政府部門預(yù)算績效考核存在的問題及對策

黃鵬浩　葛磊　姜愛華

摘 要：預(yù)算不僅是財(cái)務(wù)范疇內(nèi)的工作，而是一個(gè)結(jié)合政治、經(jīng)濟(jì)、管理等于一體的綜合性事務(wù)。隨著我國政府部門改革的深入，隨著經(jīng)濟(jì)體管理模式的不斷轉(zhuǎn)型，財(cái)政預(yù)算體制的改革也不斷更深推進(jìn)，預(yù)算方法推陳出新、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)俱進(jìn)、預(yù)算管理模式更是在不斷探討中愈加貼合國家財(cái)政對資金監(jiān)管的要求。在這樣的大背景下，根據(jù)預(yù)算績效管理的基本理論，研究國家發(fā)布的預(yù)算相關(guān)規(guī)定，實(shí)際分析研究了MM政府部門預(yù)算績效管理中存在的問題，在此基礎(chǔ)上，依據(jù)PDCA法，引入全新的績效預(yù)算理念，架構(gòu)處組織結(jié)構(gòu)與流程，希望能在實(shí)際應(yīng)用上給我國其他地區(qū)政府部門的預(yù)算績效考核管理提出一些可操作的參考。

關(guān)鍵詞：政府部門；PDCA；預(yù)算績效考核管理

引言

政府部門預(yù)算是指國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和政府部門等對于未來一段時(shí)期內(nèi)的收入和支出資金所編制的計(jì)劃。預(yù)算績效管理是將績效理念融入預(yù)算管理的全過程，即將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核每個(gè)環(huán)節(jié)都與績效掛鉤，建立起“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制。政府部門的預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制密切相關(guān)，內(nèi)部控制是規(guī)避預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)的重要保證，而預(yù)算績效管理是內(nèi)部控制的重要手段之一。預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核三個(gè)主要環(huán)節(jié)均存在一定風(fēng)險(xiǎn)，健全的內(nèi)部控制制度是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)和保障。將預(yù)算績效管理納入內(nèi)部控制體系建設(shè)之中，能夠推動內(nèi)部控制建設(shè)，提高內(nèi)部控制執(zhí)行力。構(gòu)建政府部門內(nèi)部控制框架時(shí)，應(yīng)當(dāng)以績效管理為導(dǎo)向，在績效管理的過程中加強(qiáng)各個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制，將二者有機(jī)結(jié)合，才能將政府部門內(nèi)部管理落到實(shí)處，才能使其管理活動達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

一、相關(guān)理論介紹

（一）預(yù)算績效管理的內(nèi)容

所謂預(yù)算績效考核管理是指將預(yù)算資金的預(yù)算支出同實(shí)際支出達(dá)到相符的狀態(tài)。預(yù)算績效管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，“是一個(gè)由績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價(jià)實(shí)施管理、績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)，是政府績效管理的重要組成部分”。預(yù)算績效考核所強(qiáng)調(diào)的是在預(yù)算過程中的支出需要給予指標(biāo)，要求政府部門在預(yù)算編制過程中，始終堅(jiān)持以人為本、為民服務(wù)的理念，在預(yù)算的過程中需要不斷提升服務(wù)水平和專業(yè)知識，盡量做到花最少的錢，辦最多的事。

（二）行政政府部門預(yù)算績效管理的特殊性

1.績效預(yù)算將直接決定我國預(yù)算管理改革方向

績效預(yù)算是對傳統(tǒng)預(yù)算理念的革命，由注重投入轉(zhuǎn)向注重產(chǎn)出和結(jié)果，強(qiáng)調(diào)責(zé)任和效率。實(shí)施績效預(yù)算，要求進(jìn)一步深化改革，提高預(yù)算管理水平，更加重視資金使用效益和資源配置效率。為適應(yīng)這一要求，需要轉(zhuǎn)變理念，在繼續(xù)深化部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等改革的基礎(chǔ)上，引入中期預(yù)算框架，實(shí)施政府會計(jì)改革，擴(kuò)大績效評價(jià)范圍和力度，加強(qiáng)預(yù)算績效管理，逐步推進(jìn)績效預(yù)算。

2.績效預(yù)算將深刻影響政府管理行為模式

績效預(yù)算管理是政府績效管理的重要組成部分，它強(qiáng)調(diào)受納稅人委托、對社會公眾負(fù)責(zé)的意識，有利于提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，促使政府部門提高管理效率，改善決策水平，增進(jìn)服務(wù)意識，并將其立足于公共產(chǎn)品的供給角度，進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)高效、責(zé)任、透明政府的建設(shè)。

3.績效預(yù)算將不斷推進(jìn)社會主義政治文明進(jìn)程

實(shí)施績效預(yù)算，強(qiáng)調(diào)“問效問責(zé)”，促使公眾關(guān)注政府支出效率，有利于公眾參與到預(yù)算過程中，強(qiáng)化民主意識，保障公民的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。同時(shí)，將績效評價(jià)結(jié)果公開，可以有效緩解公眾對政府支出的質(zhì)疑，保障公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)政府透明度，促進(jìn)和諧社會和社會主義政治文明建設(shè)。

（三）文獻(xiàn)綜述

馬文.B.曼德爾（Marvin.B.Mandell）（2011）提出，政府預(yù)算開支必須從政府部門的實(shí)際角度出發(fā)，預(yù)算管理部門的相關(guān)人員需要不僅有著專業(yè)的知識，同時(shí)要有良好的職業(yè)道德。

美國通用公司前CEO杰克.韋爾奇（Jack.Welch）提出，政府預(yù)算考核體系的完善，需要結(jié)合企業(yè)績效考核體系，如運(yùn)用360度考核管理辦法，全方位對政府預(yù)算進(jìn)行考核與管理，才能最大限度的降低政府因預(yù)算不完善而造成的損失。

賈康、蘇明（2016）提出，近年來，隨著我國政府部門對預(yù)算管理的重視，越來越多的政府部門對預(yù)算管理進(jìn)行了深入研究。但是由于政府部門在預(yù)算管理方面還存在許多不足，如預(yù)算管理人員綜合素質(zhì)不高、預(yù)算考核體系不完善、預(yù)算評價(jià)體系不健全等，這些都成為制約政府部門預(yù)算管理的重要內(nèi)容。

劉尚希、史興旺（2017）提出，在完善政府預(yù)算管理方面，除了需要建立完善的預(yù)算編制制度以外，預(yù)算績效考核體系顯得尤為重要。在建立預(yù)算績效考核的體系中，可以從以下幾個(gè)方面：第一，完善預(yù)算績效的上報(bào)體制；第二，每月進(jìn)行預(yù)算考核，月末需要綜合評價(jià)；第三，考核結(jié)束以后，需要進(jìn)行考核評估，將預(yù)算績效考核效果最大化。

二、政府部門預(yù)算績效考核現(xiàn)狀——以MM政府部門為例

（一）“組織機(jī)構(gòu)及人員配備現(xiàn)狀

績效預(yù)算必須具備一個(gè)能平衡協(xié)調(diào)各團(tuán)隊(duì)工作的機(jī)構(gòu)，即預(yù)算管理委員會。此機(jī)構(gòu)獨(dú)立于組織中任一職能或權(quán)力部門。績效預(yù)算管理委員會通過對資金的分配、資金的撥付、資金的使用效益進(jìn)行定量或定性分析，從支出活動中的成本、投入和效果入手來決定支出項(xiàng)目是否必要以及對申請預(yù)算資金的多少進(jìn)行客觀評價(jià)，從而使財(cái)政資源的配置與使用效益達(dá)到最佳。

MM政府部門具有17個(gè)職能部門來完成公共對外產(chǎn)品的提供。在預(yù)算管理過程中，應(yīng)從流程入手，抽調(diào)所需相關(guān)職能部門的人員組成獨(dú)立機(jī)構(gòu)——預(yù)算管理委員會。委員會在組織結(jié)構(gòu)上橫跨各職能部門之上，在權(quán)力上高于各職能部門，接受團(tuán)隊(duì)報(bào)告，對高層管理者報(bào)告工作。

（二）制度建設(shè)、基礎(chǔ)工作、評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

MM政府部門應(yīng)合理確定預(yù)算管理委員會的職責(zé)。MM政府部門要根據(jù)自身特點(diǎn)來確定預(yù)算管理委員會的職責(zé)。預(yù)算管理委員會按照組織總體目標(biāo)制定具體預(yù)算管理辦法，并對資金運(yùn)營實(shí)施管理和監(jiān)督，其主要職能包括：一、平衡協(xié)調(diào)各團(tuán)隊(duì)預(yù)算目標(biāo)。二、審批各團(tuán)隊(duì)提交的預(yù)算草案。三、績效評價(jià)和考核，預(yù)算管理委員會負(fù)責(zé)牽頭制定績效評價(jià)的指標(biāo)、方法、標(biāo)準(zhǔn)，以此作為獎懲機(jī)制，作為該團(tuán)隊(duì)所負(fù)責(zé)流程下一年度預(yù)算調(diào)整的依據(jù)。

組織是兩個(gè)及兩個(gè)以上的人為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而形成的有機(jī)整體。而組織結(jié)構(gòu)將組織的一切活動都至于控制之下，是一切管理工作的起點(diǎn)?？冃ьA(yù)算管理是組織管理系統(tǒng)中的一部分，第一步要解決的問題就是組織架構(gòu)問題，設(shè)立預(yù)算機(jī)構(gòu)、挑選預(yù)算管理人員、設(shè)置管理崗位是預(yù)算管理的起點(diǎn)，架構(gòu)不清晰，職責(zé)不明晰，預(yù)算管理無從談起。

鑒于MM政府部門原部門預(yù)算體制下缺少評價(jià)這一環(huán)節(jié)的缺陷，績效預(yù)算組織架構(gòu)的目標(biāo)應(yīng)以“結(jié)果”為導(dǎo)向指導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)的架設(shè)。

三、MM政府部門預(yù)算考核存在的問題分析

（一）MM政府部門預(yù)算主要編制部門定位錯(cuò)誤

談起預(yù)算，多數(shù)人最先想到的是財(cái)務(wù)，認(rèn)為大小經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)均屬財(cái)務(wù)范疇，從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集到資金平衡，再到報(bào)表編制，財(cái)務(wù)扮演主力角色。然而，預(yù)算是集業(yè)務(wù)、資金、管理等于一體的綜合性事務(wù)，需要深入至最末級的業(yè)務(wù)單元根據(jù)業(yè)務(wù)流程編制數(shù)據(jù)，應(yīng)秉承“誰花錢誰編制”的原則由每一個(gè)業(yè)務(wù)單元提供相關(guān)基礎(chǔ)資料及數(shù)據(jù)，財(cái)務(wù)則應(yīng)扮演配合者、指導(dǎo)者、協(xié)調(diào)資金的角色。

（二）預(yù)算定額無法獲取或不科學(xué)，導(dǎo)致基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏可操作性

每一業(yè)務(wù)單元收集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)一般以工作量或發(fā)生經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)乘以預(yù)算定額得出，但針對行業(yè)針對特定經(jīng)濟(jì)主體且適合當(dāng)下經(jīng)濟(jì)環(huán)境的定額卻難以獲取。目前，MM政府部門很多定額套用別的行業(yè)規(guī)范或沿用上世紀(jì)七、八十年代的定額標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)濟(jì)如此飛速發(fā)展的今天，顯然是不科學(xué)的，只會造成預(yù)算與實(shí)際發(fā)生不配比，不能適應(yīng)單位經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

執(zhí)行與預(yù)算的偏差除了上述編制預(yù)算時(shí)定額不科學(xué)、不合理導(dǎo)致的因素之外，另一個(gè)主要原因即為編制方法不科學(xué)，傳統(tǒng)的基數(shù)按比例增長沒有考慮以來年工作入手反映經(jīng)濟(jì)活動的資金訴求，等實(shí)際開展工作時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算并不能滿足當(dāng)前需要，其結(jié)果無非可能出現(xiàn)三種情況：1、出現(xiàn)預(yù)算與執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象，脫節(jié)嚴(yán)重；2、預(yù)算調(diào)整隨意性大；3、出現(xiàn)財(cái)政資金違規(guī)行為，無論哪種情形，都是對預(yù)算剛性的挑戰(zhàn)及對財(cái)政資金使用不當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)，在預(yù)算管理中時(shí)當(dāng)杜絕的現(xiàn)象。

（三）缺乏評價(jià)考核環(huán)節(jié)

在部門預(yù)算制度下，缺乏預(yù)算評價(jià)部門，同時(shí)也缺乏科學(xué)的評價(jià)體系。對財(cái)政資金使用效益無評價(jià)考核的意識。部門預(yù)算編制之后究竟是否符合單位自身經(jīng)濟(jì)活動需求，執(zhí)行過程中是否能夠按預(yù)算執(zhí)行；經(jīng)濟(jì)行為的合法、合理性；資金使用產(chǎn)生的效果、帶來的收益等問題都是應(yīng)該引起全面重視的，卻在當(dāng)前的部門預(yù)算中缺少這樣的體系，使得預(yù)算編制沒有目標(biāo)，脫離實(shí)際，不能統(tǒng)籌兼顧編制預(yù)算時(shí)預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集所需要的結(jié)構(gòu)配置、權(quán)力分配、有機(jī)溝通；不能監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行中的安全性、合規(guī)性、有效性及產(chǎn)生的效益情況；不能通過測評資金使用效益，把握決策和政策效應(yīng)，判斷資金配置的合理性，找出資源配置缺陷，及時(shí)調(diào)整支出方向和規(guī)模，防范和控制風(fēng)險(xiǎn)。

（四）缺乏內(nèi)部反饋機(jī)制

預(yù)算的執(zhí)行時(shí)一系列經(jīng)濟(jì)活動過程，把控過程的重點(diǎn)在于反饋。在一個(gè)閉環(huán)流程中反饋機(jī)制促使信息的溝通更加及時(shí)，適于事中控制。但MM政府部門缺乏與預(yù)算流程相關(guān)的反饋機(jī)制，執(zhí)行過程由于信息不對稱得不到控制，這也是造成預(yù)算與執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象的管理缺失所在。

四、基于PDCA思想完善政府部門預(yù)算績效考核的措施

（一）建立績效評價(jià)結(jié)果數(shù)據(jù)管理制度

將績效考核數(shù)據(jù)信息輸入到部門預(yù)算管理系統(tǒng)中，使財(cái)務(wù)部門與政府部門共享數(shù)據(jù)信息資源，為政府部門和部門預(yù)算管理提供服務(wù)。對預(yù)算部門提交的重點(diǎn)績效評估結(jié)果，各級財(cái)政部門必須向同級人民政府報(bào)送決策和部署。 績效考核完成后，財(cái)務(wù)部門和財(cái)政預(yù)算部門將評估結(jié)果以文件形式反饋給項(xiàng)目主管部門，并及時(shí)告知其評估過程中發(fā)現(xiàn)的問題，并督促其拿出糾正意見。

（二）實(shí)現(xiàn)績效評價(jià)結(jié)果和預(yù)算安排的有效銜接

對于績效考評中得分較高、資金利用效果較好的部門加大支持力度，績效被評定為“最佳”的，財(cái)政部門和預(yù)算部門可以考慮按項(xiàng)目安排資金的一定比例給予專項(xiàng)獎勵；評價(jià)結(jié)果被評定為“中等”的則根據(jù)謹(jǐn)慎性原則安排接下來的預(yù)算；對于績效評價(jià)中得分較低、資金利用效果較差的項(xiàng)目，可予以通報(bào)批評，并責(zé)令其限期整改。不進(jìn)行整改或整改不到位的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況調(diào)整項(xiàng)目或相應(yīng)調(diào)減項(xiàng)目預(yù)算，直至取消該項(xiàng)財(cái)政支出，將節(jié)余調(diào)整的資金轉(zhuǎn)而用在績效評價(jià)效果較好的其他項(xiàng)目上。這樣就做到了政策上的“進(jìn)退自如、增減得當(dāng)”，使績效評價(jià)結(jié)果真正影響到實(shí)際預(yù)算安排，減少盲目、無效投資，合理配置財(cái)政資源，提高投資的效益性和安全性。

（三）推進(jìn)績效信息公開

要充分借助政府門戶網(wǎng)站、主流財(cái)經(jīng)網(wǎng)絡(luò)平臺、紙質(zhì)財(cái)經(jīng)報(bào)刊等媒介渠道向社會公眾公開績效評價(jià)的結(jié)果，尤其是社會關(guān)注度較高、密切關(guān)系民生的重點(diǎn)支出項(xiàng)目更應(yīng)當(dāng)如此，從而切實(shí)提高財(cái)政資金使用的公開度和透明度，自覺接受社會各利益相關(guān)方的監(jiān)督制約；與此同時(shí)還要加強(qiáng)和完善績效信息的公開透明，逐步拓寬預(yù)算績效目標(biāo)、績效報(bào)告、評價(jià)結(jié)果等績效管理信息在本部門內(nèi)部的公開范圍，并最終實(shí)現(xiàn)在本部門內(nèi)部的全透明。

（四）完善績效激勵與問責(zé)

通過適度放寬對資金投入的控制，強(qiáng)調(diào)在預(yù)算決策中使用績效信息，部門將逐步增加部門資金使用的平衡，并將項(xiàng)目績效與績效評估掛鉤公務(wù)員和發(fā)放獎金補(bǔ)貼以促進(jìn)資源績效信息。配置和資金使用在劇中扮演的角色。要盡快建立涉及各級政府職能部門使用資金的績效問責(zé)機(jī)制，讓社會各方參與。我們必須篡改有意隱瞞，虛報(bào)和未報(bào)告績效評估資料等行為，當(dāng)績效評估結(jié)果嚴(yán)重偏離既定績效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)實(shí)行行政問責(zé)制，對預(yù)算執(zhí)行形成強(qiáng)有力的威懾作用管理。建立績效管理工作考核和結(jié)果通知和面試制度。在預(yù)算績效管理中取得顯著成績的預(yù)算單位應(yīng)得到贊揚(yáng)和鼓勵，反之亦然。績效考核結(jié)果真正納入各級黨委和組織部門對職能部門負(fù)責(zé)人的業(yè)績考核。在具體業(yè)務(wù)方面，各級人大可以率先把重點(diǎn)放在重點(diǎn)支出（項(xiàng)目）上。根據(jù)所有單位的自我評估，年度項(xiàng)目績效問責(zé)會將以特定目標(biāo)舉行。詳細(xì)和公開的聲明是關(guān)于項(xiàng)目執(zhí)行的具體條件。

五、結(jié)束語

績效預(yù)算管理是一種現(xiàn)代的管理手段和方法，是政府部門財(cái)務(wù)管理的核心。預(yù)算的編制、執(zhí)行、考核評價(jià)貫穿于政府部門財(cái)務(wù)管理工作的始終。它能使政府部門全部業(yè)務(wù)活動處于事前的計(jì)劃中，具有前瞻性和導(dǎo)向性；它使得政府部門在業(yè)務(wù)開戰(zhàn)前合理配置資源，在預(yù)算的總目標(biāo)下強(qiáng)調(diào)效率、效果、效益；它使得政府部門的預(yù)算執(zhí)行中通過時(shí)時(shí)監(jiān)控，達(dá)到預(yù)算的總目標(biāo)；它也是政府部門財(cái)務(wù)工作考核的重要依據(jù)，加強(qiáng)事后評價(jià)和監(jiān)督，提高財(cái)政資金使用的效益和效果?？冃ьA(yù)算能充分發(fā)掘各部門人員的積極參與意識、調(diào)動主觀能動性、集思廣益、創(chuàng)造性的開展工作、提高工作效率。

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作者簡介：

黃鵬浩，葛磊，姜愛華（教授），中央財(cái)經(jīng)大學(xué)。