì)師的能力。

5.監(jiān)督內(nèi)部審計(jì)。審計(jì)委員會(huì)應(yīng)通過職能報(bào)告與內(nèi)審部門密切合作，定期審查內(nèi)審計(jì)劃、資源、績效和建議落實(shí)情況，并通過問責(zé)機(jī)制強(qiáng)化監(jiān)督，包括發(fā)布年度審計(jì)報(bào)告和業(yè)績自評報(bào)告。

強(qiáng)有力的監(jiān)督是良好治理體系的關(guān)鍵因素，并且往往形成更有力的控制環(huán)境。因此，審計(jì)委員會(huì)可以對審計(jì)機(jī)制的質(zhì)量產(chǎn)生重大影響，審計(jì)委員會(huì)成員具有足夠的專業(yè)知識(shí)，可以幫助確定流程等問題，并與內(nèi)部和外部審計(jì)師進(jìn)行有效溝通。

二、評估結(jié)果

（一）內(nèi)部審計(jì)方面

對2010年4月至2017年12月期間64家中央銀行的111項(xiàng)報(bào)告評估發(fā)現(xiàn)，有5家中央銀行不具有內(nèi)部審計(jì)職能，而在設(shè)立了內(nèi)部審計(jì)職能的中央銀行中（共106項(xiàng)評估），有71%被認(rèn)為是無效的。包括四種情形：一是在報(bào)告和工作獨(dú)立性方面的授權(quán)不夠（51%或54項(xiàng)評估）；二是審計(jì)能力受到內(nèi)審人員能力的較強(qiáng)約束（65%或69項(xiàng)評估）；三是審計(jì)方法并不是基于風(fēng)險(xiǎn)的，而是基于規(guī)則的（57%或60項(xiàng)評估）；四是監(jiān)測建議和實(shí)施補(bǔ)救行動(dòng)的系統(tǒng)存在結(jié)構(gòu)性弱點(diǎn)（58%或62項(xiàng)評估）。

分地區(qū)來看，只有歐洲的問題相對較少，其他地區(qū)的問題均較多（見圖1），其中評估了非洲37個(gè)國家央行，亞太地區(qū)10個(gè)，歐洲22個(gè)，中東和中亞25個(gè)，西半球12個(gè)。受援國中央銀行內(nèi)審漏洞的表現(xiàn)形式見表1。

（二）審計(jì)委員會(huì)方面

對2010年4月至2017年12月期間的111項(xiàng)保障評估發(fā)現(xiàn)，14%的央行（共開展16項(xiàng)評估）并未建立審計(jì)委員會(huì)，而建立了審計(jì)委員會(huì)的央行（共開展95項(xiàng)評估），78%被認(rèn)為無效（共開展86評估）。雖然多數(shù)受援國中央銀行建立了審計(jì)委員會(huì)，但多數(shù)是形式重于實(shí)質(zhì)。造成審計(jì)委員會(huì)有效性不足的原因包括：組成人員不足（共46項(xiàng)評估或48%）、專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)受限（共57項(xiàng)評估或60%）、內(nèi)部審計(jì)（71項(xiàng)評估或75%）和外部審計(jì)的監(jiān)測不力（57項(xiàng)評估或60%）。這些評估結(jié)果在所有地區(qū)都很常見（見圖2），包括非洲37項(xiàng)，亞太9項(xiàng)，歐洲17項(xiàng)，中東和中亞21項(xiàng)，西半球11項(xiàng)。

與此同時(shí)，本輪評估相較于上一輪評估而言，中央銀行風(fēng)險(xiǎn)狀況得到部分改善（體現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)評級下降），這證明了審計(jì)委員會(huì)強(qiáng)有力監(jiān)督的重要性。為評估審計(jì)委員會(huì)的重要性，IMF對比了有效的審計(jì)委員會(huì)（25項(xiàng)評估）與無效的審計(jì)委員會(huì)（86項(xiàng)評估）對中央銀行內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)的差異性影響。評估表明，近年來，中央銀行整體風(fēng)險(xiǎn)狀況出現(xiàn)了較明顯的下降，尤其是在審計(jì)委員會(huì)有效時(shí)下降更多，而且高風(fēng)險(xiǎn)評級只出現(xiàn)在審計(jì)委員會(huì)無效的情況下。具體為：內(nèi)審機(jī)制的較高風(fēng)險(xiǎn)評級占比從上一輪的67%（包括55%的中高評級和12%的高級評級）下降到本輪的31%（全為中高評級），內(nèi)部控制系統(tǒng)的較高風(fēng)險(xiǎn)評級占比從上一輪的82%（包括54%的中高評級和28%的高評級）下降到本輪的19%（全為中高評級）。很顯然，審計(jì)委員會(huì)在改進(jìn)中央銀行風(fēng)險(xiǎn)狀況方面發(fā)揮著重要作用，其強(qiáng)有力的監(jiān)督不僅對內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量產(chǎn)生重大影響，而且對治理安排和一般保障框架產(chǎn)生影響，見圖3。

三、總結(jié)

當(dāng)前，人們對中央銀行內(nèi)部審計(jì)保障功能的期望值在不斷提高，但相較于現(xiàn)實(shí)，還有許多需要改進(jìn)的地方，如審計(jì)資源不足，員工配備和必備技能以及培訓(xùn)和專業(yè)證書方面的表現(xiàn)較差，管理層沒有充分重視內(nèi)部審計(jì)職能，沒有采用正確的報(bào)告途徑，難以樹立內(nèi)部審計(jì)應(yīng)有的權(quán)威，進(jìn)而影響內(nèi)審部門和審計(jì)委員會(huì)對組織的增值功能，影響了內(nèi)部審計(jì)作為第三道防線作用的發(fā)揮。

展望未來，需要共同努力尋找解決上述挑戰(zhàn)的可行方案。從IMF角度看，包括與中央銀行界持續(xù)合作，對發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部審計(jì)問題進(jìn)行深入解讀，持續(xù)提供技術(shù)援助，采取補(bǔ)救措施，促進(jìn)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家中央銀行開展同行對話，實(shí)施雙邊借調(diào)和交換計(jì)劃、量身定制能力建設(shè)計(jì)劃、同行評審、專業(yè)培訓(xùn)和專業(yè)認(rèn)證等。

（作者單位：中國人民銀行贛州市中心支行，郵政編碼：341000，電子郵箱：315421032@qq.com）