全領(lǐng)域整治自然資源 大格局助力鄉(xiāng)村振興

包建鐸 李中偉 姚明峰 張艷琳

編者按

7月13～15日，由河南省國土資源廳耕地保護(hù)處、調(diào)控和監(jiān)測處等相關(guān)處室人員組成的調(diào)研組趕赴浙江省，深入該省全域土地綜合整治試點——西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)、建德市欽堂鄉(xiāng)葛塘村等地，就鄉(xiāng)村規(guī)劃、綜合整治、土地流轉(zhuǎn)等方面的工作進(jìn)行調(diào)研，為河南探索推進(jìn)全域土地綜合整治試點工作積累經(jīng)驗。

浙江既是“兩山理念”發(fā)源地、習(xí)近平總書記新時代“三農(nóng)”思想的重要萌發(fā)地，也是中國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要發(fā)源地。2001年，浙江省開始探索以農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作，開啟了農(nóng)村土地綜合整治工作的序幕。2003年，習(xí)近平同志在浙江工作期間，親自部署實施“千村示范、萬村整治”工程，全省村容村貌和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)民生活質(zhì)量和生活方式、農(nóng)村生產(chǎn)條件和生產(chǎn)方式發(fā)生了深刻變化。2009年，原國土資源部與浙江省人民政府通過部省合作方式，進(jìn)一步深入推進(jìn)全省農(nóng)村土地綜合整治工作。2013年，浙江省利用農(nóng)村土地綜合整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤平臺推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加快推進(jìn)，支持農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展層面的土地政策供給不足，土地綜合整治集成性、系統(tǒng)性有待提升。因此在原來土地綜合整治的基礎(chǔ)上提出開展全域土地綜合整治。

浙江省全域土地綜合整治是按照全域規(guī)劃、設(shè)計、整治的要求，整合力量，集中資金，對農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局，對“田水路林村”等進(jìn)行全要素綜合整治，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)行連片提質(zhì)建設(shè)，對存量建設(shè)用地進(jìn)行集中盤活，對美麗鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進(jìn)行集約精準(zhǔn)保障，對農(nóng)村人居環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一修復(fù)治理，逐步構(gòu)建農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)高效節(jié)約的土地利用格局。

主要做法

省委、省政府高度重視。浙江省委、省政府高度重視全域土地綜合整治工作，省委書記、省長多次作出批示和指示，并親自到實地調(diào)研工作開展情況。車俊書記表示要參加省政府近期召開的全省全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)現(xiàn)場會，把這項工作納入各級黨委、政府的主要工作，確保順利推進(jìn)。

建立了多部門合作機(jī)制。省政府建立了由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，省農(nóng)辦、省發(fā)改委、省經(jīng)信委、省財政廳、省人社廳、省國土廳、省環(huán)保廳、省建設(shè)廳、省交通運輸廳、省水利廳、省農(nóng)業(yè)廳、省林業(yè)廳、省旅游局、省物價局等部門組成的聯(lián)席會議，組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全域土地綜合整治工作;成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，各有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，切實加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，及時研究解決遇到的困難和問題。

編制方案統(tǒng)籌實施。以村級規(guī)劃為底盤，編制全域土地綜合整治工作方案。工作方案包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、旱地改水田、耕地質(zhì)量提升、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾、宜耕后備資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊整治、農(nóng)村道路建設(shè)、生態(tài)整治等內(nèi)容，方案經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，報省國土資源廳備案，然后逐項實施。

加強(qiáng)績效考評。全域土地綜合整治各項目完工后，按驗收程序組織驗收，并納入指標(biāo)儲備庫。工程整體完工后，由市國土部門組織綜合考核，進(jìn)行績效評價，評價結(jié)果報省國土資源廳備案。省國土資源廳會同聯(lián)席會議成員單位每年組織對各市上年度全域土地綜合整治工作成效情況進(jìn)行綜合評定，存在問題的責(zé)令整改，綜合評定情況納入耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核內(nèi)容，并與下年度全域土地整治工程和獎勵資金安排掛鉤。

激勵配套政策。首先實行永久基本農(nóng)田整備區(qū)制度。將全域土地綜合整治工程區(qū)永久基本農(nóng)田周邊的現(xiàn)狀農(nóng)用地、細(xì)碎耕地和零星建設(shè)用地納入基本農(nóng)田整備區(qū)，通過土地整治和耕地質(zhì)量提升等工程性建設(shè)，逐步形成與永久基本農(nóng)田連通連片、設(shè)施統(tǒng)一、質(zhì)量相當(dāng)?shù)膬?yōu)質(zhì)耕地。達(dá)到永久基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)的，納入永久基本農(nóng)田儲備庫管理，并對項目區(qū)內(nèi)永久基本農(nóng)田布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。其次是加大土地規(guī)劃政策支持力度。規(guī)定村土地利用規(guī)劃由縣（市）人民政府審批，并納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃實施，作為全域土地綜合整治的規(guī)劃平臺。通過建設(shè)用地復(fù)墾新增耕地和農(nóng)用地面積，可提留不超過20%作為本村規(guī)劃新增建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo)。對確實無法納入村莊建設(shè)用地擴(kuò)展邊界的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地，允許使用規(guī)劃新增建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo)。再次是實行新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)獎勵制度。在計劃安排中，不再往各地分配計劃指標(biāo)，實行建設(shè)用地復(fù)墾獎勵掛鉤政策，即整治出3畝新增耕地，獎勵1畝計劃指標(biāo)。最后是優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。在確保縣域內(nèi)耕地數(shù)量和質(zhì)量平衡的前提下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)可在土地利用總體規(guī)劃確定的擴(kuò)展邊界范圍內(nèi)等面積帶規(guī)劃空間建新。在滿足村莊建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展需求后，產(chǎn)生的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在全省范圍內(nèi)調(diào)劑使用。

思考和啟示

浙江的優(yōu)勢。一是站位高。浙江省從貫徹黨的十九大精神出發(fā)，緊跟國家機(jī)構(gòu)改革、職能調(diào)整步伐，落實中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出的高質(zhì)量發(fā)展要求，圍繞從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的導(dǎo)向，通過農(nóng)村全域整治、優(yōu)化結(jié)構(gòu)騰挪空間，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。二是定位準(zhǔn)。以“走出一步鄉(xiāng)村振興先手棋”為目標(biāo)，積極探索多種類型整治模式，找準(zhǔn)“土地綜合整治+”的實施路徑，通過“增減掛省地、資產(chǎn)化籌錢、新產(chǎn)業(yè)留人”，統(tǒng)籌落實鄉(xiāng)村振興“人、地、錢”問題，從而解決農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不平衡不充分問題。三是理念新。從過去單一的墾造耕地、完成耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，獲取補(bǔ)充耕地指標(biāo)，向“山水林田湖草”生命共同體共同治理轉(zhuǎn)變，向“路河村產(chǎn)礦”綜合整治轉(zhuǎn)變，向推進(jìn)農(nóng)村土地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、文化、景觀等“多位一體”保護(hù)和利用轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了耕地得保護(hù)、生態(tài)得改善、用地得集約、發(fā)展得空間、百姓得實惠的綜合效益。四是措施實。在省委、省政府的支持下，有關(guān)土地綜合整治的政策措施已獲自然資源部批復(fù)同意，雙浦全域土地整治試點正在積極爭取納入國家試點，土地綜合整治的政策紅利將進(jìn)一步得到釋放。

河南的差距。與浙江省相比，河南省在全域土地綜合整治方面有一定的優(yōu)勢，但也存在較大差距。河南的優(yōu)勢在于農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力較大，在原來開展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點過程中，有一定的工作基礎(chǔ)。差距主要有4個方面。一是沒有在省委、省政府層面發(fā)動開展。浙江省委、省政府高度重視該項工作，無論是方案制訂，還是工作推動，都是在省委、省政府層面開展，省委書記、省長親自過問參與，并將此項工作納入黨委政府的主要工作范圍，確保全域土地綜合整治順利推進(jìn)。二是村級規(guī)劃沒有全面編制。目前，河南正在開展村級規(guī)劃試點，而科學(xué)合理的村級規(guī)劃是開展全域土地綜合整治的前提。村級規(guī)劃應(yīng)該如何做，才能管長遠(yuǎn)、經(jīng)推敲、有實效是當(dāng)前急需解決的問題。三是缺乏資金支持。浙江省整合了土地整治、農(nóng)村人居環(huán)境提升、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展、農(nóng)田水利、危舊房改造、平原綠化、電力、通訊、燃?xì)獾认嚓P(guān)涉農(nóng)項目和資金集中開展農(nóng)村全域土地綜合整治，財政每年安排專項資金，根據(jù)年度綜合成效評估結(jié)果，對成效突出的全域土地綜合整治工程各獎勵500萬元資金。目前，河南缺少這方面的政策支持。四是需要統(tǒng)籌制定配套政策。需要從規(guī)劃、計劃、永久基本農(nóng)田、增減掛鉤等多層面制定配套政策。河南作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省、全國第一人口大省，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分表現(xiàn)尤為突出，城鄉(xiāng)收入差距大、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置不均衡、鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)薄弱，已成為影響高質(zhì)量發(fā)展的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。開展農(nóng)村全域土地綜合整治是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的迫切需要，有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給水平，加快改變農(nóng)村落后面貌，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。

有關(guān)建議

爭取省委、省政府最大支持。開展農(nóng)村全域土地綜合整治是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的客觀需要，是順應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)實要求，也是在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)基礎(chǔ)上作出的重大戰(zhàn)略選擇。農(nóng)村全域土地綜合整治是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要協(xié)調(diào)各有關(guān)部門，需要黨委、政府的大力支持才能完成任務(wù)。建議將實施農(nóng)村全域土地綜合整治納入省政府重點工作，以省政府名義下發(fā)通知，由省政府出面組織協(xié)調(diào)各相關(guān)部門聯(lián)合推進(jìn)。

實行試點帶動。河南各地發(fā)展不均衡，建議在條件成熟地區(qū)先期開展全域土地綜合整治工作試點，試點成功后再在全省統(tǒng)一推進(jìn)。考慮到近兩年省國土資源廳確定的土地利用綜合改革試點情況，建議選取條件較好的汝州市、永城市、長垣縣和衛(wèi)輝市唐莊鎮(zhèn)開展試點。

出臺綜合性激勵配套政策。建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵措施，加大政府專項資金支持力度;參考浙江經(jīng)驗，出臺以規(guī)劃計劃、永久基本農(nóng)田、增減掛鉤等為主要內(nèi)容的綜合性配套激勵政策，推動該項工作全面開展。在下步工作中，調(diào)研組將按照省國土資源廳黨組要求，抓緊研究制訂全省全域土地綜合整治工作方案和工作計劃的同時，抓緊指導(dǎo)各相關(guān)試點抓好落實。（作者單位：河南省國土資源廳）