試析習(xí)近平關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度的重要論述

摘要：在統(tǒng)籌推進制度治黨、依規(guī)治黨的實踐中，習(xí)近平提出了一系列新理念、新觀點、新論斷，形成了內(nèi)容科學(xué)、邏輯嚴(yán)密、結(jié)構(gòu)完整的黨內(nèi)法規(guī)制度重要論述。黨的建設(shè)的歷史啟示和推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的現(xiàn)實需要構(gòu)成了這一體系的邏輯起點；不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的能力和水平，使其與全面從嚴(yán)治黨實踐協(xié)調(diào)發(fā)展是其在頂層設(shè)計上的戰(zhàn)略愿景；堅持以黨章為根本遵循，堅持問題導(dǎo)向，堅持圍繞責(zé)任設(shè)計制度，堅持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前等是其在推進路徑上規(guī)定的四條基本原則。作為新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的綱領(lǐng)、推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的保障以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的支撐，習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度重要論述無疑具有改造主觀、客觀世界的重要指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)制度；全面從嚴(yán)治黨；科學(xué)內(nèi)涵；戰(zhàn)略原則

中圖分類號：D26文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2018）08-0040-07

基金項目：國家社科基金項目“中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督功能的歷史演變及其規(guī)律研究”（17CDJ007）；北京市社科基金項目“提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力問題研究”（17JDKDB007）；北京市委黨校學(xué)科建設(shè)項目“全面從嚴(yán)治黨下黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)問題研究”（2017XKJ009）。

作者簡介：楊云成（1986-），男，山東棗莊人，中共北京市委黨校黨史黨建教研部講師，博士，北京黨建研究基地研究員，研究方向：執(zhí)政黨建設(shè)。依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進，是十八大以來全面從嚴(yán)治黨實踐的鮮明特點之一。習(xí)近平總書記在許多重要會議、重要場合做了大量豐富的關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的論述和指示。這些重要論述，深刻回答了“為什么”“是什么”“怎樣建”等黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重大問題，以新的理論和實踐發(fā)展了馬克思主義黨建學(xué)說。

一、黨的建設(shè)的歷史啟示與全面從嚴(yán)治黨的現(xiàn)實需要

我們黨歷來重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。在黨的歷史上，首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念是在1938年9月召開的擴大的六屆六中全會上。為防止黨內(nèi)出現(xiàn)類似張國燾、王明等破壞黨內(nèi)紀(jì)律的錯誤，毛澤東指出，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀(jì)律外，還需制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動。”[1]對于怎樣推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤等都有深刻論述，這是習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度重要論述最深厚的理論源泉。此外，習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度重要論述更是基于黨的建設(shè)的歷史啟示和推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的現(xiàn)實需要。

（一）“走出一條黨建新路子”的繼續(xù)與深化

從新中國成立到改革開放前，在管黨治黨中，我們黨先后開展了多次大規(guī)模群眾運動，但其局限性較為明顯。例如，上個世紀(jì)50年代，我們黨開展了大規(guī)模的“三反”運動和整風(fēng)運動，領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和被領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)相脫離的官僚主義問題解決后，又出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部與人民群眾相脫離的官僚主義。新一輪群眾運動被迫啟動后，新出現(xiàn)的官僚主義得到有效解決，但是事無巨細的文牘主義和事務(wù)主義式的官僚主義又凸顯出來，尤其是這一問題又滋生出目無組織、目無紀(jì)律的分散主義，諸如此類。舊的官僚主義問題一次次在運動中予以遏制，但新的官僚主義又滋生出來。大量實踐證明，用大搞群眾運動的方式只能使管黨治黨陷入低水平重復(fù)狀態(tài)。鑒于此，1980年8月，鄧小平等在系統(tǒng)反思建國以來管黨治黨的實踐后，向全黨提出了加強黨的制度建設(shè)的時代命題。黨的十三大提出在黨的建設(shè)上“走出一條不搞政治運動而靠改革和制度建設(shè)的新路子”[2]。黨的十八大以來，針對黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力等管黨治黨寬松軟問題，習(xí)近平強調(diào)，必須“堅持思想建黨與制度治黨相結(jié)合”，“法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”[3]。這是在中國特色社會主義進入新時代后我們黨對“走出一條黨建新路子”的繼續(xù)和深化，反映了我們黨對改革開放前以群眾運動方式管黨治黨教訓(xùn)的清醒認(rèn)識和深刻反思。

（二）加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠之策、根本之策

在十八屆中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平即強調(diào)，“我們要堅持以實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新推動制度創(chuàng)新，堅持和完善現(xiàn)有制度?！盵4]十八大之后，我們黨一方面對既有的黨內(nèi)法規(guī)制度進行集中清理，另一方面立足全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署，以解決黨的建設(shè)寬松軟問題為導(dǎo)向，以清理存量、保障增量為原則，以黨章為根本遵循，將中央要求、群眾期盼、實踐需要和新鮮經(jīng)驗結(jié)合起來，制定修訂了一大批基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的法規(guī)制度。黨內(nèi)法規(guī)制度的體系性、統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性顯著增強，剛性約束逐步顯現(xiàn)，呈現(xiàn)出更加注重黨內(nèi)法規(guī)制度理念建設(shè)、體系建設(shè)和執(zhí)行力建設(shè)的鮮明的實踐特色和問題導(dǎo)向。在黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)范指導(dǎo)下，黨內(nèi)黨外風(fēng)氣明顯好轉(zhuǎn)，積極健康的黨內(nèi)政治生態(tài)正在形成。十八大以來的管黨治黨實踐表明，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的重要保障。

黨的十九大正式提出了“四個偉大”戰(zhàn)略部署。在“四個偉大”中，起決定性作用的是黨的建設(shè)新的偉大工程，是堅定不移地推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。但是，“全面從嚴(yán)治黨永遠在路上”。中國特色社會主義進入新時代，我們黨面臨的執(zhí)政環(huán)境是異常復(fù)雜的。異常復(fù)雜的執(zhí)政環(huán)境，既表現(xiàn)為長期存在的執(zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經(jīng)濟考驗和外部環(huán)境考驗，也表現(xiàn)為依然嚴(yán)峻的精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險和消極腐敗危險。在這種形勢下，過去老問題或者“死灰復(fù)燃”，或者以新的形式出現(xiàn)，黨內(nèi)思想不純、組織不純、作風(fēng)不純等問題尚未得到根本解決。從中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站公布的相關(guān)案件和數(shù)據(jù)可以看出，習(xí)近平在十八屆四中全會第二次會議上提出的黨內(nèi)存在的七個突出問題、在十八屆六中全會上深刻論述的管黨治黨面臨的五類突出矛盾以及在高級干部極少數(shù)人中存在的兩類突出問題依然存在。在依然嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢任務(wù)面前，迫切需要將十八大以來管黨治黨經(jīng)過實踐檢驗的好的做法以制度形式固定下來，也迫切需要立足新時代黨的建設(shè)戰(zhàn)略布局制定出臺新黨內(nèi)法規(guī)制度，不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一項系統(tǒng)工程

建設(shè)什么樣的黨內(nèi)法規(guī)制度？黨內(nèi)法規(guī)制度體系具有何種特質(zhì)？十八大以來，我們黨對上述兩個問題的認(rèn)識不斷深化。王岐山同志在十八屆中紀(jì)委四次全會上指出，我們應(yīng)當(dāng)總結(jié)中國共產(chǎn)黨、無產(chǎn)階級政黨、世界政黨制度建設(shè)的理論與實踐，“統(tǒng)籌推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，確保到建黨100周年時，建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[5]。在對黨內(nèi)法規(guī)制度體系的第一次系統(tǒng)概括中，既有時間要求，即“到建黨100周年時”，也有空間限制，即形成“黨內(nèi)法規(guī)體系”；不是多部單項性黨內(nèi)法規(guī)的簡單拼接，也有“質(zhì)”的規(guī)定，即“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效”。但是，在既定時間內(nèi)依據(jù)“質(zhì)”的要求完善黨內(nèi)法規(guī)制度并不是工作全部，如何實現(xiàn)“讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，確保各項法規(guī)制度落地生根”[3]更為關(guān)鍵。在這種認(rèn)識基礎(chǔ)上，十八屆六中全會后中央對之前確立的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)進行豐富和完善，即到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成效與其自身建設(shè)和運行環(huán)境情況密切相關(guān)。當(dāng)我們黨正確認(rèn)識并妥善解決了黨內(nèi)法規(guī)制度的自身建設(shè)問題時，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)就前進一步，法規(guī)制度的執(zhí)行力就強；反之，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要后退一步，法規(guī)制度的執(zhí)行力就弱。同樣，當(dāng)我們黨正確認(rèn)識并有效解決了法規(guī)制度的運行環(huán)境問題時，法規(guī)制度建設(shè)就前進一步，其執(zhí)行力就強，反之執(zhí)行力就弱。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)無不是這樣同黨對法規(guī)自身建設(shè)和法規(guī)運行環(huán)境建設(shè)的正確或不正確的處理密切聯(lián)系在一起。這是改革開放以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。

完善黨內(nèi)法規(guī)制度自身建設(shè)，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度運行環(huán)境，必然需要改革和完善黨內(nèi)法規(guī)工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，加強理論研究和人才培養(yǎng)，堅持工作布局與任務(wù)要求相適應(yīng)，即必須有強有力的黨內(nèi)法規(guī)制度保障體系。因此，自身建設(shè)（制度體系）、運行環(huán)境建設(shè)（實施體系）和后勤保障建設(shè)（保障體系）是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的三個基本問題。我們黨對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)戰(zhàn)略愿景的新概括，反映了對其建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識更加深化。

（一）完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系

評判黨內(nèi)法規(guī)制度體系是否完善，是一項系統(tǒng)工程，含括多項指標(biāo)，其中最關(guān)鍵的是內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備等三個指標(biāo)。

1.內(nèi)容科學(xué)。習(xí)近平指出，“這些年來，從中央到地方搞了不少制度性規(guī)范，但是有的過于籠統(tǒng)、彈性空間大、牛欄關(guān)貓?！盵6]64這是對一段時期以來黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容狀態(tài)的高度概括。從黨內(nèi)法規(guī)制度實踐看，內(nèi)容科學(xué)的要求主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)具有明確的問題導(dǎo)向和針對性強的應(yīng)對思路措施。這就需要正確剖析問題的發(fā)生機制。例如，在黨風(fēng)廉政建設(shè)中，腐朽、落后思想只是腐敗問題產(chǎn)生的一個基本原因。隨著反腐敗斗爭逐步深入，我們黨認(rèn)識到權(quán)力運行過程缺少嚴(yán)格監(jiān)督、權(quán)力運行偏差后缺少完善的糾偏機制、失職失責(zé)后沒有健全的問責(zé)機制更為關(guān)鍵。只有多維度分析某一問題，才能全面把握問題實質(zhì)，進而制定科學(xué)合理的法規(guī)制度。第二，具體制定中依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系確定某項法規(guī)制度的“剛”與“細”。 “剛”，即原則性強；“細”，即操作性強。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則是當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度的基本層級。層級越高，效力越大。等級愈高的黨內(nèi)法規(guī)制度，其內(nèi)容規(guī)定應(yīng)當(dāng)更多體現(xiàn)原則性，例如2015年中央修訂后的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》；等級愈低的黨內(nèi)法規(guī)制度，其內(nèi)容規(guī)定應(yīng)當(dāng)更多體現(xiàn)操作性，例如十八屆中紀(jì)委七次全會通過的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（試行）。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中應(yīng)正確取舍原則性規(guī)定和操作性規(guī)定，避免“水多加面，面多加水”式的應(yīng)對策略。

2.程序嚴(yán)密。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，程序嚴(yán)密既體現(xiàn)在具體的操作性規(guī)定中，也體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制度的制定過程中。習(xí)近平強調(diào)堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子里的根本之策。十八大以來，各地、各部門紛紛曬出“權(quán)力清單”，編制“權(quán)力運行流程圖”，這是程序嚴(yán)密在具體操作性規(guī)定中的明顯體現(xiàn)。法規(guī)制定過程中的程序嚴(yán)密，則要求備案審查制度要規(guī)范。為保障黨內(nèi)法規(guī)制度與黨章和黨的路線方針政策相適應(yīng)，與憲法和其他國家法律相協(xié)調(diào)，避免黨內(nèi)法規(guī)制度相沖突，對其進行審查是必不可少的。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，對黨內(nèi)法規(guī)制度的審查主要包括兩類：一類是法規(guī)制度生效前的審查，一類是法規(guī)制度生效后的備案。前置審查范圍既包括中央黨內(nèi)法規(guī)制度，也包括中央各部門和省級地方黨委制定的法規(guī)制度。但是在后置備案中，其范圍主要是中央各部門和省級地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)制度和規(guī)范性文件。顯然，在中央黨內(nèi)法規(guī)生效后，黨內(nèi)并沒有對其進行審查的規(guī)定。為提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，確保每項法規(guī)制度立得住、行得通、管得了，應(yīng)該建立、健全中央黨內(nèi)法規(guī)生效后的審查制度。

3.配套完備。習(xí)近平指出，“有的黨內(nèi)法規(guī)制度相互脫節(jié)、彼此缺乏銜接和協(xié)調(diào)配合，形不成系統(tǒng)化的制度鏈條，產(chǎn)生不了綜合效應(yīng)?！盵6]64這是當(dāng)前部分黨內(nèi)法規(guī)制度運行成效較低的重要原因之一。黨內(nèi)法規(guī)制度配套完備主要體現(xiàn)以下幾個方面：第一，基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度配套黨章這部黨內(nèi)根本的法規(guī)制度?；A(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度主要包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織、黨的自身建設(shè)和黨的監(jiān)督保障等四類。這四類基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度都是貫徹落實黨章、配套黨章的。第二，具體黨內(nèi)法規(guī)制度配套基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度?；A(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度主要指準(zhǔn)則和條例。如前所述，準(zhǔn)則、條例在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中層級較高，原則性強。因此，這部分法規(guī)制度的貫徹和落實需要具體的法規(guī)制度做配套。例如《關(guān)于新形勢下加強和改進黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，原則性強，要貫徹落實，需要制定包括容錯糾錯制度、權(quán)力清單制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項報告制度、領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女從業(yè)行為制度等在內(nèi)的20多項配套制度。第三，地方制定相關(guān)的法規(guī)制度配套中央黨內(nèi)法規(guī)制度。黨的中央組織、各部門制定中央層級黨內(nèi)法規(guī)制度后，除中央做出特殊規(guī)定外，各省級地方黨委應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實際情況制定相關(guān)實施辦法或?qū)嵤┘殑t，以更好保障中央黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實。在這里，應(yīng)當(dāng)避免照搬照抄、為了配套而配套，脫離實際、搞層層加碼，擅自突破、打折扣、搞變通等三種錯誤傾向。

（二）高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系

“有了好的制度如果不抓落實，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會變成‘稻草人‘紙老虎?！盵 6]89提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行效果，廣大黨員干部必須不斷增強黨內(nèi)法規(guī)制度意識。在這個過程中，認(rèn)真而有效的學(xué)習(xí)是基礎(chǔ)。學(xué)習(xí)黨規(guī)黨紀(jì)，層次有三：其一，學(xué)習(xí)黨規(guī)黨紀(jì)基本條文、基本內(nèi)容，這是基礎(chǔ)。只有學(xué)深、讀懂、悟透，才能夠深化認(rèn)識，增強自覺。其二，把同類黨規(guī)黨紀(jì)結(jié)合在一起學(xué)，這是關(guān)鍵。任何一部黨規(guī)黨紀(jì)必然要與其他黨規(guī)黨紀(jì)發(fā)生聯(lián)系，任何一部黨規(guī)黨紀(jì)的運行必然需要其他黨規(guī)黨紀(jì)做支撐。因此，學(xué)習(xí)某項黨規(guī)黨紀(jì)必須與同類其他黨規(guī)黨紀(jì)結(jié)合在一起學(xué)。此外，任何黨規(guī)黨紀(jì)都是為了貫徹落實黨章、維護黨章權(quán)威。因此，學(xué)習(xí)某項黨規(guī)黨紀(jì)必須結(jié)合黨章，以黨章為根本遵循，在觸類旁通式的學(xué)習(xí)中深化對黨章的認(rèn)識，在提高對黨章認(rèn)識的基礎(chǔ)上加深對黨規(guī)黨紀(jì)的理解。其三，學(xué)習(xí)黨規(guī)黨紀(jì)的理念，這是核心。任何一部黨規(guī)黨紀(jì)都是為了解決某一現(xiàn)實問題而存在的，也都有貫徹其中的理念。黨規(guī)黨紀(jì)條文不具有包容性和徹底性，也不可能窮盡對一切問題的解決方案。但是，黨規(guī)黨紀(jì)的理念確有包容性、周延性，能夠克服條文內(nèi)容對問題規(guī)定的局限性。

（三）有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系

領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制是否完善、人才隊伍是否強大、后勤保障是否完備是有力保障體系重要的評判標(biāo)準(zhǔn)。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一項復(fù)雜、艱巨的需要多個部門協(xié)調(diào)推進的任務(wù)，因此必然需要在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行，其日常工作當(dāng)由中央書記處負(fù)責(zé)，中央辦公廳按照中央有關(guān)部署和要求承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作；各級紀(jì)委履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職能，維護黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。在此基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、辦公廳統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各部門分工負(fù)責(zé)、各方面積極參與的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)工作機制。在貫徹落實中央決策部署和要求中，各?。▍^(qū)、市）委也應(yīng)當(dāng)成立研究制定黨內(nèi)法規(guī)制度的專門工作機構(gòu)，負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)制度的調(diào)研起草、規(guī)劃設(shè)計、前置審核、法規(guī)清理等工作。市、縣級黨委也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法規(guī)制定機構(gòu)。

根據(jù)《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》（以下簡稱為《意見》），黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)隊伍應(yīng)當(dāng)是一支由專業(yè)工作隊伍、理論研究隊伍、后備人才隊伍組成的年齡結(jié)構(gòu)合理、知識結(jié)構(gòu)互補、理論與實踐人才相結(jié)合的梯隊。專業(yè)工作隊伍建設(shè)，以始終堅持黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的政治方向為統(tǒng)領(lǐng)，以提升業(yè)務(wù)能力為主要內(nèi)容，以優(yōu)化專業(yè)機構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)為途徑。在理論研究隊伍建設(shè)中，要適時成立全國黨內(nèi)法規(guī)研究會，支持有條件的地方黨校、高校等成立相關(guān)的理論研究中心或研究基地，將黨內(nèi)法規(guī)納入國家社科基金項目和?。▍^(qū)、市）社科基金項目的研究內(nèi)容。在后備人才隊伍建設(shè)中，應(yīng)在高校、科研院所、地方黨校中擬定研究方向，開發(fā)相關(guān)課程，推進黨內(nèi)法規(guī)進課堂。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)后勤保障是由考核、激勵、指導(dǎo)構(gòu)成的整體?？己耍丛谀甓瓤己酥袑Ⅻh內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)情況和執(zhí)行情況納入對領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，重視考核應(yīng)用，將其作為選拔任用干部的重要參考。激勵，即常態(tài)化激勵和表彰在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的先進單位和先進個人。指導(dǎo)，即上級黨組織要定期聽取下級黨組織的匯報，并就下級黨組織的困難給予幫助和指導(dǎo)。

三、推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)遵循四條基本原則

怎樣加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)？對該問題的回答主要散見于習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想尤其是全面從嚴(yán)治黨思想中。從這些形散而神聚的論述中可以看出，堅持以黨章為根本遵循、堅持問題導(dǎo)向、堅持圍繞責(zé)任設(shè)計制度、堅持紀(jì)嚴(yán)于法紀(jì)在法前是加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循的四條基本原則。

（一）堅持以黨章為根本遵循

加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)以黨章為根本遵循。第一，黨章是我們黨的總章程，明確了黨的綱領(lǐng)路線方針政策、黨的性質(zhì)、黨的宗旨等，是人民群眾認(rèn)識黨、了解黨的最直觀的載體和最重要的途徑。第二，黨章是處理黨內(nèi)關(guān)系的根本依據(jù)。鞏固黨的執(zhí)政地位、實現(xiàn)黨的基業(yè)長青，需要正確處理兩對主要關(guān)系：黨和群眾，黨員和黨員，前者關(guān)乎黨群關(guān)系是否緊密，后者關(guān)乎黨內(nèi)是否團結(jié)統(tǒng)一。任一關(guān)系的正確處理，均須以黨章為依據(jù)和準(zhǔn)繩，黨的各級組織和全體黨員必須在黨章范圍內(nèi)活動。 第三，黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中居最高地位，其他層級黨內(nèi)法規(guī)制度不得與黨章相違背。此外，新修訂的黨章集中反映了黨的十八大以來實踐、理論和制度創(chuàng)新的最新成果，對毫不動搖堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅定不移推進全面從嚴(yán)治黨、不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量提出了許多新要求，其他層級黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)對黨章中的新規(guī)定予以體現(xiàn)。

堅持以黨章為根本遵循，一方面，準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等在具體條文規(guī)定中均不能違背黨章的基本原則，都不能與黨章相抵觸，這是下位法規(guī)與上位法規(guī)的消極協(xié)調(diào)。另一方面，任何準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等均應(yīng)在所處法規(guī)層級細化、完善黨章的基本原則，這是兩者之間的積極協(xié)調(diào)。

（二）堅持問題導(dǎo)向

《中央黨內(nèi)法規(guī)制度制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017）》指出，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉、民主集中制等6個方面內(nèi)容；根據(jù)《意見》，黨內(nèi)法規(guī)制度是由黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)和黨的監(jiān)督保障4類法規(guī)制度構(gòu)成的體系。無論是6項內(nèi)容，還是4類法規(guī)，其內(nèi)又細分為若干具體制度。在有限的政治資源下，如何根據(jù)形勢任務(wù)變化制定新的法規(guī)、修訂既有法規(guī)，既是一個理論問題，更是一個實踐問題。實踐證明，“面面俱到”“貪大求全”式地推進，很容易降低黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)性和有效性。因此，在全面從嚴(yán)治黨新形勢下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須堅持問題導(dǎo)向。習(xí)近平強調(diào)，“要有強烈的問題意識，以重大問題為導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵問題進一步研究思考，著力推動解決我國發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題?！?[7]堅持問題導(dǎo)向是馬克思主義的基本原理和馬克思主義政黨的政治品格。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，牢牢把握問題導(dǎo)向才能夠“有的放矢”，增強針對性，提高有效性。

堅持問題導(dǎo)向，不是“頭疼醫(yī)頭腳疼醫(yī)腳”，而是要破解黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律、反腐倡廉等建設(shè)中的突出矛盾和問題，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨人直面問題的勇氣和擔(dān)當(dāng)，是對“遇到問題繞著走”治理模式的否定。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中堅持問題導(dǎo)向，就是要立足全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的管黨治黨實踐，緊緊圍繞“把黨建設(shè)成為始終走在時代前列、人民衷心擁護、勇于自我革命、經(jīng)得起各種風(fēng)浪考驗、朝氣蓬勃的馬克思主義執(zhí)政黨”[8]的大局，把其戰(zhàn)略愿景劃分為若干階段性目標(biāo)，依據(jù)急用優(yōu)先原則，集中力量推進核心性、關(guān)鍵性的黨內(nèi)法規(guī)制度項目，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破，即堅持統(tǒng)籌推進與重點突破相結(jié)合。

（三）堅持圍繞責(zé)任設(shè)計制度

2016年十八屆六中全會通過了新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，原因之一在于2003年中央制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》存在“監(jiān)督責(zé)任不夠清晰”的問題。事實上，職責(zé)不明確或職責(zé)交叉現(xiàn)象嚴(yán)重，是導(dǎo)致部分黨內(nèi)法規(guī)運行成效較低的重要原因。職責(zé)分工不明，在實踐中易滋生“推諉扯皮”“拈輕怕重”等現(xiàn)象，執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度也往往陷入“集體行動困境”。此外，職責(zé)不明晰造成追責(zé)、問責(zé)較難，難以體現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究”的管黨治黨理念。習(xí)近平強調(diào)，“歷史和現(xiàn)實特別是這次活動都告訴我們，不明確責(zé)任，不落實責(zé)任，不追究責(zé)任，從嚴(yán)治黨是做不到的。”[9]黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須圍繞責(zé)任設(shè)計制度，圍繞制度構(gòu)建體系。

圍繞責(zé)任設(shè)計制度，一方面能夠規(guī)范從政行為，提高工作效率和工作質(zhì)量，為組織考核提供重要依據(jù)；另一方面可以最大限度地實現(xiàn)資源科學(xué)配置，有效防止因職責(zé)交叉帶來的工作扯皮問題。其核心內(nèi)容是明確責(zé)任、落實責(zé)任、追究責(zé)任，這是環(huán)環(huán)相扣的邏輯體系，貫穿于全面從嚴(yán)治黨各領(lǐng)域、各方面。其中明確職責(zé)是前提，解決“做什么”問題；落實責(zé)任是關(guān)鍵，解決“怎樣做”問題；追究責(zé)任是保障，解決“保障做”問題。在全面從嚴(yán)治黨中，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與決策和工作的班子其他成員負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（四）堅持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前

十八大前，我們不同程度地存在紀(jì)法不分問題，“把公民不能違反的法律底線作為黨組織和黨員的紀(jì)律底線，降低了對黨員的要求，最后造成的結(jié)果就是‘違紀(jì)只是小節(jié)、違法采取處理，‘要么是好同志、要么是階下囚的不良后果?！盵6]65習(xí)近平強調(diào)，必須堅持“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實現(xiàn)紀(jì)法分開”。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，堅持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，即是要正確處理黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)是由黨的特定層級的組織制定的規(guī)范黨的各級組織和全體黨員行為的規(guī)章制度，國家法律是由國家立法機關(guān)制定的、由國家強制力保障執(zhí)行的行為規(guī)則。前者是每一名黨員應(yīng)堅守的“底線”，后者是每一個公民應(yīng)堅守的“底線”。黨的性質(zhì)、地位及宗旨要求黨員決不能站在法律的“底線”邊沿，黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容規(guī)定上要嚴(yán)于、高于國家法律，但這并不意味著在具體內(nèi)容規(guī)定上黨內(nèi)法規(guī)“重于”國家法律，這是第一層關(guān)系。憲法規(guī)定“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)單位組織都必須遵守憲法和法律”；黨章明確指出“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，因此，黨內(nèi)法規(guī)在基本原則上不能與國家法律相沖突，這是第二層關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)問題決不能含糊，這是二者間的第三層關(guān)系。此外，在治國理政中應(yīng)當(dāng)適時依據(jù)法定程序?qū)⑷嗣袢罕娬J(rèn)同、運行成熟穩(wěn)定的黨內(nèi)法規(guī)制度上升為國家法律法規(guī)，以國家法律的形式保障黨員干部依規(guī)行使權(quán)力，認(rèn)真履行職責(zé)。堅持紀(jì)嚴(yán)于法，是黨的十八大以來制度創(chuàng)新的又一成果。

四、習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度思想的實踐意義

理論源于實踐并指導(dǎo)實踐。孕育于十八大以來全面從嚴(yán)治黨生動實踐的習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度重要論述，必然會對全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展以及黨的治國理政實踐提供強有力的理論指導(dǎo)，彰顯出極具時代特色的實踐意義。

習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度重要論述是新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的綱領(lǐng)。習(xí)近平同志在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中形成了一系列新理念和新論斷。在戰(zhàn)略意義上，強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的重要保障，并將其納入全面從嚴(yán)治黨必須遵循的基本原則之中。在實施推進中，要求堅持目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，堅持頂層設(shè)計與穩(wěn)步推進相結(jié)合，堅持繼承和創(chuàng)新相結(jié)合。在戰(zhàn)略目標(biāo)上，強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，是由制度體系、實施體系和保障體系構(gòu)成的整體。在具體建設(shè)中，強調(diào)法規(guī)制度不在多而在精，不在形式花哨而在務(wù)實管用，不在內(nèi)容繁雜而在簡便易行。在具體執(zhí)行中，強調(diào)把黨的紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，維護黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，防止出現(xiàn)“破窗效應(yīng)”；發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部示范表率作用，上行下效，上率下行等。這一兼具科學(xué)性、指導(dǎo)性、操作性、實效性和針對性的思想體系，必然能夠為加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)指明前進方向，提供重要遵循。

習(xí)近平黨內(nèi)法規(guī)制度重要論述是推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的保障。全面從嚴(yán)治黨的一個鮮明特征就是堅持思想建黨與制度治黨相結(jié)合，這是十八大以來管黨治黨的一條基本經(jīng)驗。從中央提出“八項規(guī)定”到在全黨開展專題學(xué)習(xí)教育，從提出把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里到進一步強化制約、強化監(jiān)督、強化公開，從提出巡視全覆蓋到紀(jì)檢監(jiān)察體制改革等，這是管黨治黨的“組合拳”，黨心民心得到振奮，社會風(fēng)氣得到改善，執(zhí)政基礎(chǔ)不斷鞏固，黨內(nèi)法規(guī)制度在其中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。根據(jù)初步統(tǒng)計，十八大以來我們黨在清理整頓既有黨內(nèi)法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，修訂或制定的黨內(nèi)法規(guī)制度達90余部，科學(xué)合理的黨內(nèi)法規(guī)制度體系初步形成。尤其是修訂或制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨巡視條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，逐步構(gòu)建起執(zhí)紀(jì)監(jiān)督問責(zé)的核心制度框架，黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督良性互動的效能充分顯現(xiàn)。但是，我們也應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識到全面從嚴(yán)治黨正處于向縱深發(fā)展的關(guān)鍵時期。該時期的階段性特征較為明顯：第一，已取得的成效還是階段性的，有的尚未得到鞏固；第二，管黨治黨面臨內(nèi)部和外部挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻復(fù)雜；第三，新問題不斷出現(xiàn)，老問題或反彈或以新的形式出現(xiàn)。在這種情況下，如何鞏固已經(jīng)取得的成果、有效應(yīng)對潛在的問題和挑戰(zhàn)？既有實踐證明，只有不斷加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，從體制機制等層面共同推進，才能逐步實現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里的目標(biāo)，推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】