公交優(yōu)先發(fā)展評(píng)價(jià)芻議
——打造非小汽車導(dǎo)向的城市出行環(huán)境

安 健，郭繼孚，張 棟，董楊慧，孫 玲

(1.北京交通發(fā)展研究院，城市交通運(yùn)行仿真與決策支持北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100073；2.大連理工大學(xué)交通運(yùn)輸學(xué)院，遼寧大連116024)

0 引言

相比大力發(fā)展公共交通、優(yōu)先發(fā)展公共交通等早期政策而言，城市公共交通優(yōu)先發(fā)展(以下簡(jiǎn)稱“公交優(yōu)先”)[1]作為引領(lǐng)中國(guó)城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略，其目標(biāo)和內(nèi)涵均已悄然升華。限于體制壁壘，當(dāng)前的公交都市創(chuàng)建工作并未跳出行業(yè)管理體系框架而上升為國(guó)家的城市發(fā)展戰(zhàn)略，政策措施以及實(shí)施效果與預(yù)期仍有差距，如不及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并予以科學(xué)引導(dǎo)，不僅易造成各類資源的浪費(fèi)，增加社會(huì)成本，衍生新的矛盾，甚至存在誤導(dǎo)城市交通發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。公交優(yōu)先[1]內(nèi)涵中提及的“優(yōu)先配置資源”不僅指設(shè)施運(yùn)力配置和運(yùn)行的優(yōu)先，更要體現(xiàn)城市空間、政策、財(cái)政、住房建設(shè)資源在配置上向支持公共交通完整出行鏈的相關(guān)設(shè)施傾斜，滲透“設(shè)計(jì)適宜步行的街道和人行尺度的街區(qū)”“提高道路網(wǎng)密度”“混合使用街區(qū)”[2]等理念，從城市用地、道路網(wǎng)格局等角度營(yíng)造有利于發(fā)揮公共交通優(yōu)勢(shì)的外部條件，打造公交出行相對(duì)于私人機(jī)動(dòng)化出行方式的比較優(yōu)勢(shì)。

事實(shí)上，進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國(guó)城市發(fā)展過程中的人車之爭(zhēng)從未停息。雖然公共交通在投資、設(shè)施、運(yùn)力等方面投入空前，且大中城市相繼實(shí)施的小汽車限購(gòu)、限行、限外措施也在一定程度上延緩了小汽車保有、使用強(qiáng)度的過快增長(zhǎng)，但小汽車出行的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)并未因此而有所削弱，反而隨著緩堵戰(zhàn)略地位顯著提升而顯著增強(qiáng)。重視借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也需全面檢討自身發(fā)展實(shí)踐中的教訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)“先治標(biāo)，為治本贏得時(shí)間”的同時(shí)，亦當(dāng)深刻反思已采取的“治標(biāo)”之舉是否為“治本”制造了更大的障礙。在現(xiàn)行指標(biāo)難以有效反映一座城市公交優(yōu)先水平的情況下，將小汽車相關(guān)指標(biāo)完善補(bǔ)充到評(píng)估體系中勢(shì)在必行。

1 道路網(wǎng)是否有利于提升公交出行競(jìng)爭(zhēng)力

20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革全面深化，國(guó)家頒布實(shí)施《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》推動(dòng)中國(guó)汽車工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，以小汽車進(jìn)入家庭為標(biāo)志的城市機(jī)動(dòng)化步入快速發(fā)展期。在城市交通設(shè)施供給嚴(yán)重不足的背景下，為應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化、機(jī)動(dòng)化帶來的城市交通需求總量激增的挑戰(zhàn)，道路相關(guān)設(shè)施的投資比重增大，設(shè)施規(guī)模顯著增加，中國(guó)城市發(fā)展步入“汽車發(fā)展追隨型”階段。這一時(shí)期國(guó)家GDP保持高速增長(zhǎng)，相比精細(xì)化的內(nèi)涵改造而言，通過基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模擴(kuò)張解決交通擁堵問題更易于實(shí)施。由此，既有道路的拓寬與提級(jí)改造、快速路連續(xù)成網(wǎng)、加快大容量公交系統(tǒng)(如軌道交通)建設(shè)等成為中國(guó)大中城市改善交通的主流舉措。道路橋梁投資占市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資的比重平穩(wěn)增長(zhǎng)，道路面積、道路里程以及人均城市道路面積增速顯著。盡管如此，顯著成就背后，以下發(fā)展態(tài)勢(shì)不容忽視。

1.1 土地利用混合不足，最后一公里出行品質(zhì)堪憂

從各地控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則來看，控制指標(biāo)的推薦值往往偏高。以《江蘇省控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則》為例，居住用地地塊建議3～30 hm2(新區(qū)10～30 hm2，老城區(qū)3～20 hm2)，如按照正方形地塊計(jì)算，新區(qū)建設(shè)和老城區(qū)有機(jī)改造的街區(qū)尺度分別為316～548 m、173～447 m；商業(yè)用地相對(duì)較小，但仍建議控制在1～2 hm2(新區(qū))和0.5～1.5 hm2(老城區(qū))。在類似標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下編制控詳規(guī)，是造成城市街區(qū)尺度顯著偏大的原因之一——同作為50 km2的中心城區(qū)，紐約曼哈頓與北京西城區(qū)的街區(qū)尺度相差近10倍(見圖1)。過大尺寸的用地空間單元往往不利于在人性尺度內(nèi)實(shí)現(xiàn)用地混合，反而為小汽車導(dǎo)向的道路網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)預(yù)留了充足的空間。

從北京市各主要圈層中選取55處大院開展建筑密度的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，結(jié)果顯示：雖然建筑密度普遍為20%～50%，但建筑物投影未能覆蓋的區(qū)域并未得到合理的利用，除了小區(qū)綠化及公共設(shè)施以外，小汽車停放占用比例最高，與人爭(zhēng)搶空間的客觀現(xiàn)實(shí)普遍存在。同時(shí)，由于封閉大院通常僅保留有限的出入口供行人進(jìn)出，公交出行的最后一公里往往因繞行被延長(zhǎng)。此外，部分建筑底商業(yè)態(tài)與市民的一般性生活需求嚴(yán)重錯(cuò)配，導(dǎo)致大院圍合區(qū)域內(nèi)本應(yīng)充滿活力的公共空間反而淪落為利用率最低的空間單元。

1.2 高、快速路導(dǎo)向的城市開發(fā)模式削弱了公交出行的競(jìng)爭(zhēng)力

有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的編制尚未完全脫離工程技術(shù)導(dǎo)向的思維模式，文獻(xiàn)[3]對(duì)快速路出入口與城市區(qū)位、出入口周邊片區(qū)公共交通發(fā)展水平、影響區(qū)域內(nèi)的小汽車運(yùn)行特征，以及交通需求管理政策分區(qū)等的關(guān)系考慮不足，至今未能形成一套公交優(yōu)先戰(zhàn)略背景下的城市快速路網(wǎng)布局規(guī)劃指引。特別是近年來，城市快速路網(wǎng)被視作緩解交通擁堵的靈丹妙藥，得到快速發(fā)展、連續(xù)成網(wǎng)。中心城就業(yè)崗位和人口相對(duì)密集，公共交通發(fā)展水平顯著高于外圍，同時(shí)快速路網(wǎng)出入口密度也呈現(xiàn)由中心向外圍逐級(jí)遞減的特征，在中心城房?jī)r(jià)上漲、居住需求外溢的背景下，這一特征直接導(dǎo)致快速路導(dǎo)向的土地開發(fā)模式[4]。

以北京市為例，五環(huán)路以外城市軌道交通車站91座，其中12.1%(11座)的車站500 m半徑覆蓋范圍內(nèi)有高、快速路出入口或匝道，且均與外圍的大型居住組團(tuán)(蘋果園、回龍觀、天通苑、通州、亦莊及黃村)有良好的關(guān)聯(lián)；五環(huán)內(nèi)軌道交通車站234座，其中40.6%(95座)的車站500 m半徑覆蓋范圍內(nèi)有高、快速路出入口或匝道。高、快速路網(wǎng)同時(shí)對(duì)居住和就業(yè)崗位高度覆蓋，對(duì)于城市外圍圈層居住的市民而言，驅(qū)車直達(dá)中心城的主要功能組團(tuán)，相比乘坐公共交通而言具有極其顯著的效率優(yōu)勢(shì)。高、快速路網(wǎng)布局與軌道交通線網(wǎng)布局的空間關(guān)系在一定程度上削弱了公交出行的競(jìng)爭(zhēng)力，政府在用地、資金、政策等方面給予公共交通優(yōu)先保障的效果難以顯現(xiàn)。

1.3 城市道路網(wǎng)技術(shù)特征不利于營(yíng)造安心、舒適的非機(jī)動(dòng)交通環(huán)境

早期標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下建設(shè)的城市道路，存在機(jī)動(dòng)車車道寬度偏高(主干路3.75 m、次支路3.5 m)的共性問題。如將當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)分別替換為日本、荷蘭、法國(guó)和德國(guó)標(biāo)準(zhǔn)(2.75～3.5 m不等)，北京9個(gè)區(qū)(東城、西城、朝陽、海淀、豐臺(tái)、石景山、通州、大興、昌平)的土地空間節(jié)省總面積可以分別達(dá)15.5 km2，17.9 km2，4.1 km2以及 19.8 km2，相當(dāng)于當(dāng)前北京市公交場(chǎng)站占地面積總和的1.2～5.5倍。相比而言，非機(jī)動(dòng)車道寬度往往得不到保障。特別是在南方諸多城市，人非共板的現(xiàn)象極為普遍，亟待通過車道寬度的進(jìn)一步優(yōu)化為公共交通最后一公里出行創(chuàng)造更為安心、舒適的通行環(huán)境。

除了車道寬度外，道路網(wǎng)絡(luò)密度以及級(jí)配結(jié)構(gòu)也缺乏科學(xué)指導(dǎo)。截至2018年1月，關(guān)于道路網(wǎng)規(guī)劃最為權(quán)威的技術(shù)規(guī)范仍然是1995年頒布并于當(dāng)年9月1日開始實(shí)施的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 50220—95)[5]。在該項(xiàng)規(guī)范的指導(dǎo)下，城市總體規(guī)劃的交通專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、綜合交通體系規(guī)劃中，道路網(wǎng)技術(shù)指標(biāo)的制定本身就與國(guó)際公認(rèn)的公交都市存在差距。采用“橫、縱、環(huán)、放射”描繪城市骨干路網(wǎng)發(fā)展藍(lán)圖的規(guī)劃編制習(xí)慣也使得高技術(shù)等級(jí)道路成為道路網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)重點(diǎn)。截至2014年底，全國(guó)城市道路平均寬度為19.39 m[6]，較1987年翻了一番，遠(yuǎn)高于國(guó)際同類城市水平(東京都的道路平均寬度僅為7.6 m[7])。適宜步行、自行車通行的小路、支路疏于梳理，重視不足，在各級(jí)城市中支路網(wǎng)密度普遍低于6 km·km-2，遠(yuǎn)低于國(guó)際同類城市。以東京區(qū)部為例，3～5.5 m寬道路以及5.5～13 m寬道路的密度分別高達(dá)16.3 km·km-2和5.1 km·km-2(見圖2)，以極高的路網(wǎng)密度客觀上限制了小汽車在中心城的快速通行，保障了公交出行的比較優(yōu)勢(shì)。

2 小汽車保有、使用管控與公共交通發(fā)展的適配性問題

2.1 小汽車保有、使用相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)的適配性

在國(guó)家的汽車產(chǎn)業(yè)政策支持下，城市家庭擁有私人小汽車的經(jīng)濟(jì)成本不斷下降。盡管當(dāng)前包括上海、北京在內(nèi)的8座城市相繼進(jìn)入限購(gòu)行列，但相比東京《車庫(kù)法》、香港《2011年汽車(首次登記稅)(修訂)條例》以及新加坡的車輛配額系統(tǒng)而言，小汽車進(jìn)入中國(guó)城市家庭的綜合門檻依然相對(duì)較低，在小汽車保有、使用成本不能回歸理性的情況下，限購(gòu)政策僅是權(quán)宜之計(jì)。據(jù)粗略測(cè)算，在綜合考慮購(gòu)車成本折舊、維護(hù)保養(yǎng)、保險(xiǎn)等沉沒成本及停車和燃油等成本情況下，小汽車出行的綜合成本最低僅2元·km-1。若假設(shè)有車家庭在出行方式選擇的過程中僅考慮小汽車出行的燃油成本，當(dāng)承載率達(dá)3人·輛-1時(shí)，人均分?jǐn)偟某鲂谐杀鞠啾炔捎密壍澜煌ǔ鲂卸愿?jìng)爭(zhēng)力顯著：出行距離≤32 km時(shí)，小汽車已經(jīng)具有明顯的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，出行距離>32～52 km時(shí)，小汽車具有一定的競(jìng)爭(zhēng)力，出行距離>52 km時(shí)，小汽車競(jìng)爭(zhēng)力逐漸消退，但小汽車出行者對(duì)人均不足8元的價(jià)格差顯然不夠敏感(見圖3)?！?016北京市交通發(fā)展年度報(bào)告》顯示，2015年居住地和工作地停車的月均花費(fèi)分別僅為159元和123元，其中50元以下的比例分別占38.57%和60.54%，在可支配收入中所占的比例遠(yuǎn)低于國(guó)際同類都市的平均水平。

圖1 紐約曼哈頓與北京西城區(qū)單一用地性質(zhì)地塊單元的尺度Fig.1 Single-usage block size in Manhattan,New York City and Xicheng District,Beijing

圖2 東京路網(wǎng)密度空間分布Fig.2 Distribution of roadway network density in Tokyo

此外，政策協(xié)調(diào)性、兼容性問題不容忽視。國(guó)家先后出臺(tái)了兩份文件對(duì)小汽車購(gòu)置和使用過程中的行政性收費(fèi)的項(xiàng)目和金額進(jìn)行規(guī)范。文獻(xiàn)[8]指出“堅(jiān)決取消向機(jī)動(dòng)車輛收取不符合規(guī)定的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、政府性集資、罰款和各種攤派項(xiàng)目”。文獻(xiàn)[9]第六十三條聲明“國(guó)家統(tǒng)一制定和公布針對(duì)汽車的所有行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范汽車注冊(cè)登記環(huán)節(jié)和使用過程中的政府各項(xiàng)收費(fèi)。各地在汽車購(gòu)買、登記和使用環(huán)節(jié)，不得新增行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目和金額，如確需新增，應(yīng)依據(jù)法律、法規(guī)或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的文件按程序報(bào)批”。這兩份文件在客觀上限制了地方政府根據(jù)本地機(jī)動(dòng)車使用狀況，通過經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)市民進(jìn)行小汽車?yán)硇韵M(fèi)的權(quán)力，也是目前中國(guó)城市主要使用行政手段對(duì)機(jī)動(dòng)車進(jìn)行管理的原因之一。

2.2 停車設(shè)施供給與公共交通發(fā)展的協(xié)調(diào)性

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，停車設(shè)施的供給應(yīng)以公共交通發(fā)展水平的評(píng)估為前置條件。香港標(biāo)準(zhǔn)[10]對(duì)“住宅發(fā)展的泊車設(shè)施”的配置明確指出，應(yīng)根據(jù)房屋性質(zhì)(自住房屋、私人房屋)、房屋位置(與公共交通車站的空間位置關(guān)系)、房屋建筑密度(容積率)、房屋戶型特征(戶型面積)等要素共同決定小汽車停車位的供給上限(見圖4)。此外，零售類用地則依據(jù)所屬發(fā)展密度區(qū)劃確定：對(duì)于發(fā)展密度第1區(qū)而言，按比例每200～300 m2建筑面積設(shè)置1個(gè)停車位；對(duì)于發(fā)展密度第2及第3區(qū)而言，首2 000 m2建筑面積按比例每40～50 m2建筑面積設(shè)置1個(gè)停車位，繼首2 000 m2后的建筑面積按比例每150～200 m2設(shè)置1個(gè)停車位。對(duì)于辦公類建筑而言，小汽車停車位的供給通常為0.3～0.67個(gè)·100 m-2，并強(qiáng)調(diào)“如十分接近載客量高的運(yùn)輸系統(tǒng)，或者用地有嚴(yán)重限制，有關(guān)當(dāng)局應(yīng)彈性處理，批準(zhǔn)降低標(biāo)準(zhǔn)或不設(shè)任何停車位”。總體來看，小汽車停車位供給與公共交通服務(wù)水平聯(lián)動(dòng)的思路貫穿始終。

倫敦的停車位供給也采用了相似的思路。針對(duì)比行政區(qū)更為微觀的空間單元(Point of Interest,POI)，倫敦開展了公共交通可達(dá)性水平(Public TransportationAccessibility Level,PTAL)評(píng)估，根據(jù)POI與公共交通車站之間的步行時(shí)間，POI特定范圍內(nèi)的公交制式、線路數(shù)、發(fā)車頻率等計(jì)算PTAL(位于1～6區(qū)間的整數(shù)分值)。根據(jù)2015年3月修訂發(fā)布的《倫敦規(guī)劃：大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略(2011)》[11]，建筑的小汽車配建指標(biāo)取決于多項(xiàng)因素，包括：用地性質(zhì)、建筑坐落的區(qū)位(中心區(qū)、城區(qū)、市郊)、建筑所在片區(qū)單元的居住密度(每公頃用地面積上承載的戶數(shù))以及建筑所在POI的公共交通可達(dá)性水平。其中關(guān)于商業(yè)零售區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)還做了補(bǔ)充說明，要求在PTAL=6的地區(qū)，除了保障殘障人士出行以外的停車位，原則上只能配建經(jīng)營(yíng)性停車位供顧客使用，而不能配建非經(jīng)營(yíng)性停車位供從業(yè)人員使用。在鎮(zhèn)中心地段，A2至A5用地類型(商業(yè)與專業(yè)服務(wù)、賓館與餐飲、酒吧、外賣店)的土地上，除保障殘障人士出行以外不允許額外的停車位配建。

本研究結(jié)合北京市的街區(qū)尺度、城市肌理與路網(wǎng)格局等，以400 m×400 m作為基本空間單元，采用相似方法建立了北京市公共交通發(fā)展水平模型(BJPTAL)(見圖5)。此外，在《北京市停車資料匯編》[12]基礎(chǔ)上，結(jié)合各城區(qū)最新的規(guī)劃、補(bǔ)充實(shí)地抽樣調(diào)查、航拍圖、街景圖調(diào)查等方式，整理了北京市小汽車停車位供給的空間分布狀況，用于與PTAL水平進(jìn)行疊加分析。

結(jié)果顯示，以天安門為圓心的30 km半徑圈層內(nèi)，公共交通發(fā)達(dá)片區(qū)(PTAL≥4)占建設(shè)用地面積比例不足18%，而停車位供給占比超過總量的45%。如按照空間區(qū)位進(jìn)行分析，將北京四個(gè)空間圈層(依次為二環(huán)至三環(huán)、三環(huán)至四環(huán)、四環(huán)至五環(huán)以及五環(huán)外)內(nèi)小汽車停車位供給密度與公共交通發(fā)展水平加以對(duì)比不難發(fā)現(xiàn)，在位于同一類圈層的片區(qū)單元中，公共交通發(fā)達(dá)地區(qū)的停車位供給并不顯著低于公共交通欠發(fā)達(dá)地區(qū)，停車位的供給與公共交通發(fā)展水平缺乏有機(jī)互動(dòng)(見圖6)。

2.3 停車設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與國(guó)際公交都市典范存在差距

配建標(biāo)準(zhǔn)滯后于機(jī)動(dòng)化發(fā)展和城市有機(jī)更新，是停車矛盾的根源之一。通過梳理國(guó)內(nèi)典型城市的地方標(biāo)準(zhǔn)，不難發(fā)現(xiàn)：1)停車位地方配建標(biāo)準(zhǔn)普遍偏高，且多采用“下限控制”模式，強(qiáng)調(diào)停車位配置的充足性，“上限控制”常被忽視。在當(dāng)前的政策環(huán)境下，“下限控制”模式更易釋放“鼓勵(lì)小汽車進(jìn)入家庭”的信號(hào)。2)雖然各城市對(duì)停車位的分區(qū)差別化配給有著高度共識(shí)，但由于缺少深入、精細(xì)化地研究，且大部分政府尚未跳出依托管理轄區(qū)開展工作的定勢(shì)思維，基于“三類交通政策分區(qū)”的粗放管理模式尤為普遍，僅有少數(shù)地方配建標(biāo)準(zhǔn)(例如深圳)兼顧了與軌道交通的關(guān)系。雖然近期出臺(tái)的各類政策性文件中提及類似要求[13]，但由于強(qiáng)制性不夠、缺少罰則等原因，實(shí)際過程中很難真正落實(shí)。3)商品房、保障房共享標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象普遍，并未真正體現(xiàn)保障性的公共資源在住房與交通問題上的和諧對(duì)接。總體來看，中國(guó)城市的停車位供給標(biāo)準(zhǔn)在客觀上更有利于為小汽車出行提供“宜停”的外部環(huán)境。

2.4 城市管理終端設(shè)施匱乏，制約小汽車違章管理執(zhí)法能力

中國(guó)的整體警力配備水平偏低(約每萬人口0.12人[14])，顯著低于國(guó)際水平。交警系統(tǒng)受這一問題的困擾更是由來已久。以北京市為例，除東城、西城核心區(qū)以外，各交警支隊(duì)、大隊(duì)每名警員均攤管轄的區(qū)域面積普遍為0.5～0.8 km2，房山、通州、昌平等外圍區(qū)域更是超過4 km2；如按照各區(qū)道路均攤計(jì)算，每名警員需管轄道路里程普遍為2～3 km，與東京、新加坡、中國(guó)香港等國(guó)際公交都市的警力配置仍存在差距。

圖3 合乘小汽車與乘坐軌道交通出行的人均成本對(duì)比Fig.3 Per capita cost between traveling by car-pool and by rail transit

圖4 香港標(biāo)準(zhǔn)每千戶供給車位數(shù)量上限Fig.4 Peak of parking lots supply for per 1000 residents in Hong Kong

快速城鎮(zhèn)化過程中，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施、功能布局、人口的總量和空間分布特征不斷變化，也為交通管理與執(zhí)法資源的優(yōu)化配置帶來挑戰(zhàn)。截至2016年底，北京市常住人口達(dá)到2 172.9萬人，其中近半數(shù)生活在五環(huán)以外。相比而言，城市管理設(shè)施、執(zhí)法人員配備呈現(xiàn)中心充足、外圍人口密集組團(tuán)嚴(yán)重缺失的特點(diǎn)，警力設(shè)施與人員編制未能與房地產(chǎn)開發(fā)帶動(dòng)下的城市規(guī)模擴(kuò)張形成呼應(yīng)。

設(shè)施保障缺乏是導(dǎo)致執(zhí)法能力不足的原因之一。2016年出臺(tái)的《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施配置指標(biāo)》[15]雖然提出了6大板塊、52項(xiàng)指標(biāo)，構(gòu)建了包括建設(shè)項(xiàng)目、社區(qū)以及街區(qū)三級(jí)體系，但是在包括社區(qū)綜合管理服務(wù)、市政公用以及交通三大與城市管理、交通執(zhí)法關(guān)系最為密切的板塊中，僅在第一板塊提到派出所，與街區(qū)層面交通執(zhí)法有關(guān)的保障設(shè)施并無提及。當(dāng)前，公安、交管二者機(jī)制尚未理順，不僅財(cái)政獨(dú)立、責(zé)任獨(dú)立、人員編制獨(dú)立，連警用設(shè)施亦缺乏必要的共享。少而集中的警力設(shè)施布局與多而分散的小汽車違章停放分布之間依然存在著極大的矛盾?；鶎泳瘑T工作強(qiáng)度大、執(zhí)法難度大、巡查效率低，是城市交通綜合治理能力建設(shè)不容忽視的體制瓶頸。

圖5 北京市公共交通可達(dá)性水平Fig.5 Public TransportationAccessibility Level(PTAL)of Beijing

3 思考與建議

1）提升城市道路網(wǎng)布局與公交網(wǎng)絡(luò)布局的協(xié)調(diào)發(fā)展水平。

首先，深刻領(lǐng)會(huì)公交優(yōu)先內(nèi)涵，適時(shí)修編城市交通相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范(如《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 50220—95)、《城市道路工程設(shè)計(jì)規(guī)范》(CJJ 37—2012)、地方性控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則等)，建立與城市規(guī)模、城市空間區(qū)位與功能布局、土地利用特征等相適配的規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)體系框架，確保街區(qū)尺度、功能布局、道路寬度、路網(wǎng)密度與級(jí)配結(jié)構(gòu)更有利于發(fā)揮公共交通優(yōu)勢(shì)。其次，研究公共交通線網(wǎng)布局與高、快速路網(wǎng)布局的協(xié)調(diào)關(guān)系，以精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的方法指導(dǎo)規(guī)劃編制，特別強(qiáng)調(diào)過境道路出入口設(shè)置與城市公共交通網(wǎng)絡(luò)在布局和功能上的協(xié)調(diào)配合，適度控制小汽車出行在城市密集地區(qū)的速度，提升公交出行的比較優(yōu)勢(shì)。鑒于各技術(shù)等級(jí)的城市道路網(wǎng)密度，城市道路網(wǎng)級(jí)配結(jié)構(gòu)，高、快速路出入口與城市公共交通網(wǎng)絡(luò)布局的空間關(guān)系能在一定程度上反映道路網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)以及城市空間資源配置對(duì)公交出行的包容性，易于量化，建議進(jìn)一步研究確定指標(biāo)模型，納入公交優(yōu)先評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2）建設(shè)城市交通出行價(jià)格生態(tài)體系，引導(dǎo)出行消費(fèi)回歸理性。

圍繞公交優(yōu)先深刻內(nèi)涵，建立健全有利于引導(dǎo)小汽車消費(fèi)回歸理性的制度框架，將小汽車的保有和使用成本與其在空間占用、能源消耗、環(huán)境污染等方面社會(huì)付出的綜合代價(jià)相掛鉤。理論上，在車載診斷系統(tǒng)(On-Board Diagnostic,OBD)的支持下，對(duì)上述資源消耗進(jìn)行客觀計(jì)量的技術(shù)條件是具備的，建議開展個(gè)人數(shù)據(jù)共享機(jī)制研究，將OBD數(shù)據(jù)納入城市交通治理大數(shù)據(jù)平臺(tái)，并形成與個(gè)人用車行為，如小汽車使用強(qiáng)度(Vehicle Kilometers of Travel,VKT)掛鉤的財(cái)稅制度，引導(dǎo)出行消費(fèi)逐步回歸理性。

圖6 北京市四個(gè)圈層小汽車停車位供給密度與PTAL的關(guān)系Fig.6 Relationship between parking supply density and PTAL in four circles of Beijing

3）以精細(xì)化的政策分區(qū)支持精細(xì)化的交通需求管理。

首先，居住、商業(yè)、辦公等與OD密切相關(guān)的建筑停車位配建指標(biāo)不僅須取決于區(qū)位和用地性質(zhì)，亦須與片區(qū)的土地開發(fā)強(qiáng)度、居住及就業(yè)崗位密度、公共交通發(fā)展水平掛鉤，推進(jìn)建筑物停車位配建指標(biāo)的精細(xì)化、矩陣化。推薦借鑒香港、深圳等地經(jīng)驗(yàn)，采用“上下限結(jié)合，上限為主”的模式，從供給側(cè)出發(fā)控制需求的無序增長(zhǎng)。其次，在已有“三類政策分區(qū)”的基礎(chǔ)上，將政策分區(qū)研究推向縱深，在更小尺度的空間單元內(nèi)實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的規(guī)劃與管理。以空間單元停車承載能力、道路交通承載能力為約束，全面統(tǒng)籌不同類別、不同業(yè)主、不同性質(zhì)的停車位供給。研究與中國(guó)國(guó)情相適配的PTAL模型，建立與城市區(qū)位、用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、居住戶型結(jié)構(gòu)、PTAL等掛鉤的政策分區(qū)，精準(zhǔn)指導(dǎo)各類停車位的供給，完善停車收費(fèi)價(jià)格機(jī)制。第三，停車位供給、客觀停車數(shù)量(含違章停車)與公共交通發(fā)展水平之間的關(guān)系，也在一定程度上反映了停車系統(tǒng)建設(shè)和城市空間資源配置對(duì)公交出行的包容性，且易于量化，建議進(jìn)一步研究確定指標(biāo)模型，納入公交優(yōu)先評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

4）優(yōu)化交通執(zhí)法資源配置，促進(jìn)交通治理能力現(xiàn)代化。

首先，在執(zhí)法權(quán)責(zé)清晰化、地圖化的基礎(chǔ)上，城市用地安排充分考慮交通綜合治理的訴求，建立與城市建設(shè)用地空間布局、人口與就業(yè)崗位空間分布、交通秩序狀況空間分布相適配的執(zhí)法設(shè)施配置指標(biāo)，在控制性詳細(xì)規(guī)劃等法定規(guī)劃中予以保障。其次，由城市人民政府牽頭，編辦、規(guī)劃、住建、財(cái)政、交警、交通運(yùn)輸?shù)炔块T共同參與，建立健全執(zhí)法力量動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制以及配套的財(cái)政制度。第三，引入社會(huì)參與，建立交警執(zhí)法的公眾監(jiān)督機(jī)制，基于現(xiàn)代化、信息化手段考核評(píng)估見警率、管事率。作為小汽車停車秩序綜合治理能力的重要反映，這兩項(xiàng)指標(biāo)易于量化，建議進(jìn)一步研究確定指標(biāo)模型，納入公交優(yōu)先評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

4 結(jié)語

公共交通和私人小汽車交通的出行效用差是影響出行者方式選擇的決定性因素。長(zhǎng)期以來小汽車導(dǎo)向的城市發(fā)展思路、對(duì)緩堵的重視及其營(yíng)造出的宜行宜停的小汽車使用環(huán)境，極大地抬升了小汽車出行的效率與競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而使得通過優(yōu)化公共交通服務(wù)引導(dǎo)出行者優(yōu)先選擇公共交通方式的難度不斷加大。鑒于此，對(duì)城市公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)水平的評(píng)價(jià)，應(yīng)回歸“引導(dǎo)出行者主動(dòng)使用公共交通”的核心要義，同時(shí)考慮導(dǎo)致公共交通和小汽車交通效用差異的內(nèi)外因素及其現(xiàn)實(shí)差異，并以之作為設(shè)計(jì)考評(píng)指標(biāo)和改進(jìn)政策設(shè)計(jì)、實(shí)施的依據(jù)。

本文以此為目標(biāo)，將公交優(yōu)先發(fā)展水平的評(píng)價(jià)指標(biāo)從單純的公共交通供給品質(zhì)擴(kuò)展為與之競(jìng)爭(zhēng)的小汽車出行環(huán)境特性，綜合國(guó)內(nèi)外案例，剖析了與小汽車出行密切相關(guān)的設(shè)施布局、政策環(huán)境、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、執(zhí)法能力等其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)形成的關(guān)鍵因素的影響，論證了將上述因素納入城市公交優(yōu)先發(fā)展實(shí)施水平考核指標(biāo)體系的必要性和可行性。同時(shí)，本文還從打造非小汽車導(dǎo)向的城市出行環(huán)境的角度提出如下實(shí)施性建議：1)應(yīng)防止高、快速路網(wǎng)布局在就業(yè)崗位和人口密集地區(qū)發(fā)展過度超前，削弱公交出行競(jìng)爭(zhēng)力；2)應(yīng)通過建立健全城市交通出行價(jià)格生態(tài)，讓小汽車的保有和使用成本回歸理性，引導(dǎo)出行結(jié)構(gòu)優(yōu)化；3)應(yīng)建立與公交發(fā)達(dá)水平掛鉤的交通政策分區(qū)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更加精細(xì)化的交通需求管理；4)應(yīng)動(dòng)態(tài)優(yōu)化交通執(zhí)法資源配置，強(qiáng)化小汽車違停治理能力。