澳大利亞數(shù)字連續(xù)性20200政策研究

趙宇

[摘要]論文主要介紹作為數(shù)字連續(xù)性2020政策核心內(nèi)容的三大原則：信息是有價(jià)值的；信息以數(shù)字方式進(jìn)行管理；信息、系統(tǒng)和流程是可互操作的。基于這些原則，提出國(guó)家檔案館主導(dǎo)并形成信息治理單元、效益觀下驅(qū)動(dòng)數(shù)字信息單套制管理、參與推進(jìn)政府業(yè)務(wù)活動(dòng)的數(shù)字化運(yùn)行、合作推出可互操作的最小元數(shù)據(jù)集、清晰的任務(wù)規(guī)劃和時(shí)間節(jié)點(diǎn)倒逼執(zhí)行等觀點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]數(shù)字連續(xù)性數(shù)字信息電子文件管理

[分類號(hào)]G279

Study on the Digital Continuity 2020 Policy of Australia

Zhao Yu

（Information and Archives of Shanghai University， Shanghai， 200444）

Abstract： The paper mainly introduces three principles of the Digital Continuity 2020 Policy： information is valued；information is managed digitally；information， systems and processes are interoperable. Based on these principles， the paper puts forward some opinions，including the national archives playing the leading role and forming the information management unit， driving the digital information single set management under the benefit view， participating in and advancing the digital operation of the government business activities， cooperating with the interoperable minimum metadata set， and formulating clear task planning and time nodes then forcing the execution.

Keywords： Digital Continuity； Digital Information； Electronic Records Management

目前，澳大利亞正在實(shí)施文檔管理的數(shù)字連續(xù)性2020政策，為我國(guó)探索電子文件的單套制管理模式和文檔管理的數(shù)字轉(zhuǎn)型提供了有益經(jīng)驗(yàn)。2015年澳大利亞國(guó)家檔案館發(fā)布了數(shù)字連續(xù)性2020政策[1]（下文簡(jiǎn)稱數(shù)字連續(xù)性政策），所謂數(shù)字連續(xù)性[2]是指維護(hù)和管理數(shù)字信息的一種方式，以確保數(shù)字信息在需要的時(shí)候可以使用。對(duì)于需要信息的人而言，數(shù)字連續(xù)性應(yīng)確保信息是完整的、可獲取的和可用的，也確保信息的保存時(shí)間不再長(zhǎng)于需要。其中，信息可用是數(shù)字連續(xù)性的最終目的，具體指：當(dāng)你需要它的時(shí)候找到它；當(dāng)你需要它的時(shí)候打開它；可按照你需要的方式利用它；知道它是什么和表達(dá)了什么，并信任它的內(nèi)容。

1政策基礎(chǔ)

1.1理論基礎(chǔ)

數(shù)字連續(xù)性政策的理論基礎(chǔ)可追溯至文件連續(xù)體理論。文件連續(xù)體理論的提出是“基于電子文件大量增加、文件自動(dòng)化管理和滿足未來多元化信息需求的數(shù)字化環(huán)境”[3]，其以數(shù)字化環(huán)境為時(shí)代背景，與數(shù)字連續(xù)性政策以數(shù)字信息發(fā)展為時(shí)代背景相匹配。孫芳芳認(rèn)為文件連續(xù)體的意義在于“提供了‘綜合的思維方法，促使文件管理者和檔案工作者的積極合作，不再需要文件實(shí)體移交進(jìn)館”[4]，這些理論正在為數(shù)字連續(xù)性政策導(dǎo)航并逐步落地實(shí)施。最后文件連續(xù)體理論是關(guān)于文件運(yùn)動(dòng)的理論，其構(gòu)建的多維坐標(biāo)模型展現(xiàn)了文件運(yùn)動(dòng)的過程，綜合體現(xiàn)了文件運(yùn)動(dòng)在時(shí)空延伸上的連續(xù)性和整體性，這一理論內(nèi)涵與該政策的數(shù)字“連續(xù)性”宗旨契合。

1.2政策基礎(chǔ)

數(shù)字連續(xù)性政策是數(shù)字轉(zhuǎn)型政策[5]的延續(xù)。2011年7月澳大利亞國(guó)家檔案館發(fā)布數(shù)字轉(zhuǎn)型政策（Digital Transition Policy），并由澳大利亞國(guó)家檔案館牽頭執(zhí)行，其目的是推動(dòng)澳大利亞政府機(jī)構(gòu)從紙質(zhì)文件管理向數(shù)字信息和文件管理轉(zhuǎn)型，以提高行政效率，主要內(nèi)容是對(duì)各文件形成機(jī)構(gòu)、國(guó)家檔案館、澳大利亞政府信息管理辦公室這三大實(shí)施主體的職責(zé)提出了具體要求。另外，2013年一項(xiàng)補(bǔ)充政策，要求2015年后（即從2016年開始）需移交到國(guó)家檔案館的文件必須是數(shù)字格式，不需移交的則由機(jī)構(gòu)以數(shù)字格式管理，“這意味著聯(lián)邦政府的數(shù)字信息與文件管理改革并不局限于占文件總量5%左右的具有檔案價(jià)值、最終將被移交到檔案館永久保管的文件，而是擴(kuò)大到了機(jī)構(gòu)內(nèi)所有信息和文件的管理。”[6]

2數(shù)字連續(xù)性2020政策內(nèi)容闡述

數(shù)字連續(xù)性政策由澳大利亞國(guó)家檔案館負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施，其目的是通過該政策將信息治理原則和做法融入各機(jī)構(gòu)（包括政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)）的工作及其治理安排中，以達(dá)到“優(yōu)化政府程序和服務(wù)的提供；實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的信息重用；保護(hù)澳大利亞人的權(quán)利和權(quán)益”[7]，最終促進(jìn)整個(gè)澳大利亞政府和各機(jī)構(gòu)內(nèi)部采取一致的信息治理辦法。該政策的重點(diǎn)內(nèi)容在于明確數(shù)字信息管理三大原則及其實(shí)施路徑。

2.1原則一信息是有價(jià)值的

意義：首先，澳大利亞政府信息是關(guān)鍵的戰(zhàn)略資產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)資源，信息與金融、資產(chǎn)、設(shè)備一樣重要，它可使公眾了解政策和時(shí)論，確?？蓡栘?zé)性，以及了解政府如何開展業(yè)務(wù)。其次，數(shù)字信息可提供更高效的數(shù)字服務(wù)，增加信息共享的機(jī)會(huì)，改進(jìn)業(yè)務(wù)決策，也為流程和服務(wù)的重新設(shè)計(jì)和創(chuàng)新創(chuàng)造新的機(jī)會(huì)。數(shù)字信息作為一項(xiàng)戰(zhàn)略資產(chǎn)進(jìn)行管理，以推進(jìn)澳大利亞政府的數(shù)字轉(zhuǎn)型計(jì)劃，并確保滿足其他機(jī)構(gòu)的治理要求，如安全、隱私、質(zhì)量和可訪問性等。最后，信息被合理地創(chuàng)建、管理、描述和存儲(chǔ)后，信息的潛在價(jià)值就會(huì)增加，信息的未來價(jià)值取決于它被使用、重用和共享的能力。

執(zhí)行目標(biāo)：一是機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的信息治理，機(jī)構(gòu)已經(jīng)實(shí)施了信息治理框架并對(duì)信息治理狀況形成年度報(bào)告；二是信息被有效地創(chuàng)建、存儲(chǔ)、使用和管理，如果不再需要可進(jìn)行說明性銷毀；三是各機(jī)構(gòu)有適當(dāng)?shù)恼摺⒊绦?、?biāo)準(zhǔn)、控制和指標(biāo)，以確保業(yè)務(wù)、信息管理和立法要求得到滿足，風(fēng)險(xiǎn)得到管理；四是信息管理人力資源規(guī)劃和能力發(fā)展將使各機(jī)構(gòu)能夠獲得有相應(yīng)技能的信息管理人員，并使代表澳大利亞政府機(jī)構(gòu)行事的雇員和第三方履行其信息職責(zé)。

行動(dòng)及完成時(shí)間如表1所示。

案例：澳大利亞國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室在建立數(shù)字文化方面有突出表現(xiàn)。該機(jī)構(gòu)從成立之日起，就建立起了一種數(shù)字文化，這要?dú)w功于國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。由于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)十分重視數(shù)字環(huán)境，并且在日常工作中不斷地利用電子文件和數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)（EDRMS），并期望其他工作人員也如此，于是該機(jī)構(gòu)會(huì)審查關(guān)于此系統(tǒng)個(gè)人使用情況的報(bào)告，該報(bào)告確認(rèn)所有工作人員都將系統(tǒng)用作獲取、存儲(chǔ)和處理信息的主要工具。同時(shí)在制定與文件管理有關(guān)的政策時(shí)，會(huì)咨詢工作人員，以確保最大限度地提高工作人員的意識(shí)和遵守率。

2.2原則二信息以數(shù)字方式進(jìn)行管理

意義：首先，發(fā)展頭尾相連的數(shù)字工作流程，為各機(jī)構(gòu)能建立更成熟、更有效的程序和服務(wù)提供機(jī)會(huì)，這樣使得公眾能夠直接和有效地參與，同時(shí)為流程改進(jìn)和創(chuàng)新提供機(jī)會(huì)。其次，創(chuàng)建和收集數(shù)字信息并將其保持在可利用的數(shù)字形式的工作流程中，能對(duì)用戶和政府行為做出更好的響應(yīng)，而且以數(shù)字格式保存的數(shù)字信息更便于使用，更容易共享，成本更低。最后，以紙張和其他模擬形式保存的數(shù)字信息可能導(dǎo)致效率低下，如不必要的重復(fù)、增加存儲(chǔ)成本、不可靠或無法訪問的信息，這些信息難以找到和有效益地共享或支持業(yè)務(wù)連續(xù)性。

執(zhí)行目標(biāo)：一是各機(jī)構(gòu)都有完全數(shù)字化的工作流程，并在需要的情況下以可獲取的數(shù)字格式保存信息；二是機(jī)構(gòu)默認(rèn)以數(shù)字方式工作，并將模擬或不成熟的數(shù)字流程過渡到高效成熟的數(shù)字流程，從而最大限度地提高信息價(jià)值；三是對(duì)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)有益時(shí)，需將模擬格式的信息遷移到數(shù)字格式。

行動(dòng)及完成時(shí)間如表2所示。

案例：聯(lián)邦法庭是澳大利亞首個(gè)將正式法庭文件全部數(shù)字化的法庭，完全取代了紙質(zhì)的法庭文件。這一過程是利用定制的現(xiàn)成技術(shù)來實(shí)現(xiàn)的，并形成電子法院文件系統(tǒng)（Electronic Court Files，簡(jiǎn)稱ECFs），該系統(tǒng)處理的是法院所提交或創(chuàng)建的所有文件的全數(shù)字文件，并可與遺留的系統(tǒng)（如案例管理數(shù)據(jù)庫(kù)）進(jìn)行互操作。在ECFs中，文件以安全的PDF格式對(duì)文件進(jìn)行編碼，包括保存和處置代碼，還花了大量時(shí)間為文件定義命名約定和編寫描述符，同時(shí)還使用元數(shù)據(jù)提升文件的保留、處置和存儲(chǔ)的效率，從而使整個(gè)法庭的工作更具有一致性和責(zé)任性。

2.3原則三信息、系統(tǒng)和流程是可互操作的

意義：首先，澳大利亞政府的數(shù)字轉(zhuǎn)型舉措將促進(jìn)政府服務(wù)被更簡(jiǎn)單、更快捷地使用，這些舉措是通過可互操作的信息、系統(tǒng)和流程來實(shí)現(xiàn)的，這樣可降低信息共享成本和難度，提高信息質(zhì)量，減少不必要的重復(fù)，減少政府結(jié)構(gòu)改革的影響。其次，實(shí)現(xiàn)互操作的信息、系統(tǒng)和過程是需要時(shí)間的，互操作性需從初始階段就被規(guī)劃、設(shè)計(jì)和集成。

執(zhí)行目標(biāo)：一是機(jī)構(gòu)具有可互操作的信息、系統(tǒng)和流程，并符合短期和長(zhǎng)期管理的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)包括描述信息（文件管理元數(shù)據(jù)）、信息質(zhì)量、文件和數(shù)據(jù)格式；二是機(jī)構(gòu)對(duì)業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行了信息管理功能評(píng)估，以確保只要有需要信息便是可獲取和可利用的，并且符合業(yè)務(wù)成果和風(fēng)險(xiǎn)；三是澳大利亞政府流程包含了信息治理要求和規(guī)范，以確保信息、系統(tǒng)和服務(wù)符合標(biāo)準(zhǔn)，信息保持可查找、可共享和可重用。

行動(dòng)及完成時(shí)間如表3所示。

案例：以國(guó)家地圖的開放政府?dāng)?shù)據(jù)為例。國(guó)家地圖是一個(gè)公共工具，用于訪問和映射開放數(shù)據(jù)以及用戶的私有數(shù)據(jù)，其主要為數(shù)據(jù)提供了基于地圖的視圖，在地圖上查看選定數(shù)據(jù)通常直接從相關(guān)政府部門或機(jī)構(gòu)訪問。國(guó)家地圖的設(shè)計(jì)側(cè)重于互操作性和開放源代碼，并通過系統(tǒng)和過程利用來增加信息的價(jià)值，其開放源軟件可以在GitHub平臺(tái)上獲取。國(guó)家地圖要求以一種特定的方式格式化數(shù)據(jù)，以便機(jī)器可讀，在空間上顯示，且數(shù)據(jù)格式需與澳大利亞和國(guó)際數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)兼容。

3經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

3.1國(guó)家檔案館總領(lǐng)并形成信息治理單元

澳大利亞數(shù)字連續(xù)性政策的主要制定者是國(guó)家檔案館，其總領(lǐng)著數(shù)字連續(xù)性政策的推行?？傤I(lǐng)機(jī)構(gòu)下還形成了以各個(gè)機(jī)構(gòu)為支撐點(diǎn)的信息治理單元，這些信息治理單元確立了包括信息治理委員會(huì)、信息治理框架、首席信息治理官、專業(yè)的信息管理人員等在內(nèi)的信息治理體系。這也值得我國(guó)借鑒，一是在未來的信息治理中發(fā)揮檔案館在管理格局中的主體作用，《政府信息公開條例》實(shí)施以來，檔案館已經(jīng)在我國(guó)政府信息公布中發(fā)揮了重要作用，再者，檔案館還保管著絕大部分的政府信息，我國(guó)檔案館作為信息治理的主體單位，具備這樣的現(xiàn)實(shí)條件和歷史基礎(chǔ)，自然而然，國(guó)家檔案館便是總領(lǐng)者。二是重視形成信息治理單元，并在各信息治理單元內(nèi)建立完整的信息治理人員框架和責(zé)任框架，以明確的信息治理人員體系來推動(dòng)信息治理。

3.2效益觀下驅(qū)動(dòng)數(shù)字信息單套制管理

數(shù)字連續(xù)性政策追求效益觀下數(shù)字信息單套制管理目標(biāo)：一是數(shù)字信息的單套制管理能夠產(chǎn)生更多效益，如減少紙質(zhì)文件的存儲(chǔ)成本、滿足社會(huì)方便快捷的信息利用需求等。二是以效益觀念驅(qū)動(dòng)各機(jī)構(gòu)執(zhí)行數(shù)字連續(xù)性政策，進(jìn)行數(shù)字信息和文件管理的改革，轉(zhuǎn)變行政方式。效益觀下驅(qū)動(dòng)數(shù)字信息單套制管理也提供了有益經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)的數(shù)字信息雙套制管理模式已產(chǎn)生了不少弊病，如繁瑣的“打印”造成工作效率低下、數(shù)據(jù)鏈斷裂等問題，部分機(jī)構(gòu)對(duì)于能解決這些弊病的數(shù)字信息單套制管理，有著較大的期待。同時(shí)，一些機(jī)構(gòu)雖然受到雙套制管理模式的困擾，但由于對(duì)單套制保存風(fēng)險(xiǎn)的忌憚，對(duì)單套制管理存在著質(zhì)疑和拒絕心態(tài)，那么更應(yīng)該用效益的目標(biāo)來激發(fā)這些機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，更新數(shù)字信息管理方式。

3.3參與推進(jìn)政府業(yè)務(wù)活動(dòng)的數(shù)字化運(yùn)行

于2020年實(shí)現(xiàn)100%政府業(yè)務(wù)活動(dòng)數(shù)字化運(yùn)行是數(shù)字連續(xù)性政策的目標(biāo)之一，這意味著包括授權(quán)和批準(zhǔn)在內(nèi)的業(yè)務(wù)流程都是數(shù)字化完成的。數(shù)字時(shí)代下數(shù)字信息的便捷性使得在紙質(zhì)業(yè)務(wù)流程基礎(chǔ)上建立的數(shù)字業(yè)務(wù)流程被提上了日程，此種情況下我國(guó)政府部分業(yè)務(wù)活動(dòng)是通過數(shù)字化運(yùn)行的，但并非全部的業(yè)務(wù)活動(dòng)，許多業(yè)務(wù)活動(dòng)仍然是基于紙質(zhì)業(yè)務(wù)流程的。鑒于此，我國(guó)各省級(jí)檔案局（館）可聯(lián)合嵌入在政府機(jī)構(gòu)中的檔案室，選擇試點(diǎn)的政府機(jī)構(gòu)，參與推進(jìn)政府業(yè)務(wù)活動(dòng)的數(shù)字化運(yùn)行，率先開展數(shù)字連續(xù)性這一制度創(chuàng)新。并且?guī)椭贫ㄖ鸩酵瓿蓸I(yè)務(wù)活動(dòng)數(shù)字化運(yùn)行的總體目標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃，以及相關(guān)的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等，從而推動(dòng)該政府機(jī)構(gòu)使用數(shù)字授權(quán)和數(shù)字工作流程進(jìn)行常規(guī)的決策，最后達(dá)到機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)、決策和授權(quán)以數(shù)字方式記錄。

3.4合作推出可互操作的最小元數(shù)據(jù)集

數(shù)字連續(xù)性政策核心內(nèi)容的原則三中，為了實(shí)現(xiàn)信息、系統(tǒng)和流程的互操作，推出了包含9個(gè)元素的最小元數(shù)據(jù)集（如表4所示）。最小元數(shù)據(jù)集使得各政府機(jī)構(gòu)可輕松地捕獲、檢索和處理元數(shù)據(jù)，方便相互的信息遷移以及支持政府間的互操作性和信息共享。我國(guó)國(guó)家檔案局發(fā)布的《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》推薦標(biāo)準(zhǔn)包含88個(gè)元數(shù)據(jù)，該方案的元數(shù)據(jù)數(shù)量較多并且只是推薦性而非強(qiáng)制性，難以保證其他機(jī)構(gòu)在參考時(shí)選擇一致的元數(shù)據(jù)元素，這樣實(shí)際上使得各機(jī)構(gòu)形成并實(shí)施了不同的元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。因此，我國(guó)急需統(tǒng)一推出以可互操作為目的的最小元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，考慮到地方檔案局（館）行動(dòng)力較強(qiáng)，因而可跨越地域，根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)合作推出最小元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，并爭(zhēng)取國(guó)家檔案局的制度認(rèn)可，從而將各機(jī)構(gòu)元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)中須包含最小元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)作為強(qiáng)制性要求，并允許在此基礎(chǔ)上根據(jù)自身需要進(jìn)行擴(kuò)展，從而為未來我國(guó)政府層面的信息資源整合及互聯(lián)互通打下重要基礎(chǔ)。

3.5清晰的任務(wù)規(guī)劃和時(shí)間節(jié)點(diǎn)倒逼執(zhí)行

數(shù)字連續(xù)性政策為每一原則都提供了清晰的任務(wù)規(guī)劃和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，值得借鑒。這樣的設(shè)計(jì)一方面形成目標(biāo)倒逼機(jī)制，“一是從文件后端向文件前端和中端倒逼，即從文件移交和長(zhǎng)期保存的數(shù)字化向文件形成、管理、使用的數(shù)字化倒逼；二是從目標(biāo)向過程倒逼，即以具體時(shí)間表為最后期限，倒逼相應(yīng)法律、管理、技術(shù)等措施的出臺(tái)和實(shí)施，將目標(biāo)落地并可操作化?！盵9]這種倒逼機(jī)制值得我國(guó)在制定相關(guān)政策時(shí)學(xué)習(xí)。倒逼機(jī)制不僅促使各機(jī)構(gòu)更有效率地執(zhí)行數(shù)字連續(xù)性政策，而且給出執(zhí)行該政策的清晰任務(wù)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，能避免各執(zhí)行機(jī)構(gòu)費(fèi)時(shí)從模糊政策中摸索出明確行動(dòng)的時(shí)間和任務(wù)，從而幫助各機(jī)構(gòu)快速啟動(dòng)執(zhí)行該政策。

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