包容性發(fā)展與流動人公共服務(wù)公平供給機制優(yōu)化研究

于海燕 黃文義

摘要：包容性發(fā)展的核心要義在于通過穩(wěn)定的制度安排讓每個人都有自由平等發(fā)展的機會，讓更多的人享受發(fā)展與改革的成果。包容性發(fā)展是流動人口公共服務(wù)供給的邏輯導(dǎo)引，流動人口公共服務(wù)公平供給是對包容性發(fā)展理念的現(xiàn)實實踐。包容性發(fā)展的邏輯框架包括發(fā)展主體、發(fā)展內(nèi)容、發(fā)展過程和發(fā)展結(jié)果。流動人口公共服務(wù)公平供給應(yīng)在發(fā)展主體上平衡流動人口與戶籍人口的差距，在發(fā)展內(nèi)容上解決基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)的供給缺失，在發(fā)展過程中優(yōu)化供給程序，最終實現(xiàn)流動人口對公共服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)的均等化享受這一發(fā)展結(jié)果。

關(guān)鍵詞：包容性發(fā)展；流動人口；公共服務(wù)；公平

中圖分類號：C9242文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2018）08-0027-06

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目“健康中國戰(zhàn)略下流動人口衛(wèi)生服務(wù)協(xié)同供給研究” （17BZZ054）。

作者簡介：于海燕（1981-），女，吉林延吉人，管理學(xué)博士，溫州醫(yī)科大學(xué)講師，研究方向：公共服務(wù)；黃文義（1982-），成都人，暨南大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院助理研究員，博士后，研究方向：當(dāng)代中國政府與政治、應(yīng)急管理。包容性發(fā)展是一種相對于片面追求GDP發(fā)展模式的新型思維，其來源可追溯到國際組織減貧戰(zhàn)略（EPRS）中的包容性增長戰(zhàn)略。但包容性發(fā)展考察的維度并不僅僅局限在經(jīng)濟的增長，還包括公共服務(wù)供給的可及性與公平性。包容性發(fā)展的包容意味著公平，人是發(fā)展的目的，持續(xù)有效的經(jīng)濟增長必須以人人享受發(fā)展成果為前提。流動人口已經(jīng)成為城市經(jīng)濟的重要生產(chǎn)要素和創(chuàng)造力的來源，但是城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級卻排斥整體素質(zhì)處于弱勢的流動人口，因此經(jīng)濟迅猛發(fā)展的背后蘊藏著公共風(fēng)險，這一點從流動人口犯罪率及巨額維穩(wěn)經(jīng)費中可見一斑。其深層原因正是流動人口在公共服務(wù)供給中所遭受的不公正待遇。如何在包容發(fā)展理念下逐步完善流動人口在社會保障、住房、就業(yè)、子女入學(xué)等方面公共服務(wù)的供給是維穩(wěn)的重要舉措。公共服務(wù)的公平供給微觀上關(guān)系到流動人口生存和發(fā)展能力，中觀上關(guān)系到政府公共職能的履行，宏觀上可以彌補市場經(jīng)濟下流動人口的福利損失，有助于老齡化背景下人口紅利向人才紅利的轉(zhuǎn)型。

一、公平供給：流動人口公共服務(wù)供給的演進取向

流動人口是改革開放后因人口流動形成的特殊群體，其公共服務(wù)供給經(jīng)歷了控制流動下的 “分割供給”、有序流動下的 “管控供給”、自由流動下的“公平供給”三個時段，這種演進取向表明只有流動人口與戶籍人口平等享受相應(yīng)的公共福利，才能實現(xiàn)以人為中心的城鎮(zhèn)化。

1.控制流動下的“分割供給”。改革開放前并不存在流動人口公共服務(wù)供給問題，公共服務(wù)供給嚴(yán)格執(zhí)行以戶籍為依據(jù)的分割供給。城市與農(nóng)村在公共服務(wù)領(lǐng)域存在較大差距，“巨大的比較經(jīng)濟利益”促使農(nóng)村人口傾向于流向城市，但是因為農(nóng)產(chǎn)品增長速度不能滿足勞動力流動的需要及知青返城壓力等原因，政府仍嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力進城就業(yè)。1984-1988年伴隨農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的解體、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅增長及城市經(jīng)濟體制改革的全面推進，國家打開了政策窗口，準(zhǔn)許農(nóng)民在自籌資金、自理口糧的基礎(chǔ)上進入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，但大城市的控制政策并未松動[1]。1989-1991年間，由于政策松動引起的大規(guī)模人口跨域流動對城市交通和社會治安造成了前所未有的壓力，政府慣性地采用行政控制手段，試圖遏制勞動力外流，但收效甚微。

2.有序流動下的“管控供給”。1992年鄧小平南巡講話后，城市發(fā)展成為國民經(jīng)濟的核心，產(chǎn)業(yè)投資膨脹帶來了巨大的勞動力需求，農(nóng)村人口迅速向大中城市轉(zhuǎn)移，在短缺經(jīng)濟和二元經(jīng)濟的背景下，政府出臺了以證卡制度為代表的有序管理舉措，這一階段公共服務(wù)的供給是以公共安全為核心的供給[1]。盡管城市對勞動力呈現(xiàn)開放姿態(tài)，但伴有附加條件，政策中頻繁出現(xiàn)的“有序”字眼凸顯了政府對流動人口公共服務(wù)供給的無力感，只能設(shè)置經(jīng)濟、人口素質(zhì)、社會規(guī)范等門檻防范人口的無序流動，同時針對流動人口犯罪率高的問題，治安管控成為維穩(wěn)的首選政策，對無穩(wěn)定住所、穩(wěn)定就業(yè)和合法證件人員建立收容遣送制度。

3.自由流動下的“公平供給”。2000年以后我國經(jīng)濟發(fā)展進入快車道，促進勞動力轉(zhuǎn)移的呼聲日益強烈。勞動力的流動是勞動者進行收益與成本核算后的自然選擇，它并不以政策制定者的意愿為轉(zhuǎn)移。政策制定者可以利用市場的作用抑制勞動力過度流動，但前提是對于生存成本的競爭必須是平等的，即流動人口與本地居民需享受平等的公共服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)。因此這一階段公共服務(wù)的供給有兩個突出特點：一是強調(diào)就業(yè)服務(wù)的公平 [1]，保證流動人口與城市居民在勞動報酬、勞動時間、法定假日和安全保護等方面的同等權(quán)利；二是積極推進配套改革，創(chuàng)造條件使其逐步轉(zhuǎn)為城市居民，依法享有城市居民的權(quán)利和義務(wù)。

二、理念工具：包容性發(fā)展與流動人口公共服務(wù)公平的耦合機理

從邏輯理路上看，全面、公平和可持續(xù)是包容性發(fā)展的應(yīng)有之義，包容性發(fā)展是鼓勵弱勢者的發(fā)展活動，只有提高他們需求的可及性，才能提升其可行能力，因此包容發(fā)展是流動人口公共服務(wù)供給的價值導(dǎo)引。從現(xiàn)實進路看，流動人口公共服務(wù)公平供給是對包容性發(fā)展理念的實踐。

1.包容發(fā)展：公平供給的價值向度?！鞍菪浴边@一提法最早源于印度學(xué)者對于創(chuàng)新實踐的研究，之后亞洲開發(fā)銀行和世界銀行等國際組織將這一理念嫁接到減貧領(lǐng)域，正式使用“包容性增長”這一術(shù)語。2010 年，胡錦濤在《深化交流合作實現(xiàn)包容性增長》一文中強調(diào)了“包容增長”的戰(zhàn)略地位[2]?！鞍菰鲩L”最早是用來強調(diào)經(jīng)濟領(lǐng)域的增長，但發(fā)展不僅包括經(jīng)濟發(fā)展，還有政治發(fā)展和社會發(fā)展，以公共服務(wù)為核心的社會發(fā)展指標(biāo)與經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)一起構(gòu)建成人類發(fā)展指標(biāo)（HDI），因此從包容性創(chuàng)新到包容性增長，再到包容性發(fā)展，是一個不斷拓展的過程[3]。

包容性發(fā)展作為一種新型發(fā)展理念，其核心要義在于通過穩(wěn)定的制度安排讓每個人都有自由發(fā)展的機會，讓更多的人享受發(fā)展與改革的成果，讓弱勢群體得到政策和投入的優(yōu)惠。城市的建設(shè)和發(fā)展離不開龐大的流動人口群體，流動人口公共服務(wù)公平供給正是包容發(fā)展這一價值觀的政策表達。包容性發(fā)展的邏輯框架包括發(fā)展主體、發(fā)展內(nèi)容、發(fā)展過程和發(fā)展結(jié)果，其對流動人口公共服務(wù)公平供給的價值導(dǎo)引正是體現(xiàn)在這四個方面，流動人口公共服務(wù)公平供給可以從這四個方面構(gòu)建操作要素，在發(fā)展主體上平衡流動人口與戶籍人口的差距，在發(fā)展內(nèi)容上解決基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)的供給缺失，在發(fā)展過程中優(yōu)化供給程序，最終實現(xiàn)流動人口對公共服務(wù)的均等化享受這一發(fā)展目標(biāo)。

2.公平供給：包容發(fā)展的實踐之維。“效率”解決的是資源利用問題，而公平解決的是資源的分配問題，其本質(zhì)是對社會合理性的價值判斷[4]。但是長期以來，“效率優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略強調(diào)要想分蛋糕，必須先做大蛋糕，問題是蛋糕如何分配與蛋糕大小并不矛盾，先增長后分配的發(fā)展戰(zhàn)略在拉美及東南亞諸國已陷入推行困境。流動人口作為城市的建設(shè)者長期處于農(nóng)村與城市間的“中空地帶”，其子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等公共服務(wù)的享用程度極其有限，分配不公持續(xù)下去將導(dǎo)致流動人口心理失衡，進而威脅社會穩(wěn)定，效率也就喪失了存在的前提。政府是一個國家中核心的公共權(quán)力機構(gòu)，承擔(dān)著對社會價值進行權(quán)威性分配的責(zé)任，這種分配活動必須依據(jù)公平倫理進行，只有公民公平地分享經(jīng)濟成果的包容性發(fā)展才是政府管理水平的充分體現(xiàn)。

如果說包容性發(fā)展為流動人口公共服務(wù)供給提供了價值導(dǎo)引，那么流動人口公共服務(wù)公平供給就是包容性發(fā)展這一理念落地的實踐措施。公平不是片面強調(diào)結(jié)果平等，而是強調(diào)社會成員有同等的機會參與競爭，在競爭中遵循同一規(guī)則，在分配中以勞動作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。包容性發(fā)展下的公平供給包括主體公平、內(nèi)容公平、機會公平和結(jié)果公平四個維度；發(fā)展主體公平保障流動人口因公民資格而匹配相應(yīng)的“公民權(quán)”，權(quán)利的實現(xiàn)形式就是公共服務(wù)的供給；發(fā)展內(nèi)容公平強調(diào)平等的起點，流動人口應(yīng)具備參與社會競爭的基本條件，基本公共服務(wù)供給正是起點公平的保障；發(fā)展機會公平強調(diào)的是平等的規(guī)則，對于非基本公共服務(wù)進行積分供給是典型的實踐方式；發(fā)展結(jié)果的公平即利益共享是主體公平、內(nèi)容公平和機會公平的最終目標(biāo)。

三、生產(chǎn)公平缺失：流動人口公共服務(wù)供給公平之困

經(jīng)濟發(fā)展雖然能將蛋糕做大，但蛋糕分配不公卻造成社會矛盾，流動人口公共服務(wù)供給的公平之困聚焦于流動人口與戶籍人口在服務(wù)享受上的巨大差距，尤其是基本生存服務(wù)存在明顯不公現(xiàn)象，而現(xiàn)階段唯一能夠提供公平供給機會的積分制在程序操作中卻處處體現(xiàn)出分立融合的理念，排斥低技能及低學(xué)歷流動人口。

1.發(fā)展主體：流動人口與戶籍人口享受的公共服務(wù)差距明顯。浙江省流動人口公共服務(wù)滿意度問卷調(diào)查結(jié)果顯示：關(guān)于“流動人口所享受的基本公共服務(wù)待遇與戶籍居民相比”這一問題，近九成的流動人口認(rèn)為與戶籍居民在公共服務(wù)的享用上存在差距[5]，近八成的政府管理人員認(rèn)為流動人口與本地居民在公共服務(wù)享用上有較大差距。公共服務(wù)的供給者與享用者對公共服務(wù)的供給現(xiàn)實認(rèn)知是一致的，都認(rèn)為流動人口與本地居民在公共服務(wù)供給的待遇上確實存在著較大差距。

國家在出臺居住證管理政策后，雖然以“居住證”作為公共服務(wù)的供給載體，明確了9項服務(wù)與6項福利，但“居住證”畢竟不是戶籍。上海不僅較早頒布了《居住證管理辦法》《居住證積分試行辦法》，而且其優(yōu)質(zhì)公共資源相對較多，通過將上海戶籍居民享受的公共服務(wù)與有居住證的流動人口和無居住證的流動人口享受的公共服務(wù)進行對比，三者呈現(xiàn)梯次遞減現(xiàn)象：無居住證流動人口的享受特點是自給自足，但工傷和職業(yè)病可以得到保障；有居住證的流動人口的享受特點是在上海就業(yè)期間與戶籍人口基本享受同等待遇，但子女教育除外，最大的差異在于退休后毫無保障，且因為異地轉(zhuǎn)接問題將遭受企業(yè)繳納部分的損失；上海戶籍人口的享受特點是保障齊全。浙江是第二大人口流入地，上海是第三大人口流入地，兩地的實際情況是流動人口與戶籍居民公共服務(wù)享受不公的縮影。

2.發(fā)展內(nèi)容：民生類公共服務(wù)領(lǐng)域的公平缺失是指向焦點。浙江省流動人口公共服務(wù)滿意度問卷調(diào)查結(jié)果顯示民生型公共服務(wù)是公平缺失的指向焦點。在公共事業(yè)服務(wù)評價中，滿意度比較低的指標(biāo)分別是：有線電視滿意度為57%，公交滿意度為56%，長途客運滿意度為53%，對出租車的滿意度最低只有42%，這些指標(biāo)之所以低與流動人口居住的環(huán)境有關(guān)，因為流動人口的居住地點多為基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的城郊結(jié)合部。在經(jīng)濟服務(wù)評價中，滿意度比較低的指標(biāo)是物價，其滿意度為33%，這說明物價是流動人口最為敏感的經(jīng)濟指數(shù)。教育服務(wù)的評價滿意度只有38%，通過教育服務(wù)與其他公共服務(wù)指標(biāo)的比較可以發(fā)現(xiàn)，教育是流動人口關(guān)注的焦點，不滿原因排在第一位的是師資力量薄弱造成教育質(zhì)量不高，這說明流動人口對于是否能同等享用教育資源特別是優(yōu)質(zhì)師資資源最為敏感。醫(yī)療服務(wù)的評價滿意度只有33%，原因主要是社區(qū)醫(yī)院（衛(wèi)生服務(wù)中心）投入不夠、醫(yī)療費用及藥品價格不合理。流動人口對社會保障服務(wù)整體評價偏低，醫(yī)療保險滿意度為45%，養(yǎng)老保險滿意度為37%，住房保障滿意度為35%，社會救助滿意度為36%，社會福利滿意度為37%，就業(yè)服務(wù)滿意度為 28%。文化體育服務(wù)滿意度為43%，這說明流動人口對精神文化有著迫切的需求。通過調(diào)查數(shù)據(jù)可以看到流動人口的公共服務(wù)需求集中于生存型服務(wù)領(lǐng)域，但政府的供給卻與流動人口的需求存在偏差，一刀切的政策不符合流動人口的基本需求。如為提高流動人口教育服務(wù)供給質(zhì)量出臺了取締打工子弟學(xué)校的政策，但教育成本上升及教材不一致反而限制了流動人口子女進入公立學(xué)校。

3.發(fā)展機會：分立融合下積分供給的壁壘高筑及斷裂執(zhí)行。程序公平實踐的核心是賦予流動人口同等的條件與機會，積分制正是程序公平在政策設(shè)計上的體現(xiàn)，受惠群體對這一政策給予了積極的肯定，只是因為起點和結(jié)果之間的不確定性影響了程序公平的實施效果。總體來看積分制實行效果受限的緣由體現(xiàn)在三個方面。

一是理念層面分立融合。積分制的政策設(shè)計理念源于分立融合理論，該理論認(rèn)為資本豐富型移民可以通過人才引進政策獲得公共服務(wù)供給，而資源貧乏型移民因為資本匱乏成為城市的流動人口[6]。目前一線城市及省會城市普遍采用的就是這種分立融合理念，根據(jù)流動人口的層次設(shè)計積分規(guī)則，歡迎掌握較多知識和技能的流動人口融入居住地生活，排斥那些沒有知識技能只靠體力勞動謀生的流動人口，他們只能融入居住地的貧困文化。二是內(nèi)容層面壁壘高筑。如果說分立融合理念是積分制設(shè)計的理念困境，內(nèi)容和指標(biāo)的設(shè)計則是公平供給的形式壁壘。首先是門檻壁壘，那些沒有學(xué)歷和技能的流動人口，盡管他們?yōu)槌鞘邪l(fā)展做了多年貢獻，但因為指標(biāo)門檻無法躋身于積分服務(wù)范圍之內(nèi)；其次是指標(biāo)壁壘，指標(biāo)壁壘體現(xiàn)在起始標(biāo)準(zhǔn)高及賦分差異大，經(jīng)濟發(fā)展類指標(biāo)分值高于社會服務(wù)類指標(biāo)；最后是領(lǐng)域開放壁壘，除了子女教育外，住房、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)僅在紙面上對流動人口開放。以住房為例，2013年4月住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于做好2013年城鎮(zhèn)保障性住房安居工作的通知》，要求各地級市明確流動人口申請保障性住房的條件、程序和輪候規(guī)則，但是在具體積分政策中，各地都未將積分排名與保障性住房分配相掛鉤。三是操作層面的斷裂執(zhí)行?，F(xiàn)有流程多是以政府角度設(shè)計的流程，如政府如何受理、如何審核、如何公示等，缺乏以流動人口角度設(shè)計的流程指引。在此背景下催生了代辦利益鏈條，甚至產(chǎn)生了違法代辦的黑市。有資料表明，積分申請的審核環(huán)節(jié)需要22個部門參與審核，但在各部門協(xié)作過程中，“積分信息系統(tǒng)”與“計生系統(tǒng)”“公安信息系統(tǒng)”“社保系統(tǒng)”“學(xué)歷查詢系統(tǒng)”“工商執(zhí)照及稅務(wù)查詢系統(tǒng)”“志愿者服務(wù)查詢系統(tǒng)”等各個職能系統(tǒng)沒有實現(xiàn)互通，加大了流動人口申請的時間成本。

四、包容發(fā)展：流動人口公共服務(wù)公平供給解困之路

公平是流動人口公共服務(wù)供給的程序倫理，公共服務(wù)供給無論在頂層設(shè)計還是在底層執(zhí)行過程中都應(yīng)該向城市流動人口開放。無論是內(nèi)容平等還是機會平等，首先必須保證農(nóng)民類流動人口的土地權(quán)益不能受到損害，即宅基地和承包地的財產(chǎn)權(quán)和處置權(quán)得到保障。在土地權(quán)益明確后，流動人口公共服務(wù)公平供給機制的設(shè)計包括兩步，第一步是以基本公共服務(wù)實現(xiàn)發(fā)展內(nèi)容均等，第二步是以優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)積分供給實現(xiàn)發(fā)展機會平等。

1.發(fā)展主體：流動人口土地權(quán)益保障。自由流動是經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在需求及社會進步的典型標(biāo)志，“公民權(quán)”不應(yīng)因地域不同而受到限制。流動人口本就屬于公民，其理應(yīng)享有以政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利及社會權(quán)利為內(nèi)容的公民權(quán)。政治權(quán)利是城市新居民應(yīng)享有的參與權(quán)，經(jīng)濟權(quán)利是城市新居民在城市平等地享有勞動就業(yè)、休息休假、獲取報酬及安全保障的權(quán)利，社會權(quán)利是城市新居民在城市依據(jù)《憲法》享有的物質(zhì)幫助權(quán)，如社會保障、住房、教育、公共衛(wèi)生、婚姻家庭、婦女兒童等方面的物質(zhì)幫助。85%的流動人口為“鄉(xiāng)-城”流動人口，不能以土地權(quán)益的放棄作為城市公共服務(wù)獲得的前提。2014年7月30日公布的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》規(guī)定不得以退出土地權(quán)益作為農(nóng)民進城落戶的條件，這一規(guī)定明確了土地權(quán)益的保障是流動人口公共服務(wù)供給公平機制運行的前提[7]。土地提供了養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、就業(yè)等勞動保障功能，流動人口一旦失業(yè)可以返回原始就業(yè)狀態(tài)，正是這種保障功能促使進城的流動人口寧可被城市邊緣化，也不輕易選擇落戶城市。2015年2月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》[8]，明確了實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的“兩條腿”，其一就是要推進土地權(quán)益的確權(quán)登記工作，其二就是要建立居住證制度，“兩條腿”協(xié)調(diào)前行加速城鎮(zhèn)化進程。

2.發(fā)展內(nèi)容：基本公共服務(wù)無條件供給?；竟卜?wù)是具有同質(zhì)性的低消費需求，如無論窮富都要吃飽穿暖、工作、上學(xué)、治病等[9]。流動人口的基本公共服務(wù)內(nèi)涵包括以下幾層含義：一是屬性上公平性較強；二是內(nèi)容上與基本人權(quán)相關(guān)聯(lián)；三是需求程度非常迫切；四是責(zé)任承擔(dān)以政府為主；五是受經(jīng)濟發(fā)展水平限制。

城市流動人口的福利水平與城市戶籍人口持平的人均成本為8萬元，地方主政者出于利益考量對流動人口公共服務(wù)供給的落實缺乏主動性，因此，2015年10月國家出臺了《居住證暫行條例》明確以居住證作為載體供給基本公共服務(wù)。只是居住證作為一個過渡載體也并非沒有條件，根據(jù)當(dāng)下的經(jīng)濟條件即使是基本公共服務(wù)的均等仍然面臨財政資源、城市承載力、地方意愿等多重困境。因此國家的頂層設(shè)計為地方政府留下了自由操作的空間，居住證在征求意見稿中提出九項公共服務(wù)內(nèi)容，但在最終公布的《居住證暫行條例》中只保留了六項服務(wù)，缺少了平等就業(yè)、參加社保、繳存及使用住房公積金三項。

任何公民應(yīng)該在任何地方都享有基本的公共福利，暫住證、居住證、戶籍都不應(yīng)是享受公共服務(wù)權(quán)利的條件，流動人口作為城市建設(shè)者享受基本公共服務(wù)必須是無條件的，這也是戶籍制度改革的終極目標(biāo)。因此要推進流動人口在基本公共服務(wù)享受上的均等必須依靠流動人口話語權(quán)的提升、市場和社會的參與、財政資源及區(qū)域利益的協(xié)調(diào)等方面協(xié)同運行，否則流動人口基本公共服務(wù)的無條件供給只能停留在“居住證制度”這一過渡政策下，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略也就無從談起。

3.發(fā)展機會：非基本公共服務(wù)積分供給。資源的有限性和有界性決定了優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的稀缺，對于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，特別是優(yōu)質(zhì)教育資源及住房資源，需要優(yōu)化以積分制為代表的利益導(dǎo)向機制。

一是提升效價： 明晰配套服務(wù)領(lǐng)域及標(biāo)準(zhǔn)。積分制自實行以來各地配套的公共服務(wù)并沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，流動人口能享受多少公共服務(wù)模糊不清，只有明確的配套服務(wù)才能提高積分制對于流動人口的重要性。因此需要從以下方面改善：首先將積分制三大體系即積分入戶體系、積分制階梯服務(wù)供給體系、積分制準(zhǔn)入體系向流動人口全面平等開放。其次公共服務(wù)資源應(yīng)全面開放。這種開放意味著由政策和制度層面的排他轉(zhuǎn)向為個體差異排他，即使資源有限也需表現(xiàn)出開放的態(tài)勢，如將流動人口關(guān)心的住房、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、文體服務(wù)等全面開放。盡管這種惠民功能短期內(nèi)實現(xiàn)的程度有限，但從長期看有利于提高流動人口對積分制的期望值。最后明確準(zhǔn)入領(lǐng)域，確定每項公共服務(wù)的準(zhǔn)入領(lǐng)域和輪候規(guī)則。

二是提高期望值： 明確準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化積分指標(biāo)。城市發(fā)展既需要高端人才，也需要普通勞動群體，我國主體產(chǎn)業(yè)制造業(yè)需要穩(wěn)住大量的普通勞動力。首先降低前置門檻。目前各地積分申請中將違反國家及本市計劃生育政策和嚴(yán)重刑事犯罪作為前置門檻，計劃生育政策已經(jīng)改變，應(yīng)馬上取消這一門檻。其次以普通流動人口群體作為參照來設(shè)計準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。目前以高學(xué)歷、高技能人群為參照群體設(shè)計的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不利于穩(wěn)定普通流動人口，難以為產(chǎn)業(yè)升級留足空間和時間。最后優(yōu)化積分指標(biāo)。優(yōu)化積分指標(biāo)要平衡技術(shù)指標(biāo)與學(xué)歷指標(biāo)的權(quán)重與分值，不僅增加技術(shù)技能類指標(biāo)的權(quán)重和分值，同時對志愿服務(wù)、義務(wù)獻血、慈善捐贈等社會貢獻類指標(biāo)不設(shè)上限。

三是提升執(zhí)行效率： 減程序，簡內(nèi)容。因為流動人口的數(shù)量眾多，當(dāng)配套的公共服務(wù)及指標(biāo)明確后，執(zhí)行部門的效率不僅關(guān)系到申請者成本付出的多少，還直接決定著申請者的服務(wù)體驗。因此需從減少申請程序、簡化申請內(nèi)容入手提升積分制的執(zhí)行效率。由流動人口服務(wù)中心作為一站式服務(wù)的入口，流動人口申請中的材料提交、異議復(fù)議、積分結(jié)果通知等等一切積分事務(wù)全部由流動人口服務(wù)中心一口處理。應(yīng)設(shè)置模擬環(huán)節(jié)，申請者通過模擬系統(tǒng)打分情況決定是否申請，減少盲目申請浪費人、財、物、時間和信息等資源。同時明確規(guī)定申請、審核、復(fù)議各個環(huán)節(jié)的時限，利用網(wǎng)絡(luò)平臺減少審核步驟，根據(jù)電子圖像采集和流動人口填寫信息在各部門的查詢系統(tǒng)中完成審核工作，借助互聯(lián)網(wǎng)渠道進行后續(xù)所有審核驗證工作。

結(jié)論

效率僅僅是資源運行的方式，公平才是全體居民共享經(jīng)濟發(fā)展成果的調(diào)節(jié)器。城市流動人口作為經(jīng)濟性人口流動的產(chǎn)物，一方面給城市注入了發(fā)展活力，另一方面因為公共服務(wù)供需不平衡而被“邊緣化”，進而帶來了一系列城市發(fā)展問題。因此從包容發(fā)展的角度研究流動人口公共服務(wù)公平供給問題，對平衡群體利益關(guān)系及解決城市發(fā)展問題具有重要意義。包容性發(fā)展是經(jīng)濟發(fā)展包容社會發(fā)展、城市發(fā)展包容農(nóng)村發(fā)展、本地居民發(fā)展包容外來流動人口發(fā)展，基于包容發(fā)展的公共服務(wù)公平供給既是經(jīng)濟發(fā)展的助力器，又是維穩(wěn)的減壓閥。參考文獻：

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