四川省都江堰龍泉山灌區(qū)水利工程劃界確權(quán)工作淺談

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(四川省都江堰龍泉山灌區(qū)管理處，四川 簡陽，641400)

1 龍泉山灌區(qū)概況

龍泉山灌區(qū)系都江堰東風(fēng)渠六期工程，位于龍泉山脈以東，沱江以西，是以農(nóng)業(yè)灌溉為主，兼有防洪、發(fā)電、旅游、水產(chǎn)、林果、城鄉(xiāng)供水等多種功能的大型水利工程(灌區(qū))。工程于1970年3月修建，至1980年初基本完成了主體工程建設(shè)，并逐步完善配套。灌區(qū)取水點(diǎn)在都江堰東風(fēng)渠總干末端的羅家河壩，設(shè)計流量30m3/s，通過長6274m的龍泉山隧洞引水注入張家?guī)r水庫，再與石盤、三岔水庫串聯(lián)組成灌溉體系。灌區(qū)已建成水庫4座總庫容2.381億m3(大(2)型水庫1座、中型水庫2座、小型水庫1座)，干支渠37條總長446.96km(干渠9條、支渠28條)，斗農(nóng)毛渠572條總長1599.32km。灌區(qū)設(shè)計灌溉成都市(龍泉驛區(qū)、簡陽市)、資陽市雁江區(qū)、資中縣、仁壽縣的8.017萬hm2耕地，現(xiàn)有效灌面5.029萬hm2。

龍泉山灌區(qū)管理處(以下簡稱“龍灌處”)成立于1973年，目前是由四川省水利廳委托資陽市人民政府代管的正縣級大型灌區(qū)水利工程管理單位，直接管轄4座水庫及37條干支渠工程。

2 灌區(qū)水利工程劃界確權(quán)工作背景和要求

全國水利工程劃界確權(quán)工作大致分為三個階段：

第一階段：1989年，水利部以《關(guān)于抓緊劃定水利工程管理和保護(hù)范圍的通知》(水管〔1989〕5號)要求各地抓緊開展相關(guān)工作；

第二階段：1995年，水利部以《關(guān)于加快水利工程土地劃界工作的通知》(水管〔1995〕13號)要求1995年底要基本完成國家管理的水利工程(包括河道、水庫、灌排、農(nóng)電、供水、水土保持和水文測驗等工程或設(shè)施)用地的劃界工作，領(lǐng)取水利工程用地土地使用證達(dá)90%以上，爭取1996年全面完成劃界工作；

第三階段：2014年，水利部以《關(guān)于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作的通知》(水建管〔2014〕285號)要求，2017年底前完成省級水行政主管部門直管的河湖管理范圍和水利工程管理范圍及保護(hù)范圍的劃定，2020年基本完成國有水管單位管理的其他河湖范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定。

3 龍灌處水利工程劃界確權(quán)工作開展情況

龍灌處水利工程劃界確權(quán)工作于1993年和2009年分兩次開展，共完成了4座水庫及9條干渠工程共1118.60hm2的工程直接用地和部分管理范圍用地劃界確權(quán)，并取得了《國有土地使用證》，完成率為20%(詳見表1)。

表1龍泉山灌區(qū)管理處水利工程劃界確權(quán)情況調(diào)查

注：張家?guī)r管理范圍劃定超出了規(guī)定的范圍，達(dá)到了保護(hù)范圍區(qū)域，本次統(tǒng)計到保護(hù)范圍已劃界面積中。

3.1 水庫工程劃界確權(quán)情況

龍灌處管轄范圍內(nèi)有大(2)型水庫一座(三岔水庫)，總庫容2.287億m3；中型水庫2座(石盤、張家?guī)r水庫)，總庫容0.9162億m3；小(2)型水庫1座，總庫容31.2萬m3。第一次水利工程劃界確權(quán)工作開始于1993年8月，在各級政府的支持下，通過全處人員的努力，完成了成都市境內(nèi)的四座水庫共857.74hm2的工程直接用地和部分管理范圍用地劃界確權(quán)工作，并取得了縣級國土局核發(fā)的《國有土地使用證》，其中石盤水庫、張家?guī)r水庫在簡陽市和雙流區(qū)境內(nèi)的工程用地完成了全部劃界確權(quán)工作。第二次劃界確權(quán)是2009年，完成了三岔水庫孤島確權(quán)劃界辦證工作，共確權(quán)島嶼96個面積128.292hm2，并經(jīng)簡陽市國土局核發(fā)《國有土地使用證》。目前水庫工程管理范圍劃界確權(quán)率僅22.48%，保護(hù)范圍未劃界。

3.2 渠道工程劃界確權(quán)情況

龍灌處直接管轄渠道共37條，其中干渠9條，支渠28條，總長446.96km。渠道工程應(yīng)完成管理范圍劃界面積1877.53hm2，保護(hù)范圍劃界面積894.32hm2，1994年僅完成9條干渠的管理范圍劃界確權(quán)260.86hm2，完成率14%，保護(hù)范圍未劃界。剩余28條渠道是1993年由簡陽市人民政府委托龍灌處代管至今，其中有13條渠道移交了管理范圍劃界資料，但是這部分劃界資料是上世紀(jì)70年代末工程建設(shè)時期的征地基礎(chǔ)資料，地方政府和當(dāng)?shù)厝罕妼Υ瞬糠謩澖缳Y料認(rèn)可度不高。

3.3 劃界確權(quán)尚需完成的工作

龍灌處所轄水利工程劃界確權(quán)工作需完成以下內(nèi)容：

一是完成未劃界確權(quán)的管理范圍4574.26hm2；

二是完成未劃界水利工程保護(hù)范圍24048.45hm2；

三是所有工程管理和保護(hù)范圍的界樁和界牌布設(shè)。

4 灌區(qū)水利工程劃界確權(quán)的職責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)

4.1 劃界確權(quán)工作的職責(zé)

《中華人民共和國水法》規(guī)定：“國家對水工程實施保護(hù)。國家所有的水工程應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定劃定工程管理和保護(hù)范圍。其他水工程，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定，劃定工程保護(hù)范圍和保護(hù)職責(zé)?！?/p>

《四川省水利工程管理條例》規(guī)定：“第二十五條縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)水利工程劃定管理范圍和保護(hù)范圍并向社會公告?！?/p>

綜上所述，灌區(qū)水利工程劃界確權(quán)工作的主要職責(zé)按照屬地原則應(yīng)是屬地政府，水管單位的主要職責(zé)是按照相關(guān)法規(guī)明確管轄工程的劃界確權(quán)范圍和工作內(nèi)容，并報告有關(guān)政府，由政府組織，水管單位具體配合相關(guān)部門努力推動開展工作。

4.2 工程劃界確權(quán)范圍標(biāo)準(zhǔn)

水庫工程管理范圍和保護(hù)范圍按照《四川省水利工程管理條例》確定：“第二十六條水利工程應(yīng)當(dāng)根據(jù)安全管理的需要和國家有關(guān)規(guī)定以及工程類型、規(guī)模，按照以下標(biāo)準(zhǔn)劃定管理范圍和保護(hù)范圍：(一)水庫校核洪水位線以下為水庫庫區(qū)管理范圍，校核洪水位線至庫周集雨區(qū)為保護(hù)范圍；(二)大型水庫主壩的下游坡腳和壩肩外200m為管理范圍，此范圍以外300m的區(qū)域為保護(hù)范圍；中型水庫大壩的下游坡腳和壩肩外100m為管理范圍，此范圍以外200m的區(qū)域為保護(hù)范圍；小型水庫大壩的下游坡腳和壩肩外50m為管理范圍，此范圍以外100m的區(qū)域為保護(hù)范圍；各類水庫副壩的管理范圍和保護(hù)范圍，均按照小型水庫大壩的管理范圍和保護(hù)范圍劃定；(五)水閘管理范圍：大(1)型水閘的管理范圍為水閘上、下游寬度500m至1000m，水閘兩側(cè)寬度100m至200m；大(2)型水閘的管理范圍為水閘上、下游寬度300m至500m，水閘兩側(cè)寬度50m至100m；中型水閘的管理范圍為水閘上、下游寬度100m至300m，水閘兩側(cè)寬度30m至50m；小型水閘的管理范圍為水閘上、下游寬度50m至100m，水閘兩側(cè)寬度30m至50m。”

渠道工程管理范圍和保護(hù)范圍按照《四川省都江堰水利工程管理條例》確定：“(四)其他水利工程設(shè)施和渠系水工建筑物應(yīng)按照管理和保護(hù)的需要，根據(jù)省的有關(guān)規(guī)定劃定管理范圍與保護(hù)范圍。其中干渠從填方渠道坡腳或挖方渠道渠頂向外劃定6m至8m為管理范圍，此范圍以外10m至20m為保護(hù)范圍；分干渠從填方坡腳或挖方渠頂向外劃定4m至6m為管理范圍，此范圍以外8m至15m為保護(hù)范圍；支渠從填方坡腳或挖方渠頂向外劃定4m至6m為管理范圍，此范圍以外5m至10m為保護(hù)范圍。”

5 推進(jìn)水利工程劃界確權(quán)工作遇到的困難和問題

5.1 歷史遺留問題導(dǎo)致管理范圍已確權(quán)部分的土地被農(nóng)民占用

由于水庫已建成近40年，部分原水庫搬遷戶生活困難部分回遷，三座大中型水庫庫區(qū)管理范圍已確權(quán)的土地存在當(dāng)?shù)卮迳缫鸦o了農(nóng)民作為包產(chǎn)田、自留地、林權(quán)地，甚至已建設(shè)居民住房較多。現(xiàn)行水法規(guī)的執(zhí)行又與農(nóng)村土地承包政策相抵觸。雖然庫區(qū)管理范圍內(nèi)部分土地進(jìn)行了劃界確權(quán)辦證，但是庫區(qū)村民侵占水利用地、違反水法規(guī)的現(xiàn)象時有發(fā)生，水利工程安全和水質(zhì)安全無法得到保護(hù)，沿庫設(shè)置的界樁大部分被破壞。導(dǎo)致在管理實踐中，水利管理單位很難完全行使使用權(quán)。

5.2 部分水庫管理范圍未確權(quán)土地已被政府出讓

三岔水庫、石盤水庫是省政府確定的依托三岔湖、龍泉湖和龍泉山脈山水生態(tài)打造的休閑度假旅游區(qū)，隨著天府新區(qū)的發(fā)展，三岔水庫、石盤水庫管理范圍及保護(hù)范圍內(nèi)的土地屬一片熱土，價值倍增，水庫庫區(qū)及庫區(qū)管理范圍內(nèi)未劃界確權(quán)的土地，當(dāng)?shù)卣^大部分已出讓給旅游開發(fā)企業(yè)或個體。

目前地方政府土地收儲成本價格約40萬每畝，而三岔水庫庫邊土地當(dāng)?shù)卣信馁u價達(dá)800萬每畝，石盤水庫庫邊土地當(dāng)?shù)卣信馁u價達(dá)600萬每畝。

5.3 石盤水庫水域確權(quán)存在的遺留問題難以糾正

石盤水庫跨龍泉驛區(qū)和簡陽市兩地行政區(qū)域，約36km庫岸線在龍泉地界，約18km庫岸線在簡陽地界。2002年龍灌處開展了石盤水庫正常水位460.00m高程水域確權(quán)核查工作，得知龍泉驛區(qū)政府已經(jīng)把庫區(qū)456.00m～460.00m高程的12宗土地出讓給旅游開發(fā)企業(yè)，龍灌處向上級國土部門反映了此問題，但是無法糾正已辦證的12宗土地權(quán)屬，導(dǎo)致水庫龍泉地界的水域只能確權(quán)在456.00m高程，而簡陽地界確權(quán)460.00m高程，造成庫區(qū)水資源流失，無法保護(hù)，水庫管理權(quán)、經(jīng)營收益權(quán)分置，水庫管理單位無法按相關(guān)水法規(guī)完全履職盡責(zé)。

5.4 劃界確權(quán)工作量大、面廣，缺少政府主導(dǎo)和資金難實施

劃界確權(quán)工作費(fèi)用構(gòu)成，一是工程管理范圍劃界(含埋樁)費(fèi)用，二是管理范圍確權(quán)頒證費(fèi)用，三是工程保護(hù)范圍劃界(含埋樁)費(fèi)用。按照劃界確權(quán)工程開展所需工作內(nèi)容結(jié)合實際市場測繪及本地區(qū)材料人工價格確定測量、埋界等工作經(jīng)費(fèi)；確權(quán)頒證的管理范圍土地征收費(fèi)用按照本地區(qū)政府目前實際土地征收成本價格計算。龍灌處所轄水利工程完成劃界確權(quán)工作尚需經(jīng)費(fèi)77.64億元。其中管理范圍完成劃界尚需經(jīng)費(fèi)2.20億元，管理范圍完成征地確權(quán)尚需經(jīng)費(fèi)68.58億元，保護(hù)范圍完成劃界尚需經(jīng)費(fèi)6.86億元。

龍灌處4座水庫均經(jīng)過除險加固工程整治，現(xiàn)在水庫校核洪水位都高于原征地水位，之間的土地絕大部分已由政府出讓給旅游開發(fā)企業(yè)，且部分土地已投入建設(shè)，該部分土地若再進(jìn)行水利工程用地確權(quán)將涉及資金量巨大。此外劃界的界樁定位測量、制作、埋設(shè)、永久性占地，以及確權(quán)征地補(bǔ)償費(fèi)、房屋搬遷費(fèi)等高額的費(fèi)用缺少政府財政支持，管理單位是無力承擔(dān)的。

5.5 地方政府支持有限，目前工作推進(jìn)困難

2017年11月，龍灌處以正式文件函告高新區(qū)管委會和簡陽市人民政府，請管委會和市政府在當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度確權(quán)頒證工作中，對地方村社、群眾權(quán)屬土地與灌區(qū)水利工程權(quán)屬土地相交部分，進(jìn)行嚴(yán)格審核明晰，同時劃定龍泉山灌區(qū)水利工程管理范圍和保護(hù)范圍界線。但是，地方政府回復(fù)龍灌處的意見是：對龍泉山灌區(qū)管理處列出的名單中的水庫、溝渠等相關(guān)水域及水利設(shè)施用地，根據(jù)《國家土地管理局關(guān)于印發(fā)〈確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定〉的通知》(1995國土(籍)字第26號)第二章第十二條規(guī)定：“縣級以上(含縣級)水利部門直接管理的水庫、渠道等水利工程用地屬于國家所有。水利工程管理范圍和保護(hù)范圍內(nèi)未經(jīng)征用的農(nóng)民集體土地仍屬于農(nóng)民集體所有”依法確定權(quán)屬。就以上情況，龍灌處再次向高新區(qū)統(tǒng)籌局和簡陽市人民政府去函，建議有產(chǎn)權(quán)糾紛的土地暫時不確權(quán)，作為爭議問題匯總上報處理，但并未取得效果。

6 對灌區(qū)水利工程劃界確權(quán)工作的建議

(1)明確指導(dǎo)思想、堅持基本原則。灌區(qū)水利工程劃界確權(quán)工作，當(dāng)前的指導(dǎo)思想應(yīng)按照黨的十八大、十九大和習(xí)近平總書記關(guān)于國家水安全戰(zhàn)略的重要講話精神，以及水利部深化水利改革和加強(qiáng)河湖管理工作的部署，依照地方政府在水利工程劃界確權(quán)工作中的法定職責(zé)，有序推進(jìn)。開展工作的基本原則應(yīng)按照水建管〔2014〕285號文提出的依法依規(guī)、輕重緩急、先易后難、因地制宜、分級負(fù)責(zé)、試點(diǎn)先行?？紤]到劃界不涉及土地權(quán)屬，不觸及周邊群眾和單位的實質(zhì)利益，涉及部門少，政策簡單，程序清晰，費(fèi)用少，易于實施；確權(quán)涉及國家及地方政策復(fù)雜，需要經(jīng)費(fèi)高，協(xié)調(diào)難度大等原因，按照先劃界、后確權(quán)，先試點(diǎn)、后全面推開的原則，分步開展工作；

(2)水管單位應(yīng)繼續(xù)向地方政府匯報該項工作，爭取地方政府主動推進(jìn)，同時盡量避免出現(xiàn)已確權(quán)土地權(quán)屬重疊產(chǎn)生新的矛盾；

(3)在已取得成果的基礎(chǔ)上，爭取有管轄權(quán)的地方政府發(fā)布公告，公示水利工程管理范圍和保護(hù)范圍，完成劃界工作。同時籌措資金開展已確權(quán)頒證土地的界樁界牌制作、埋設(shè)工作；

(4)對已出現(xiàn)的確權(quán)辦證重疊矛盾，水管單位要積極會同國土部門進(jìn)行梳理，建立臺賬管理，爭取地方政府組織國土、規(guī)劃、建設(shè)等部門，建立專門的管理辦法，明確該部分土地的用途不能用于開發(fā)建設(shè)，在今后地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中嚴(yán)加管控；

(5)繼續(xù)向工程所在地政府匯報推進(jìn)工作。首先對管理、保護(hù)范圍確權(quán)不完善的，爭取政府支持并組織先行開展完成，再逐步推進(jìn)完成全部確權(quán)工作。