協(xié)同治理視角下公民參與社區(qū)治理的路徑探索

摘 要：治理理論興起以來，社會管理的中心不再由政府一方獨大，社區(qū)協(xié)同治理旨在引入多方參與主體，構(gòu)建制度化的溝通渠道和參與平臺，發(fā)揮社會各組織在自主治理、參與服務(wù)、協(xié)同管理等方面的作用。面對中國社區(qū)治理變遷過程中遇到的困境，提出我國社區(qū)治理公民參與協(xié)同模式建議：提出協(xié)同化的目標，調(diào)和沖突；完善相關(guān)法律法規(guī)，保障公民參與權(quán)益；轉(zhuǎn)變基層治理理念，貫徹落實參與政策等措施。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；社區(qū)治理；公民參與

一、目前我國公民參與社區(qū)治理概況

（一）公民參與社區(qū)治理的模式

國內(nèi)外專家和學者認為，社區(qū)治理模式根據(jù)政府與社區(qū)的緊密程度的不同可分為"社區(qū)自治"、"政府主導"、"混合模式"三大基本模式。分別以政府、公民參與程度為標準進行劃分，更多是學理上的和理想狀態(tài)中的。而事實上，社區(qū)建設(shè)往往政府、企業(yè)、公民自身都在扮演著不同的角色，彼此間的力量也在治理機制和具體事件中不斷呈現(xiàn)變化。

目前在創(chuàng)新社會治理理念的影響下，全國各地紛紛進行管理創(chuàng)新改革和試點試驗。各地不斷創(chuàng)新社區(qū)治理的模式，但無一例外都是在盡量充分發(fā)揮社區(qū)公民的能動性。

有學者將公民參與社區(qū)治理的模式分為：1、機制完善的公民自主參與。在這樣的杜區(qū)中，有一套完善的公民參與機制，公民的杜區(qū)參與意識最強，對社區(qū)的認同度也最高。2、機制完善的公民假性參與。政府沒有完全退出社區(qū)治理的領(lǐng)域，仍然扮演管理者角色，社區(qū)組織還沒有形成真正自治。因此，造成了一種公民參與社區(qū)事務(wù)的假象。在很多社區(qū)治理中，雖然建立了一整套機制但除了應(yīng)付檢查更多時候是不起實質(zhì)作用的，如一些社區(qū)設(shè)置的意見箱。3、機制不完善的公民自發(fā)參與。此類社區(qū)中，居民習慣傳統(tǒng)的街居制管理方式，也愿意接受上級單位委派的居委會領(lǐng)導。這類社區(qū)多見于一些傳統(tǒng)單位，如國有企業(yè)職工宿舍、大學教職工宿舍等。

（二）公民參與社區(qū)治理的途徑

目前在社區(qū)治理中公民參與的常見形式歸類有五種：關(guān)鍵公眾接觸；公民調(diào)查；公民投訴；公民會議；公民聽證或化區(qū)管理咨詢委員會。在社區(qū)治理中，社區(qū)組織通過召開圓桌會議、建立輔導員隊伍等形式向社區(qū)中的重要團體組織成員或社區(qū)精英了解情況、征詢意見，通過小范圍的群體影響全社區(qū)的成員。公民調(diào)查則是政府或社會組織、高校進行大規(guī)模的問卷或訪談，了解居民意見和社區(qū)建設(shè)情況，這在目前社區(qū)中也是常見的。通常每個社區(qū)都會設(shè)置意見箱或工作站等，為公民提供提出間題、維護自身權(quán)益的途徑，受理公民的投訴，但通常事件從反映到解決需要一定時間，具有滯后性。公民會議在社區(qū)建設(shè)中發(fā)展最久，除了常規(guī)的社區(qū)成員代表大會、社區(qū)黨支部會議，不同社區(qū)也根據(jù)自身情況建設(shè)了各具特色的會議制度，如社情民意傾聽會制度、社區(qū)民主議事制度。當政府在進行與社區(qū)利益相關(guān)的重大公共政策規(guī)劃，并且存在明顯的利益分歧或觀點沖突時，通常需要將利益相關(guān)群體和社區(qū)居民代表召集舉行聽證會，或者是邀請專家代表或第三方機構(gòu)進行發(fā)聲，這在現(xiàn)代社區(qū)越來越普遍。我國目前社區(qū)治理中并不缺乏社區(qū)公民參與機制，但各機制的聯(lián)動性和穩(wěn)定性有所欠缺。不同參與機制的協(xié)調(diào)內(nèi)容和權(quán)責界限并不明確，導致參與中出現(xiàn)責任推諉，秩序混亂的現(xiàn)象。

二、公民參與社區(qū)治理的困境及其成因分析

（一）公民參與社區(qū)治理的困境

1、社區(qū)治理觀念認識滯后

在我國，社區(qū)治理起步較晚，還處于初期階段，學術(shù)界和相關(guān)政府部門并未給與足夠的關(guān)注，在相當一段時間內(nèi)，“社區(qū)”僅僅作為一個陌生的舶來品存在于學術(shù)界。

目前，政府和公眾對于城市社區(qū)治理的概念還模糊不清，對社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)的認識存在諸多誤解，常常把社區(qū)治理完全等同于社區(qū)內(nèi)部事務(wù)自治，將其僅僅看成一個孤立的事項，而忽視了社區(qū)建設(shè)本身也是國家治理的一部分，忽視二者之間的互補性和共生性。另一方面，政府在社區(qū)治理實踐中，傳統(tǒng)行政管理的官本位思想依然廣泛存在，在社區(qū)建設(shè)方面缺乏積極性和創(chuàng)新性，政府領(lǐng)導的基層社區(qū)自治建設(shè)的實施基本停留在理論層面。同時，社會公眾的公民意識和民主意識嚴重缺乏，對社區(qū)治理問題漠不關(guān)心，參與被動，對社區(qū)治理、公共管理和政府行為無論是在理論還是實踐層面的認識都嚴重不足。對于絕大多數(shù)社區(qū)居民而言，社區(qū)治理只是國家對社區(qū)事務(wù)的管理，是政府為維護社會秩序穩(wěn)定而對居民的進行各種行政上的管理，他們自己僅僅是被管理的對象。他們將社區(qū)治理看成是政府的職責，而沒有意識到自身在社區(qū)治理事務(wù)中的權(quán)力和責任，對于自己的公民權(quán)和社會治理的主體地位還沒形成清晰地認識。

2、社區(qū)治理主體單一與居民參與意識缺乏

政府、市場、第三部門是社會發(fā)展的三大基礎(chǔ)，在社區(qū)治理中應(yīng)充分發(fā)揮三者各自的資源優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和群眾基礎(chǔ)，然而在當前社區(qū)治理實踐中，政府幾乎仍是唯一的社區(qū)治理主體。我國的社區(qū)治理仍處于政府主導型的社區(qū)治理階段。政府壟斷了社區(qū)內(nèi)過多的政治與經(jīng)濟資源，獨攬了過多的社區(qū)事務(wù)，將市場力量和社會力量壓制于社區(qū)之外，從而致使社區(qū)治理主體過于單一和孤立，治理結(jié)構(gòu)嚴重不合理。社區(qū)居委會名義上是居民自治組織，實際上只是政府基層政權(quán)的附屬物，甚至可以稱之為準政府。

社區(qū)治理主體單一的一個重要體現(xiàn)就是社區(qū)居民的參與意識薄弱。社區(qū)治理理念的精髓在于將社區(qū)公民納入社區(qū)治理框架內(nèi)，公民對社區(qū)權(quán)威自覺的認同及主動參與社區(qū)管理是善治的基礎(chǔ)。而目前的現(xiàn)實狀況是，社區(qū)居民參與社區(qū)活動和行使民主權(quán)利的渠道和平臺十分有限，居民的公民意識薄弱，缺乏參與社區(qū)治理的積極性、主動性。政府憑借自身的組織優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，在社區(qū)治理中擁有絕對的壟斷權(quán)力，這樣就致使社區(qū)內(nèi)居民完全處于從屬地位，對政府部門的依賴性不斷增強，對于社區(qū)各項事務(wù)的參與性和主動性逐漸降低。

3、公民參與社區(qū)治理的假性參與

在社區(qū)事務(wù)中，尤其是在社區(qū)居委會選舉中，通常用選民的參與率來衡量公民參與的廣度，但是僅僅根據(jù)參與率的高低反映參與情況的好壞卻是十分片面的。不少社區(qū)在進行居委會主任等基層民主選舉時候選人常常高票當選，這樣的"高票"究竟是"實至名歸"還是公民"無心參與"？在現(xiàn)實情況中很多居民對于候選人的經(jīng)歷、事跡、能力并不了解卻可投出神圣的一票，既給政府管理提供了錯誤的信息，也給后期的社區(qū)治理事務(wù)帶來了不便，可見公民的"假性參與"比"無心參與"更會產(chǎn)生惡劣的影響。

（二）困境的成因分析

1、社區(qū)公民參與的法律保障不健全

目前，我國有關(guān)公民參與社區(qū)治理的法律、法規(guī)對公民參與的相關(guān)權(quán)利的規(guī)定仍然存在不完善的地方?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》對社區(qū)居民享受的選舉權(quán)和被選舉權(quán)作了明確的規(guī)定，但是沒有突出這不僅是一項權(quán)利，也是一項義務(wù)，對于提升公民參與的意識完全憑借社區(qū)工作的具體情況而沒有明確的法律制度。在社區(qū)選舉過程中即使出現(xiàn)了選舉不合程序、候選人買票拉票、選民受脅迫投無效票等現(xiàn)象，也沒有明確的法條予以量刑，對于選舉的莊嚴性沒有形成威懾。

從如今現(xiàn)有的有關(guān)社區(qū)的法條來看，對于社區(qū)治理中很多具體且普遍的問題缺乏進一步的立法，呈現(xiàn)出在宏觀上倡導創(chuàng)新社會治理，強調(diào)公民參與社區(qū)治理的重要性，微觀上存在可操作性差的特點。對于公民參與社區(qū)治理的主體地位沒有明確的規(guī)定就會造成政府部口過多干預(yù)、居委會組織忽視自治性而懈怠發(fā)展提升公民的社區(qū)參與。

2、社會協(xié)同治理理念的缺乏

黨的十八大報告提出要“加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，“人們的思維過程起著指導、定向的作用，制約著人們的思維路線和思維結(jié)果”。

要實現(xiàn)社會治理的創(chuàng)新，首先應(yīng)該是思想觀念的創(chuàng)新和思維方式的轉(zhuǎn)變。比之于社會公民的思想轉(zhuǎn)變，最先應(yīng)該適應(yīng)社會治理創(chuàng)新要求的應(yīng)該是與普通民眾接觸的社會基層工作者，只有他們從根本觀念上建立起協(xié)同共治、協(xié)商治理的社區(qū)治理理念，才能更好的貫徹執(zhí)行中央政府的政策文件，在社區(qū)治理中轉(zhuǎn)變工作方式，以帶動公民共同參與治理為己任。

3、公民參與形式主義嚴重

創(chuàng)新社會治理對公民參與社區(qū)治理提出了很多新的要求，在新的時代發(fā)展背景下，經(jīng)濟、文化都迅速發(fā)展，公民也產(chǎn)生了很多新的個性化、多元化的需求，但現(xiàn)階段的公民參與社區(qū)治理卻仍然停留在傳統(tǒng)的模式上。例如在商品房小區(qū)中，上班族、年輕人占據(jù)的比重大，在周一到周五的工作時間進行公共事務(wù)商討必然參與率降低；在現(xiàn)代化區(qū)中，還保留傳統(tǒng)的面對面、紙質(zhì)投票形式，居民工作繁忙無暇顧及，也必然降低了治理參與的熱情。

在新的治理背景下，參與模式的陳舊必然帶來形式主義的參與，并沒有發(fā)揮群策群力的優(yōu)勢。在舉辦社區(qū)公民活動時，社區(qū)趨向于選擇便于舉辦、方便檢查但卻并不貼切居民受居民喜愛的形式，例如打掃衛(wèi)生、看望孤寡老人、為孩子舉辦文藝活動這樣年年重復(fù)的活動，一來忽視了社區(qū)中間年齡層的居民，另一方面活動沒有新意，居民參與積極性低。

三、我國社區(qū)治理公民參與協(xié)同模式建議

（一）提出協(xié)同化的目標，調(diào)和沖突

從傳統(tǒng)公共行政到新公共管理，盡管制度在更新的過程中彌補了傳統(tǒng)行政體制在制度方面的缺陷，但分權(quán)化和競爭性措施卻導致了利益被分割，造成公共服務(wù)的碎片化和公共資源的浪費。治理理論強調(diào)分權(quán)的方式，也可能加重碎片化的問題。協(xié)同治理強調(diào)通過有序的結(jié)構(gòu)實現(xiàn)整體功能的擴大，使權(quán)力由分散轉(zhuǎn)向聚合，責任由模糊專項清晰。協(xié)同治理強調(diào)的治理模式并不是為了合作而合作，而是突出目標的一致性，只有主體間以共同利益和一致性的目標為基礎(chǔ)而合作，以及協(xié)同一致的集體行動，通過新的、有序結(jié)構(gòu)，才能有效整合資源，實現(xiàn)局部功能的加總大于原整體的功能。

當我們考慮集體主義和自由主義優(yōu)劣之時，既不能忽視公民參與價值的自由主義，也不能討伐忽視保護個人利益的集體主義，而要在兩者之間尋找一個平衡。在探求平衡的過程中，自由主義者需要承認公民實踐的重要性，通過協(xié)作來維護寬容和個人權(quán)利。同時，集體主義者需要在基本的自由主義前提下提倡公民實踐。協(xié)同化的目標能夠明確治理主體間的角色定位，平衡主體間長、短期的利益，防范合作過程中出現(xiàn)的沖突，實現(xiàn)協(xié)同治理的有序化。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)，保障公民參與權(quán)益

對于社區(qū)的自治性，應(yīng)出臺更多的具有可操作性的法律條例，簡單的明確自治性并不能具體的指導社區(qū)工作。對于杜區(qū)居委會的職能權(quán)責應(yīng)該予以明確，對于街道或區(qū)政府下達工作任務(wù)類型也應(yīng)當明確，避免因行政事務(wù)的過渡承擔而忽視了社區(qū)組織自治性。隨著社區(qū)治理水平提升的需求擴大，對于社區(qū)居委會的自治任務(wù)，麼進一步細化，明確不同事務(wù)中自治組織的自治范圍和工作權(quán)責，對于社區(qū)居民的參與地位也應(yīng)當進一步明確。

在法律范圍內(nèi)對于社區(qū)居民委員會和公民參與的權(quán)利進行明確W外，也應(yīng)當就社區(qū)居民委員會中行為失范進斤懲處，嚴令社區(qū)治理中不得存在無視公民參與意見和建議的行為，對于公民參與的反饋機制的運行應(yīng)當提升至法律保護范圍，保障機制的運行。明確社區(qū)治理中公民參與反饋機制的設(shè)定、運行和反饋方式，對于不符合法律程序的參與行為和不依照規(guī)定的反饋行為或無反饋行為，應(yīng)追求相應(yīng)主體的法律責任。進一步明確公民參與社區(qū)治理的主體地位、規(guī)范社區(qū)治理中公民參與行為和社區(qū)自治組織的自治權(quán)責。

（三）轉(zhuǎn)變基層治理理念，貫徹落實參與政策

創(chuàng)新社會治理意味著面對很多社會新問題、新矛盾，原有的社會管理方式、管理理念都已經(jīng)無法適用。為了實現(xiàn)社會治理能力的提升和全國治理水平的現(xiàn)代化，全國各地紛紛推陳出新建立社區(qū)試點、創(chuàng)新社區(qū)治理模式。在創(chuàng)新社會治理背景下，首先社區(qū)層面應(yīng)當積極響應(yīng)，以創(chuàng)新社會治理為出發(fā)點和落腳點，積極改進社區(qū)治理模式；其次，將創(chuàng)新社會治理中的“新”從形式向觀念上做轉(zhuǎn)變，用時代創(chuàng)新理念去指導社區(qū)治理創(chuàng)新的，理念的革新有效的引導行動革新。

社區(qū)是基層群眾自治性組織，失去公民參與也就失去了社區(qū)的活力。在社區(qū)基層管理中應(yīng)當積極宣傳倡導公民參與的價值理念，以社區(qū)治理為實踐舞臺，積極踐行公民參與社會管理。

以公民參與理念為指導，在化區(qū)治理平臺中探索公民參與模式，形成社區(qū)參與氛圍，為創(chuàng)新社會治理巧實群眾基礎(chǔ)?！岸嘣黧w，協(xié)同治理”是創(chuàng)新社會治理應(yīng)建設(shè)的社會管理格局，創(chuàng)新社會治理是一項重大的創(chuàng)新活動，需要全社會各領(lǐng)域、全國各級政府和億萬人民共同參與的偉大事業(yè)，這就必須要在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，在政府的倡導下，發(fā)揮社會協(xié)同、公民參與的多方力量合力建設(shè)。

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作者簡介：

唐書琴（1993—），女，漢族，新疆烏魯木齊人，管理學碩士，單位：新疆大學政治與公共管理學院行政管理專業(yè)2016級研究生，研究方向：行政管理理論與實踐。

（作者單位：新疆大學政治與公共管理學院）