大力深化工程建設(shè)項目審批制度改革

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部工程建設(shè)項目審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人答記者問。

問：為什么要開展工程建設(shè)項目審批制度改革，請介紹一下工程建設(shè)項目審批制度改革試點的背景情況？

答：黨中央、國務(wù)院始終高度重視創(chuàng)造良好營商環(huán)境和“放管服”改革有關(guān)工作。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，激發(fā)各類市場主體活力，實施高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境。李克強總理指出，營商環(huán)境就是競爭力，就是生產(chǎn)力；推動經(jīng)濟發(fā)展的著力點要由“抓項目”轉(zhuǎn)向“抓環(huán)境”，把“放管服”改革向縱深推進。韓正副總理多次做出批示，并召開會議研究部署相關(guān)工作。

近年來，各有關(guān)方面深入推進“放管服”改革，在方便企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)，有效降低制度性交易成本，加快轉(zhuǎn)變政府職能和工作作風(fēng)等方面取得了明顯成效。但也要看到，當(dāng)前工程建設(shè)項目審批手續(xù)多、辦事難、耗時長等問題仍比較突出。2017年我國在世界銀行《全球營商環(huán)境報告》中整體排名78位，其中“辦理建筑許可”指標(biāo)位列172位，在10個評價指標(biāo)排序中列最后。今年1月國務(wù)院常務(wù)會議部署要求住房城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭負(fù)責(zé)提升辦理建筑許可指標(biāo)排名專項行動，推進工程建設(shè)項目審批制度改革。3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中明確提出“工程建設(shè)項目審批時間再壓減一半”的要求。韓正副總理多次聽取工程建設(shè)項目審批制度改革工作匯報，對做好改革工作做出明確指示，要求住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，切實抓好工程建設(shè)項目審批制度改革，選擇部分城市開展改革試點；要全流程、全覆蓋地實施改革，盡快形成全國統(tǒng)一的工程建設(shè)項目審批和管理體系。

5月14日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的通知》（國辦發(fā)〔2018〕33號，以下簡稱《通知》），決定在北京市、天津市、上海市、重慶市、沈陽市、大連市、南京市、廈門市、武漢市、廣州市、深圳市、成都市、貴陽市、渭南市、延安市和浙江省等16個地區(qū)開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點。

問：《通知》要求“對工程建設(shè)項目審批制度進行全流程、全覆蓋改革”，請問什么是“全流程、全覆蓋”？

答：“全流程”，指的是在審批流程上，改革涵蓋工程建設(shè)項目審批全過程，從立項一直到竣工驗收和公共設(shè)施接入服務(wù)?！叭采w”，指的是在工程項目類別上，覆蓋房屋建筑和城市基礎(chǔ)設(shè)施等工程，除了特殊工程和交通、水利、能源等領(lǐng)域的重大工程以外，都要納入改革范圍，既包括政府投資工程，也包括社會投資工程；在辦理事項上，既覆蓋用地預(yù)審、工程規(guī)劃許可、施工許可、環(huán)境影響評價、節(jié)能審查等行政許可事項，又覆蓋設(shè)計方案審查、施工圖審查、供水、供熱、供氣等技術(shù)審查、中介服務(wù)、市政公用服務(wù)以及備案等所有類型事項。

問：這次改革的主要目標(biāo)是什么？

答：《通知》對此次改革試點提出了明確目標(biāo)要求。2018年，試點地區(qū)建成工程建設(shè)項目審批制度框架和管理系統(tǒng)，按照規(guī)定的流程，審批時間壓減一半以上，由目前平均200多個工作日壓減至120個工作日。2019年，總結(jié)推廣試點經(jīng)驗，在全國范圍開展工程建設(shè)項目審批制度改革，上半年將審批時間壓減至120個工作日，試點地區(qū)審批事項和時間進一步減少；地級及以上城市建成工程建設(shè)項目審批制度框架和管理系統(tǒng)。2020年，基本建成全國統(tǒng)一的工程建設(shè)項目審批和管理體系。

問：這次改革提出要統(tǒng)一審批流程，請問審批流程為什么要統(tǒng)一，如何統(tǒng)一？

答：工程建設(shè)項目審批手續(xù)復(fù)雜，涉及部門多，辦事難、辦事慢、多頭跑、來回跑等問題較為突出，審批效率不高。產(chǎn)生這些問題的一個重要原因就是工程建設(shè)項目審批流程不規(guī)范、不科學(xué)、不統(tǒng)一，前置審批、串聯(lián)審批事項太多，有的地區(qū)還存在審批事項互為前置的現(xiàn)象。這次改革提出，要徹底改變過去串聯(lián)審批、多頭審批的模式，打破部門藩籬，重新梳理設(shè)計統(tǒng)一的工程建設(shè)項目審批流程，大力推行并聯(lián)審批，全面提高審批效能。

這次改革按照工程建設(shè)程序?qū)⒐こ探ㄔO(shè)項目審批流程劃分為項目立項用地規(guī)劃許可、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗收四個階段。其中，立項用地規(guī)劃許可階段主要包括項目審批核準(zhǔn)備案、選址意見書核發(fā)、用地預(yù)審、用地規(guī)劃許可等。工程建設(shè)許可階段主要包括設(shè)計方案審查、建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)等。施工許可階段主要包括消防、人防等設(shè)計審核確認(rèn)和施工許可證核發(fā)等?？⒐を炇针A段主要包括規(guī)劃、國土、消防、人防等驗收及竣工驗收備案等。其他行政許可、涉及安全的強制性評估、中介服務(wù)、市政公用服務(wù)以及備案等事項納入相關(guān)階段辦理或與相關(guān)階段并行推進。每個審批階段要確定一家牽頭部門，由牽頭部門組織協(xié)調(diào)各相關(guān)部門開展審批，并在規(guī)定時限內(nèi)完成。

同時，考慮到房屋建筑工程、市政工程、交通工程、水利工程等不同工程類型、政府投資和社會投資等不同投資類別以及不同規(guī)模大小的工程在審批事項方面不盡相同，試點地區(qū)要在規(guī)定的基本流程基礎(chǔ)上，進一步分類細(xì)化審批階段和事項，加快構(gòu)建流程最優(yōu)、用時最短、辦事最方便的審批流程。

此外，《通知》還提出要簡化社會投資的中小型工程建設(shè)項目審批，世界銀行辦理建筑許可指標(biāo)的樣本就是社會投資的小型工程。此前，北京、上海在優(yōu)化辦理建筑許可指標(biāo)排名專項行動中都針對社會投資的中小型工程提出了很好的改革措施，試點地區(qū)要根據(jù)本地情況，對于技術(shù)簡單、公共安全影響較小的社會投資中小型項目，盡量減少不必要的評估評審事項，縮短審批時間。

作者前期對考慮機床電能的柔性作業(yè)車間調(diào)度開展了優(yōu)化分析[11]，在此基礎(chǔ)上，本文將刀具、切削液等輔助資源能耗分?jǐn)偟杰囬g作業(yè)過程中，并考慮工件流轉(zhuǎn)過程產(chǎn)生的搬運能耗，研究面向廣義能耗的柔性作業(yè)車間調(diào)度優(yōu)化模型。首先引入車間廣義能耗的概念，對柔性作業(yè)車間調(diào)度直接電能和間接能耗進行分析，然后建立了以廣義能耗和完工時間為優(yōu)化目標(biāo)的柔性作業(yè)車間調(diào)度優(yōu)化模型，并基于多目標(biāo)模擬退火算法對模型進行求解得到最優(yōu)調(diào)度方案。

問：工程建設(shè)項目審批事項和環(huán)節(jié)很多，飽受社會詬病，請問這次改革如何精簡審批事項和環(huán)節(jié)？

答：這次改革提出，要通過“減、放、并、轉(zhuǎn)、調(diào)”等措施，大幅精簡審批事項和環(huán)節(jié)，做到能減就減、能放就放、能并就并、能轉(zhuǎn)就轉(zhuǎn)、能調(diào)就調(diào)。

一是“減”，精減審批事項和條件。全面梳理工程建設(shè)項目所有審批事項，查清底數(shù)，對審批事項的合法性、合理性和必要性進行深入分析，對于不合法、不合理、不必要的審批事項和前置條件，一律取消。對于確需保留的事項，要減少審批前置條件，并制定審批事項清單向社會公布，做到清單以外無審批?！锻ㄖ访鞔_提出取消施工合同備案、建筑節(jié)能設(shè)計審查備案等事項；社會投資的房屋建筑工程，建設(shè)單位可以自主決定發(fā)包方式。

二是“放”，下放審批事項。要從實際出發(fā)，按照方便企業(yè)和群眾辦事的原則，研究制定下放或委托下級機關(guān)審批的改革措施。下放審批事項要統(tǒng)籌兼顧，做好配套銜接，同步下放相關(guān)事項，并確保下級機關(guān)接得住、管得好。

三是“并”，合并辦理審批事項。由同一部門實施的管理內(nèi)容相近或者屬于同一辦理階段的多個審批事項，應(yīng)當(dāng)整合為一個審批事項?！锻ㄖ诽岢鐾菩新?lián)合勘驗、聯(lián)合測繪、聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗收。將消防、人防等設(shè)計審查并入施工圖設(shè)計文件審查，采取政府購買服務(wù)的方式，委托一家施工圖審查機構(gòu)依據(jù)有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范同步開展審查，相關(guān)部門不再單獨進行技術(shù)審查。規(guī)劃、國土、消防、人防、檔案、市政公用等專項驗收要實行限時聯(lián)合驗收，由建設(shè)單位一次性向牽頭部門申請，牽頭部門協(xié)調(diào)各相關(guān)部門在規(guī)定時間內(nèi)完成驗收，統(tǒng)一出具驗收意見，驗收過程要做到依據(jù)的圖紙統(tǒng)一、依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。對于驗收涉及的測量工作，實行“一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享”。

四是“轉(zhuǎn)”，轉(zhuǎn)變管理方式。將能夠用征求相關(guān)部門意見方式替代的事項，轉(zhuǎn)變?yōu)檎畠?nèi)部協(xié)作事項。建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)時一并進行設(shè)計方案審查，由發(fā)證部門征求相關(guān)部門和單位意見，其他部門不再對設(shè)計方案進行單獨審查。推進申請后評審向申請前服務(wù)轉(zhuǎn)變，對地震安全性評價、地質(zhì)災(zāi)害危險性評估、環(huán)境影響評價、節(jié)能評價等事項，推行由政府統(tǒng)一組織實行區(qū)域評估，將評估結(jié)果作為項目建設(shè)條件提出，進一步簡化相關(guān)環(huán)節(jié)，提高審批效率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

五是“調(diào)”，調(diào)整審批時序。要完善制度設(shè)計，讓審批時序更加符合工作實際，更加合理。落實取消下放行政審批事項有關(guān)要求，將環(huán)境影響評價、節(jié)能評價、地震安全性評價等評價事項不再作為項目審批或核準(zhǔn)條件。將供水、供電等市政公用基礎(chǔ)設(shè)施報裝提前到施工許可證核發(fā)后辦理。探索可以將用地預(yù)審意見作為使用土地證明文件申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，用地批準(zhǔn)手續(xù)在施工許可前完成即可。

問：什么是告知承諾制？如何推行這項制度？

答：所謂告知承諾制，一方面先由政府告知建設(shè)單位具體的建設(shè)要求，再由建設(shè)單位承諾按照建設(shè)要求和國家標(biāo)準(zhǔn)進行建設(shè)。建設(shè)單位按照要求作出書面承諾的，審批部門直接做出審批決定。另一方面，政府部門要加強事中事后監(jiān)管，對于實行告知承諾制的審批事項，審批部門應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)對申請人履行承諾的情況進行檢查，監(jiān)督建設(shè)單位切實履行承諾。這次改革要求，對可以通過事中事后監(jiān)管能夠糾正，而且不會產(chǎn)生嚴(yán)重后果的審批事項，都可以實行告知承諾制。試點地區(qū)要及時公布實行告知承諾制的審批事項清單和具體要求。

在工程建設(shè)項目審批中推行告知承諾制改革，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，以法治政府建設(shè)推動法治社會建設(shè)，推進政府由無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，有利于加快工程建設(shè)項目審批速度，讓項目早落地、早開工，讓企業(yè)和群眾獲得更多便利。

當(dāng)然，推行告知承諾制的同時，政府必須要加強事中事后監(jiān)管，特別是要加大對申請人履行承諾情況的監(jiān)督檢查力度。對于檢查發(fā)現(xiàn)申請人未履行承諾的，要及時撤銷行政審批決定并追究申請人的相應(yīng)責(zé)任。同時，要將申請人不履行承諾的不良行為向社會公開；情節(jié)嚴(yán)重的，要列入“黑名單”，實施信用懲戒。

問：這次改革提出要完善審批體系，具體內(nèi)容有哪些？

答：完善的審批體系是確保工程建設(shè)項目審批制度改革成功的必要條件和重要保障。審批體系主要包括“五個一”，即“一張藍(lán)圖、一個系統(tǒng)、一個窗口、一張表單、一套機制”。

一是“一張藍(lán)圖”統(tǒng)籌項目實施。所謂“一張藍(lán)圖”就是以城市發(fā)展戰(zhàn)略為指引，統(tǒng)籌國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等所有涉及空間資源和要素配置的規(guī)劃，統(tǒng)一各類圖紙坐標(biāo)系，消除規(guī)劃差異矛盾，通過信息化手段，在一張圖上共同劃定各類控制線，構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃管理信息，形成覆蓋城市空間的“一本規(guī)劃”“一張藍(lán)圖”。所有的工程建設(shè)項目都依據(jù)這張藍(lán)圖實施，各部門在項目生成策劃階段根據(jù)“一張藍(lán)圖”，協(xié)調(diào)提出發(fā)展、空間、生態(tài)等各方面的意見，解決后期建設(shè)條件矛盾的問題，并作為后期項目審批依據(jù)，加速項目生成落地?！耙粡埶{(lán)圖”是所有工程建設(shè)項目的起點，是實現(xiàn)并聯(lián)審批、加強部門協(xié)調(diào)、提高審批效能的基礎(chǔ)，是這次改革的關(guān)鍵，也是難點。

二是“一個系統(tǒng)”實施統(tǒng)一管理。當(dāng)前很多審批部門都建立了各自的審批信息系統(tǒng)，但各部門的審批系統(tǒng)往往都互不聯(lián)通，信息孤島問題突出，各審批部門的審批行為也無法得到有效監(jiān)管。這次改革提出要在國家和地方現(xiàn)有信息平臺基礎(chǔ)上，整合形成“橫向到邊、縱向到底”的工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)，覆蓋各部門和市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各層級，實現(xiàn)統(tǒng)一受理、并聯(lián)審批、實時流轉(zhuǎn)、跟蹤督辦、信息共享。審批管理系統(tǒng)要與“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺、各部門審批管理系統(tǒng)等信息平臺互聯(lián)互通，做到審批過程、審批結(jié)果實時傳送。同時，審批管理系統(tǒng)要在線監(jiān)控審批部門的審批行為，對審批環(huán)節(jié)進行全程跟蹤督辦和審批節(jié)點控制，杜絕體外循環(huán)，提高審批服務(wù)水平。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部也將整合建立工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)，與各試點地區(qū)的系統(tǒng)連接，實時了解各地審批管理情況，以便加強對地方工程建設(shè)項目審批工作的指導(dǎo)和監(jiān)督管理。

三是“一個窗口”提供綜合服務(wù)。目前，很多審批部門都設(shè)立了服務(wù)窗口，但由于分散設(shè)置、分別受理，企業(yè)和群眾需要到多個不同窗口申報，帶來很大不便。這次改革提出要整合各部門和各市政公用單位分散設(shè)立的服務(wù)窗口，設(shè)立工程建設(shè)項目審批綜合服務(wù)窗口。綜合服務(wù)窗口統(tǒng)一收件，通過工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)將申報材料推送給各審批部門，各審批部門網(wǎng)上接受、共享材料、實施流轉(zhuǎn)、同步辦理，再由綜合服務(wù)窗口統(tǒng)一出件，真正實現(xiàn)一個窗口服務(wù)和管理，進“一家門”，辦“多家事”。

四是“一張表單”整合申報材料。工程建設(shè)項目審批環(huán)節(jié)多，一環(huán)扣一環(huán)，很多時候企業(yè)和群眾都需要重復(fù)跑路，重復(fù)排隊，重復(fù)提交材料，消耗資源，效率低下。這次改革提出各審批階段均實行“一份辦事指南，一張申請表單，一套申報材料，完成多項審批”的運作模式。每個審批階段的牽頭部門要整合該階段所有審批事項的辦事指南和所需材料，制定統(tǒng)一的辦事指南和申報表格。每個審批階段申請人只需提交一套申報材料，同時要加強信息共享，做到凡是能通過網(wǎng)絡(luò)共享或網(wǎng)絡(luò)核驗的材料，不得要求企業(yè)和群眾重復(fù)提交。

五是“一套機制”規(guī)范審批運行。形成完善的工作機制是確保工程建設(shè)項目審批改革規(guī)范有序、合理合規(guī)、運行順暢的基礎(chǔ)。首先，要堅持制度創(chuàng)新與依法行政相結(jié)合，試點地區(qū)要在立法權(quán)限內(nèi)，加強制度建設(shè)，明確部門職責(zé)，明晰工作規(guī)程，規(guī)范審批行為，通過建章立制將改革措施制度化、規(guī)范化，確保改革順利推進。其次，要建立起審批協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)解決部門意見分歧。最后，要建立督辦督查制度，實時跟蹤審批辦理情況，對全過程實施督查，加強對審批部門及辦事人員的監(jiān)督考評，不斷提高審批水平。

問：這次改革在精簡審批環(huán)節(jié)、壓減審批時間同時，如何加強監(jiān)督管理以保障公共利益和安全？

答：這次改革堅持放管結(jié)合，在簡政放權(quán)的同時，要求各地加快建立與工程建設(shè)項目審批制度改革相適應(yīng)的監(jiān)管體系，推動工程建設(shè)項目審批向“寬進、嚴(yán)管、重罰”轉(zhuǎn)變，既要審的快，也要管得好。

一是加強事中事后監(jiān)管。全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度，采取更嚴(yán)厲的處罰措施和市場禁入措施，增加不法行為的違法成本。

二是加強信用體系建設(shè)。要建立覆蓋工程建設(shè)項目全部主體的誠信體系，建立黑名單制度，將企業(yè)和從業(yè)人員違法違規(guī)、不履行承諾的不良行為向社會公開，加快構(gòu)建以信息歸集共享為基礎(chǔ)，以信息公示為手段，以信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度，讓失信主體“一處失信、處處受限”。

三是加強對中介和公共服務(wù)機構(gòu)的管理。中介服務(wù)和市政公用服務(wù)雖然不屬于政府行政審批，但卻是工程建設(shè)項目審批流程中的重要部分，也是企業(yè)和群眾反映比較集中的環(huán)節(jié)。此次改革要下大力氣全面整頓規(guī)范中介和市政公用市場，建立健全管理制度，要在所有中介機構(gòu)和市政公用服務(wù)單位中實行服務(wù)承諾制，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和辦事流程，規(guī)范服務(wù)收費和時限。要依托工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)建立中介服務(wù)網(wǎng)上辦事大廳，對中介服務(wù)推行入駐備案、合同網(wǎng)簽、服務(wù)評價、信息公示等制度，用信息化手段對中介服務(wù)辦理時限、服務(wù)質(zhì)量、收費情況進行全方位、全過程監(jiān)督。（本文編輯 林鳳鳴）