基于財政赤字統(tǒng)計(jì)口徑差異對我國赤字率的思考

李 燕 彭 超

一、引言

財政赤字率一般被定義為財政赤字與國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率，以其作為衡量財政風(fēng)險的指標(biāo)之一，一般沿用歐盟3%的標(biāo)準(zhǔn)比率作為警戒線，即超過3%則被視為財政有風(fēng)險。我國的赤字率長期以來也都控制在3%以下。但是2016年，在深化改革背景下，由于減稅降費(fèi)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力等一系列方針政策的實(shí)施，財政支出剛性增加，赤字率首次達(dá)到了3%，2017年預(yù)算仍然維持這一比率，觸及3%的警戒線，也由此引發(fā)了學(xué)界的廣泛討論（盛松成和梁斌，2016［1］；蔡寧和劉勇，2016［2］；張牧揚(yáng)，2016［3］；黃志龍，2016［4］；張偲，2016［5］；高培勇，2017［6］；劉尚希，2017［7］），并形成了兩種不同的觀點(diǎn)。一方面，部分學(xué)者認(rèn)為我國赤字率仍有較大的提升空間，如蔡寧和劉勇（2016）［2］通過一些特定的口徑重新測算，發(fā)現(xiàn)官方公布3%的赤字率是虛高的，我國可以在短期內(nèi)提高赤字以刺激經(jīng)濟(jì)；另一方面，學(xué)者表示我國實(shí)際赤字率高于公布的水平，應(yīng)引起重視，如高培勇（2017）［6］、丁爽（2016）［8］等的觀點(diǎn)。2018年，防范化解重大風(fēng)險作為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一被提出，因此我國赤字率預(yù)算安排下降到了2.6%，是2012年以來赤字率安排的首次下降，這一安排與同樣在實(shí)施減稅增支的美國大不相同。根據(jù)美國國會預(yù)算辦公室（CBO）發(fā)布的報告，截至2018年9月，美國聯(lián)邦赤字規(guī)模大幅上升高達(dá)8 040億美元，預(yù)計(jì)提前兩年突破10 000億美元，而我國在2.6%赤字率水平下的赤字規(guī)模為人民幣23 800億元，與2017年保持相同。這一安排又引發(fā)社會對我國積極財政政策是否出現(xiàn)變化的猜測，以及未來的財政政策將會如何影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的討論，如李迅雷（2018）［9］認(rèn)為赤字率下降僅是因?yàn)槊xGDP的超預(yù)期增長，在將地方專項(xiàng)債券納入赤字率的計(jì)算后，他得出我國赤字率是不斷升高的，僅2018年就達(dá)4.1%；肖捷（2018）［10］指出赤字率的下降與目前經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好、財政狀況改善相匹配，而積極財政政策的取向并沒有改變；高培勇（2018）［11］表示當(dāng)前赤字率的降低對防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險提出了進(jìn)一步的要求。

值得注意的是，學(xué)者對赤字率的研究普遍采取不同口徑進(jìn)行重新測算的方法，通過對標(biāo)測算值與歐盟警戒線，或?qū)?biāo)國際上其他國家的赤字率，進(jìn)而得出我國赤字率水平或高或低的結(jié)論。但實(shí)際上，歐盟3%的赤字率警戒線的規(guī)定至今沒有明確統(tǒng)一的依據(jù)來源解釋，且各國在不同的發(fā)展背景下形成了不同赤字率的統(tǒng)計(jì)口徑，這使得討論中就數(shù)字論數(shù)字顯得意義不大，由此得出的結(jié)論其科學(xué)性也值得重新思考?；诖耍疚倪x取美國和歐盟成員國最大經(jīng)濟(jì)體的德國，進(jìn)行赤字率統(tǒng)計(jì)口徑的比較，并對照我國的計(jì)算口徑分析各國赤字率的內(nèi)涵差異，以期更好地評判赤字水平帶來的財政風(fēng)險的差異。

二、赤字率統(tǒng)計(jì)的國際做法

財政赤字率公式表示一般為：財政赤字率＝財政赤字/國內(nèi)生產(chǎn)總值＝（財政支出－財政收入）/國內(nèi)生產(chǎn)總值。可以看出，其變化主要受到兩方面的影響，一是反映經(jīng)濟(jì)狀況的GDP；二是反映財政狀況的赤字規(guī)模。由于國際上對赤字規(guī)模具有重要影響的財政收支口徑?jīng)]有統(tǒng)一的規(guī)定，各國在赤字的統(tǒng)計(jì)過程中就會形成各具特色的財政收入和支出內(nèi)涵，因此也形成了不同的赤字率統(tǒng)計(jì)口徑。

（一）美國

美國聯(lián)邦政府的總預(yù)算（或統(tǒng)一預(yù)算）由預(yù)算內(nèi)（on?budget）收支情況和預(yù)算外（off?budget）收支情況構(gòu)成，由此，預(yù)算的赤字或盈余是由相應(yīng)的預(yù)算內(nèi)赤字或盈余與預(yù)算外赤字或盈余合并后構(gòu)成。這里美國聯(lián)邦政府的預(yù)算外支出與我國通常所說的預(yù)算外支出含義并不相同，主要涉及財政支出中的“權(quán)益性支出”（entitlement），是“強(qiáng)制性支出”（mandatory ex?penditure）的一部分，［12］政府并不能自由進(jìn)行支配。

隨著美國政府會計(jì)的會計(jì)基礎(chǔ)由收付實(shí)現(xiàn)制轉(zhuǎn)為權(quán)責(zé)發(fā)生制，其在政府財務(wù)報告的編制中采用權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)，僅在預(yù)算執(zhí)行結(jié)果方面采用收付實(shí)現(xiàn)制。［13］在此背景下，美國聯(lián)邦政府納入計(jì)算赤字率的財政收入主要由稅收收入及向公眾征收的各種款項(xiàng)組成（見表1）。

表1 美國聯(lián)邦政府預(yù)算收入內(nèi)容

美國聯(lián)邦預(yù)算支出經(jīng)1990年通過的《預(yù)算實(shí)施法案》（Budget Enforcement Act）規(guī)定，劃分為強(qiáng)制性支出（mandatory expenditure）和可自由支配性支出（或可選擇性支出）（discretionary expenditure）。在預(yù)算報告中，聯(lián)邦政府在列出兩種支出的同時，將利息性支出（net interest）單獨(dú)列出，因此，預(yù)算支出被呈現(xiàn)為三個主要部分：強(qiáng)制性支出通常是指依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)特定項(xiàng)目法律而進(jìn)行支出的資金，不需要經(jīng)過每年的撥款程序?qū)彶?、不受年度預(yù)算的限制但必須按照一定標(biāo)準(zhǔn)兌付，如社會保障支出中的醫(yī)療補(bǔ)助支出、失業(yè)保險支出等；可自由支配性支出是指每年均需由總統(tǒng)提出預(yù)算請求，并由國會撥款的那部分支出，［14］這類支出是支付給聯(lián)邦項(xiàng)目和聯(lián)邦官僚機(jī)構(gòu)的，如國防部、漁業(yè)和野外生物部、國內(nèi)收入署等；利息性支出所占支出比例較小，是政府為累計(jì)的負(fù)債而支付的利息減去政府自身持有的資產(chǎn)獲得的利息后的凈額（詳見表2）。上述所有預(yù)算支出都被納入計(jì)算赤字率統(tǒng)計(jì)口徑財政支出范圍。

表2 美國聯(lián)邦政府預(yù)算支出內(nèi)容

可以看出，美國聯(lián)邦政府預(yù)算中除債務(wù)收支外所有反映政府收支情況的資金都被納入了計(jì)算赤字率的統(tǒng)計(jì)范圍，甚至包括了屬于預(yù)算外資金的社會保障信托基金和郵政服務(wù)基金。雖然利息性支出被納入赤字率的統(tǒng)計(jì)口徑中，但引起這種支出責(zé)任的債務(wù)卻并未參與赤字的統(tǒng)計(jì)。這是因?yàn)?，美國?lián)邦政府的債務(wù)是通過出售國債向個人、企業(yè)或其他國家借款用以彌補(bǔ)赤字?？倐鶆?wù)是指由聯(lián)邦財政部或其他政府機(jī)構(gòu)發(fā)行的聯(lián)邦政府所有未到期債務(wù)的總額，可以分為兩個部分：一是由聯(lián)邦政府賬戶持有的聯(lián)邦政府債務(wù)；二是公共持有的。當(dāng)某一財年出現(xiàn)赤字，聯(lián)邦政府發(fā)行國債彌補(bǔ)赤字的同時聯(lián)邦債務(wù)總額增加；當(dāng)出現(xiàn)盈余時，聯(lián)邦政府進(jìn)行部分的債務(wù)償還。當(dāng)這種借款和還款被納入收入和支出時，政府預(yù)算將因?yàn)槿藶椴僮鞫胶猓虼嗣绹?lián)邦政府僅僅將這類債務(wù)的借款和還款作為一種金融手段，在資產(chǎn)負(fù)債表中進(jìn)行體現(xiàn)，不進(jìn)入財政缺口的統(tǒng)計(jì)。

表3 德國政府總收入一覽表

（二）德國

德國作為歐盟最大經(jīng)濟(jì)體，各項(xiàng)法律并沒有要求其編制權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)的財務(wù)報告，因此預(yù)算系統(tǒng)和財務(wù)系統(tǒng)都未應(yīng)用權(quán)責(zé)發(fā)生制，但其預(yù)算體系非常健全，其預(yù)算信息是歐盟中最為完善的國家之一，因此具有一定的代表性。

收入方面，根據(jù)《歐洲會計(jì)制度準(zhǔn)則》（Europe?an syeterm of accounts，簡稱為ESA），歐盟各成員國的政府總收入通常是通過政府強(qiáng)制性征稅和社會貢獻(xiàn)（贈與）等獲得的。對于一些級別的政府，如州政府，其收入包括了從其他政府單位轉(zhuǎn)移的收入和從國際組織獲得的資助，這種轉(zhuǎn)移既有上級政府對下級的撥款，也涵蓋了州與州之間、州與市鎮(zhèn)之間的收入轉(zhuǎn)移。政府收入的其他類別可劃分為財產(chǎn)收入、銷售商品和服務(wù)收入等。因此，德國政府總收入可見表3。

續(xù)前表

支出方面，德國政府總支出由經(jīng)常性支出和資本性支出組成（見表4），其中經(jīng)常性支出包括員工報酬支出、利息支出、補(bǔ)貼等；資本性支出包括實(shí)物投資、財產(chǎn)轉(zhuǎn)移等。

表4 德國政府總支出一覽表

ESA規(guī)定政府總收支差額等于赤字或盈余，即一般政府部門的凈貸款或凈借款，其中一般政府部門包括聯(lián)邦政府、州政府、地方政府和社會保障基金部門。因此在德國統(tǒng)計(jì)赤字時，上述政府總收入和總支出都納入赤字的統(tǒng)計(jì)口徑。

（三）中國

由新《預(yù)算法》可知，我國預(yù)算體系包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。但在統(tǒng)計(jì)赤字時，官方僅使用一般公共預(yù)算的總收支進(jìn)行計(jì)算，并不涵蓋其他三本預(yù)算的盈余或缺口。這是因?yàn)?，在收付?shí)現(xiàn)制的會計(jì)處理下，赤字等于經(jīng)常性支出減經(jīng)常性收入所得到的數(shù)額，基本涵蓋我國一般公共預(yù)算收支范圍，而其他三本預(yù)算收支專用性較強(qiáng)，不太滿足上述赤字的含義。具體計(jì)算公式［15］如下：

財政赤字＝（全國一般公共預(yù)算收入＋調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和其他預(yù)算資金＋動用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金）－（全國一般公共預(yù)算支出＋補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金＋結(jié)轉(zhuǎn)下年支出的資金）

可以看出，我國在統(tǒng)計(jì)全國財政赤字的過程中，并不是單純地利用一般公共預(yù)算收入減去支出，而是在每年公布的一般公共預(yù)算收支的情況上加入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等因素，形成收入和支出總量再進(jìn)行赤字的計(jì)算。這種將預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等加入赤字統(tǒng)計(jì)的做法是為了保證每年財政決算赤字?jǐn)?shù)與財政預(yù)算赤字?jǐn)?shù)相等而進(jìn)行的會計(jì)處理，重視的是會計(jì)平衡。例如，2017年公布的赤字為23 800億元，其中，在不考慮預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等因素的情況下，一般公共預(yù)算收入172 566.57億元，一般公共預(yù)算支出203 330.03億元，此時，赤字為30 763.46億元，［16］明顯高于公布的赤字規(guī)模。

預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金作為各級財政一般公共預(yù)算設(shè)置的具有儲備性質(zhì)的基金，其作用是通過基金對超收和短收進(jìn)行調(diào)節(jié)，以保持年度間政府預(yù)算的銜接和穩(wěn)定。從宏觀的角度來看，該基金相當(dāng)于“蓄水池”，其調(diào)入或補(bǔ)充預(yù)算相當(dāng)于是將資金從國家的一個“口袋”調(diào)入另一個“口袋”。而預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金屬于過去年份積累下來的存量資金，經(jīng)盤活后在新的年份中繼續(xù)使用，在赤字統(tǒng)計(jì)中考慮結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，即是將已經(jīng)列過支出但未花出去的重新列支。另一方面，僅從收入和支出的定義考慮，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等都屬于財政收支的一部分，如果在計(jì)算中不使用，其可加性受到破壞［17］。這種將上年度的收入或結(jié)轉(zhuǎn)至下年度的支出納入赤字考慮，可以看成是將預(yù)算放置于更長的時間中考慮，也較好地配合了目前編制三年滾動預(yù)算的內(nèi)在要求。

還值得注意的是，我國在統(tǒng)計(jì)赤字時，雖然只考慮一般公共預(yù)算的財政赤字規(guī)模，但新《預(yù)算法》在規(guī)定四本預(yù)算應(yīng)具有完整性和獨(dú)立性特征的前提下，對其他三本預(yù)算與一般公共預(yù)算的銜接做出了要求。此外，“建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度”［18］等政策制度的規(guī)定，使得其他三本預(yù)算在一定程度上參與了一般公共預(yù)算的赤字率統(tǒng)計(jì)。

首先，對于政府性基金預(yù)算來說，一些特定的項(xiàng)目收支從2015年起轉(zhuǎn)列入一般公共預(yù)算，具體包括用于基本公共服務(wù)、人員和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的項(xiàng)目，這在一定程度上增加了一般公共預(yù)算的收支規(guī)模。另外，按照現(xiàn)行制度規(guī)定：政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過該項(xiàng)基金當(dāng)年收入30%的部分，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年仍未用完的資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金，可以調(diào)入一般公共預(yù)算，并應(yīng)當(dāng)用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。［19］以2017年中央預(yù)算執(zhí)行情況為例，政府性基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算為69.06億元，2016年政府性基金收入大于支出的資金中，南水北調(diào)工程基金、新政建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等三個項(xiàng)目結(jié)余資金26.35億元自2017年起轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算；對于仍屬于政府性基金預(yù)算但結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模較大的項(xiàng)目，共110.72億元屬于超過當(dāng)年收入30%的部分，按要求補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。［20］其次，對于國有資本經(jīng)營預(yù)算來說，要求以收定支，且不列赤字。在與其他預(yù)算銜接時，國有資本經(jīng)營預(yù)算中除用于解決國有企業(yè)歷史遺留問題及相關(guān)改革成本支出、對國有企業(yè)的資金注入以及根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策需要和不同時期國有企業(yè)改革發(fā)展任務(wù)而適時調(diào)整的支出外，其他需調(diào)入一般公共預(yù)算或補(bǔ)充社?；?。就中央國有資本經(jīng)營預(yù)算來說，調(diào)入中央一般公共預(yù)算用于改善民生支出的收入由2013年65億元增長至2017年257億元［20］，增長幅度達(dá)295%。最后，從社會保險基金預(yù)算的收支內(nèi)容來看，其收入的一個重要來源是一般公共預(yù)算的補(bǔ)助。例如，2017全國社會保險基金收入中12 264.49［20］億元來自財政補(bǔ)貼。通過以上分析可以看出，雖然在政府每年公布的預(yù)決算報告中赤字的統(tǒng)計(jì)只利用了一般公共預(yù)算的總收支，但此時的赤字并不僅僅包含一般公共預(yù)算的收支情況，而是將其他三本預(yù)算進(jìn)行了有機(jī)的統(tǒng)籌銜接。

三、赤字統(tǒng)計(jì)口徑的差異比較

（一）收入方面

赤字統(tǒng)計(jì)中的財政收入可以被劃分為稅收收入、非稅收入和其他收入等，雖然各國在稅種的設(shè)計(jì)方面存在差異，但無一例外，稅收收入都被納入赤字的統(tǒng)計(jì)中。但在除稅收收入之外的非稅收入和其他收入處理上，我國（詳見表5）和美國（詳見表6）、德國（詳見表7）存在差異。

在此需要說明兩點(diǎn)：第一，美國實(shí)行聯(lián)邦財政、州財政和地方財政三級財政管理體制，由于各級政府之間的收支體系獨(dú)立性很強(qiáng)，上下級預(yù)算之間的聯(lián)系為上級政府對下級政府的補(bǔ)助和撥款［13］，因此默認(rèn)聯(lián)邦政府收入沒有其他政府對其轉(zhuǎn)移收入項(xiàng)；第二，德國政府在進(jìn)行預(yù)算收入編制時并未劃分非稅收入，但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下國外非稅收入通常由經(jīng)營和財產(chǎn)資源收入、管理費(fèi)和行政服務(wù)收費(fèi)以及使用費(fèi)、罰款和沒收收入、政府雇員養(yǎng)老金和福利基金交款、其他非稅收入等五類組成，［21］因此，參考我國和美國的劃分，本文將德國預(yù)算收入中相應(yīng)的收入進(jìn)行了劃分。

表5 我國財政收入中除稅收收入外的其他預(yù)算收入

表6 美國聯(lián)邦財政收入中除稅收收入外的其他預(yù)算收入

表7 德國除財政收入中除稅收收入以外的其他預(yù)算收入

1.非稅收入和轉(zhuǎn)移性收入。

根據(jù)我國《政府非稅收入管理辦法》（財稅［2016］33號）的規(guī)定，非稅收入包括除社會保險費(fèi)、住房公積金以外的行政事業(yè)性收費(fèi)收入、政府性基金收入、國有資本收益等。按照上述規(guī)定并參考政府收支分類科目，我國除一般公共預(yù)算外，政府性基金預(yù)算收入和國有資本經(jīng)營預(yù)算收入中都包含在非稅收入中。對于轉(zhuǎn)移性收入來說，反映的是政府間的轉(zhuǎn)移支付以及不同性質(zhì)資金之間的調(diào)撥收入，四本預(yù)算都包含了此類收入。但僅一般公共預(yù)算中的非稅收入和轉(zhuǎn)移支付被納入我國官方公布的赤字統(tǒng)計(jì)口徑，這是因?yàn)槠渌绢A(yù)算收入來源和特征與一般公共預(yù)算大不相同，且都“獨(dú)立于”一般公共預(yù)算。在統(tǒng)計(jì)赤字時，除按規(guī)定從上述預(yù)算收入中轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算收入的非稅收入外，其他非稅收入和轉(zhuǎn)移性收入不參與計(jì)算。

而對于美國和德國來說，非稅收入和轉(zhuǎn)移支付都被納入了赤字的統(tǒng)計(jì)。例如美國非稅收入中的收費(fèi)主要是對特定領(lǐng)域內(nèi)征收的費(fèi)用，且部分具有專款專用的性質(zhì)，與一般公共預(yù)算收入中的專項(xiàng)收入和政府性基金預(yù)算收入的特征相似，但在赤字的統(tǒng)計(jì)中并未像我國一樣進(jìn)行區(qū)分，全納入統(tǒng)計(jì)口徑。又如德國聯(lián)邦政府的非稅收入中的特別項(xiàng)目收入，這類收入是由政府建立在財政部單獨(dú)立項(xiàng)的特別財產(chǎn)或者基金通過資金的金融活動而取得的，具有一定的?？顚Ｓ玫男再|(zhì)。這類資金被列入赤字，其增減也會引起赤字率高低的變化。

2.社會保障類收入。

對于我國來說，社會保障方面的收入包括了社會保險基金預(yù)算收入和全國社會保障基金收入等，其中全國社會保障基金收入由中央財政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成［22］，與社會保險基金預(yù)算相同，其管理獨(dú)立于一般公共預(yù)算且收入的一部分來自一般公共預(yù)算，在一般公共預(yù)算科目列支，因此在一定程度上會對我國赤字規(guī)模產(chǎn)生影響。

對于美國來說，聯(lián)邦政府以工薪稅（又稱為社會保障稅）的形式進(jìn)行征繳，繼而設(shè)立社會保險信托基金，由社會保險局負(fù)責(zé)管理和運(yùn)營。而通過上述對美國聯(lián)邦政府收入的分析可以得出，工薪稅屬于聯(lián)邦預(yù)算收入的一部分，參與赤字的統(tǒng)計(jì)，而社會保險信托基金雖然屬于預(yù)算外資金，但參與預(yù)算外赤字的計(jì)算且最終與預(yù)算內(nèi)赤字構(gòu)成總赤字。因此，美國聯(lián)邦政府將此類收入納入赤字的統(tǒng)計(jì)口徑。

對于德國來說，作為歐洲社會保障制度的發(fā)源地，其社會保障制度包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、事故保險、醫(yī)療保險、社會救濟(jì)、住宅補(bǔ)助、子女補(bǔ)助和教育補(bǔ)助，其中保險可分為法定保險和資源保險。在每年公布的財政收支報告中，社會保險收入被納入公共財政收入中，參與德國財政赤字的計(jì)算。以2017年為例，德國公共財政收入為14 746億歐元，公共財政支出為14 380億歐元，盈余共366億歐元，赤字率為－1.1%，其中盈余包括社?；鸬挠喙?05億歐元。［23］

（二）支出方面

根據(jù)我國財政赤字的計(jì)算公式，與收入相同，赤字中的財政支出也只包括一般公共預(yù)算支出與其他轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算中的支出。美國和德國，其計(jì)入赤字統(tǒng)計(jì)中的財政支出既包含各種經(jīng)常性的費(fèi)用支出，也包括與我國政府性基金預(yù)算支出等類似的其他預(yù)算支出。如美國聯(lián)邦政府的社會保障信托基金，又如德國的社會保障支出，都參與了赤字的統(tǒng)計(jì)。

（三）債務(wù)方面

從債務(wù)資金的用途和償還方式來看，各國存在差異，這種差異導(dǎo)致赤字統(tǒng)計(jì)處理上的不同。如我國按照目前的管理規(guī)定，根據(jù)發(fā)行債務(wù)投資項(xiàng)目的收益情況可分為一般債和專項(xiàng)債，分別列入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算。對于不使用一般公共預(yù)算收入作為償還款的專項(xiàng)債來說，與政府性基金預(yù)算一致，應(yīng)做到項(xiàng)目收益自求平衡，因此不列入赤字，而與一般公共預(yù)算對應(yīng)的一般債以稅收償還，列入赤字。以2018年為例，雖然《政府工作報告》將2018年赤字率水平安排為2.6%，但從債務(wù)的角度來看，沒有參與赤字率計(jì)算的地方專項(xiàng)債務(wù)卻不斷上升，從2016年的4 000億元增加至2018年的13 500億元，若該部分加入計(jì)算將較大地增加赤字率水平。此外，根據(jù)財政資金統(tǒng)籌的相關(guān)規(guī)定，符合要求的地方政府性基金項(xiàng)目轉(zhuǎn)列地方一般公共預(yù)算，在不影響地方政府債務(wù)總額的情況下，對應(yīng)的專項(xiàng)債務(wù)余額和限額也相應(yīng)地轉(zhuǎn)入一般債務(wù)余額和限額，例如，在不改變地方政府債務(wù)總限額的前提下，2016年專項(xiàng)債務(wù)余額和限額共116.82億元按規(guī)定被轉(zhuǎn)入一般債務(wù)余額和限額。［16］可以說，專項(xiàng)債務(wù)的相關(guān)資金也會在一定程度上影響我國赤字的統(tǒng)計(jì)。

而對于美國聯(lián)邦政府來說，債務(wù)是作為一種金融工具，交易的過程只發(fā)生在政府賬戶之間，并不會引起現(xiàn)金的變化，［24］因此通過債務(wù)取得的收入和還本都進(jìn)行單獨(dú)的說明，并不計(jì)入赤字，但對債務(wù)的利息支付會增加預(yù)算支出，包含在赤字的統(tǒng)計(jì)中。對于德國，其債務(wù)資金一般用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和營運(yùn)，通常以稅收收入償還債券的利息支出和本金，這種特征使得凈債務(wù)收入被認(rèn)為是總收入來源之一，即當(dāng)年舉債額度減去當(dāng)年應(yīng)償還債務(wù)后剩余的部分在統(tǒng)計(jì)赤字時被納入其中。

（四）結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余方面

從我國的處理來看，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金作為以前年度列過支出但未花出去，而在新年份中將重新列支，并體現(xiàn)在赤字計(jì)算公式中，這種將往年沉淀資金計(jì)入赤字的處理方法與國際上通行的做法并不相同。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）發(fā)布的《政府財政統(tǒng)計(jì)手冊》（Government Finance Statistics Manual 2014）［25］，財政收入是由于政府行為產(chǎn)生了政府凈值增加，包括強(qiáng)制征稅、資產(chǎn)帶來的財政收入、商品或勞務(wù)的銷售收入和從其他部門獲得的轉(zhuǎn)移收入；財政支出是由于政府凈值減少引起的，包括向政府雇員支付工資、為社會購買商品和勞務(wù)、補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)該定義，使用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金只是引起政府資產(chǎn)方的相互抵消的增減，并不會引起財政收入和支出的增加或減少，因此，不應(yīng)算作收入和支出進(jìn)行赤字的計(jì)算，美國聯(lián)邦政府和德國政府就是采用此種處理方法。以美國聯(lián)邦政府為例，在出現(xiàn)某項(xiàng)資金結(jié)余的情況下，撥款委員會在國會預(yù)算決議下限定的額度內(nèi)，可自由將“多余”資金補(bǔ)償?shù)搅硪粋€項(xiàng)目，但在最終計(jì)算赤字時并不加入此類資金。

四、結(jié)論

第一，我國赤字率主要考察的是一般公共預(yù)算總收支差額情況，更傾向于一般公共預(yù)算的赤字率，該做法與美國或德國不同。根據(jù)《政府財政統(tǒng)計(jì)手冊》有關(guān)表述，公共部門的定義、財政收支的記錄以及計(jì)價方式的不同都會影響對財政收支的界定，而財政收支界定的不同則會直接導(dǎo)致赤字缺口計(jì)算差異進(jìn)而形成不同統(tǒng)計(jì)口徑下的赤字率結(jié)果。因此，不能通過單純對各國赤字率的“比大小”或以警戒線3%為標(biāo)準(zhǔn)“比高低”來判斷是否會引發(fā)財政風(fēng)險，而需要將各國赤字率放在統(tǒng)一的口徑下進(jìn)行分析，才能得出科學(xué)的結(jié)論。

第二，根據(jù)國際慣例，財政赤字的統(tǒng)計(jì)口徑范圍應(yīng)包括全部政府收支，而非其中的一部分，如上文分析的美國聯(lián)邦政府，其預(yù)算報告是在剔除少數(shù)需要單獨(dú)說明的內(nèi)容后進(jìn)行統(tǒng)一報告，覆蓋的財政收支范圍更廣，這與我國官方公布的統(tǒng)計(jì)口徑存在一定偏差。在使用美國或德國相同口徑計(jì)算時，我國赤字率水平將小于官方公布的赤字率水平，這是因?yàn)楦鶕?jù)我國《預(yù)算法》規(guī)定，政府性基金預(yù)算要做到以收定支、國有資本經(jīng)營預(yù)算不列赤字、社會保險基金預(yù)算應(yīng)收支平衡，因而使得除一般公共預(yù)算外的其他三本預(yù)算在源頭上就被限制出現(xiàn)赤字，表現(xiàn)為收支平衡或盈余。

第三，我國官方赤字率統(tǒng)計(jì)口徑是依托于《預(yù)算法》中對預(yù)算的規(guī)定，符合當(dāng)前預(yù)算管理的特征。從經(jīng)濟(jì)方面來看，我國發(fā)展總體基本穩(wěn)定、健康且符合預(yù)期，較好地體現(xiàn)出目前赤字率水平處于合理范圍內(nèi)。從政策效果來看，赤字率上升帶來的支出加大保證了重大支出政策的落實(shí)及項(xiàng)目的落地，刺激了經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與平穩(wěn)發(fā)展共存。同時，在持續(xù)減稅降費(fèi)的背景下，也成為滿足支出剛性增長的權(quán)宜之計(jì)。因此，短期內(nèi)我國赤字率水平的適度提高并不會引起重大財政風(fēng)險。

第四，雖然短期內(nèi)不會發(fā)生重大財政風(fēng)險，但還應(yīng)重視財政赤字問題。這是因?yàn)樵趪鴥?nèi)外極其復(fù)雜多變的形勢下，新的不確定因素以及可能的政策調(diào)整等變數(shù)使得我國各種局部風(fēng)險發(fā)生的可能性增加。而各局部風(fēng)險具有相互連接甚至相互轉(zhuǎn)換的特點(diǎn)，孤立地看待將造成誤判［26］，進(jìn)而導(dǎo)致在長期發(fā)展中爆發(fā)整體性風(fēng)險。因此，應(yīng)從整體出發(fā)，結(jié)合改革的推進(jìn)和政策的落實(shí)以提升對風(fēng)險的防范和化解。首先，合理看待赤字率水平，應(yīng)意識到赤字率僅是衡量財政風(fēng)險的一個指標(biāo)，靠這個單一指標(biāo)無法衡量整體性風(fēng)險，更重要的是準(zhǔn)確把握各種風(fēng)險傳導(dǎo)機(jī)理，結(jié)合其他風(fēng)險判斷因素，如發(fā)展目標(biāo)、財政可承受力、償債能力等進(jìn)行綜合考量。其次，應(yīng)從優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)入手，加大資金的統(tǒng)籌使用，改變現(xiàn)有支出固化模式，從支出端緩解財政收支壓力，減小各種局部風(fēng)險發(fā)生的可能。最后，要全面實(shí)施預(yù)算績效管理，通過全方位、全覆蓋以及全過程的預(yù)算績效管理，輔之以績效公開及監(jiān)督問責(zé)，真正把支出的著力點(diǎn)轉(zhuǎn)到績效上來，這樣才能實(shí)現(xiàn)赤字率提升引發(fā)的風(fēng)險通過中長期的支出績效得以對沖，從而減少長期發(fā)展中風(fēng)險發(fā)生的可能。