TOD模式探索及對成都的建議

許颯

習(xí)近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上的講話指出，“只有順應(yīng)歷史潮流，積極應(yīng)變，主動求變，才能與時代同行”，“必須堅持以人民為中心，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往”。城市公共交通用地綜合開發(fā)是全面落實公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，是滿足人民群眾多樣化出行需求、滿足人民對美好生活的向往的客觀要求，應(yīng)堅持“以人民為中心”，持續(xù)扎實推進，為人民群眾營造更加高效的出行環(huán)境和舒適的生活環(huán)境。

《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2012〕64號）中指出，要進一步掌握城市公共交通綜合開發(fā)現(xiàn)狀及面臨的問題，加快推進城市公共交通用地綜合開發(fā)。樞紐站場作為城市客運系統(tǒng)的核心節(jié)點，是完成單種或多種交通方式換乘和集散客流的重要場所?？茖W(xué)的城市公共交通用地的綜合開發(fā)，能夠有效改善公共交通場站周邊交通、生活環(huán)境，帶動周邊地區(qū)土地升值和產(chǎn)業(yè)集聚，誘導(dǎo)人口及就業(yè)崗位在周邊分布，實現(xiàn)城市公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展，引導(dǎo)城市實現(xiàn)舒適、便捷、綠色發(fā)展，從而有效提升人民群眾的出行體驗及生活質(zhì)量。

公共交通用地綜合開發(fā)概念及內(nèi)涵

城市公共交通用地綜合開發(fā)是指在對公共交通存量用地二次開發(fā)和新增用地建設(shè)規(guī)劃中，在保證基本交通核心功能不變的前提下，按照市場化原則配置一定規(guī)模的商業(yè)、辦公等配套服務(wù)或住宅建設(shè)。是以主要公共交通站點為核心點，對周圍土地進行合理性利用，將居住、商業(yè)服務(wù)以及辦公區(qū)規(guī)劃于步行范圍內(nèi)，實現(xiàn)用地與公共交通設(shè)施的相互協(xié)調(diào)。

公共交通用地綜合開發(fā)，是發(fā)展“TOD”（Transit Oriented Development）模式的體現(xiàn)，其核心發(fā)展愿景是在大容量公共交通周圍及沿線形成高密度的土地發(fā)展模式，并配合土地混合使用和宜人的步行環(huán)境設(shè)計，營造出人性化的就業(yè)居住空間，是確保公交基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)利用與發(fā)展和實施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性條件。

我國城市公共交通用地綜合開發(fā)面臨的問題

我國部分城市在公共交通土地綜合開發(fā)上進行了一定的探索，如深圳在軌道建設(shè)融資模式上進行了大量探索和嘗試，不斷調(diào)整融資模式；上海為推進軌道交通綜合開發(fā)，出臺了指導(dǎo)性政策及相關(guān)技術(shù)文件，從制度上為軌道交通用地綜合開發(fā)提供了政策支撐；南昌在常規(guī)公交樞紐方面進行一體化開發(fā)，建成集保障性住房、公交立體停車場、修理、保養(yǎng)、始發(fā)、商業(yè)出租等為一體的大型綜合性現(xiàn)代化立體樞紐站。由于制度政策、規(guī)劃理念、建設(shè)資金、用地保障等諸多原因，目前我國公共交通用地綜合開發(fā)工作整體力度不強、探索較少，處于剛起步階段，從制度設(shè)計、規(guī)劃編制、土地管控等方面還存在較為突出的問題，制約了我國城市公共交通用地綜合開發(fā)工作的推進。

第一，頂層制度設(shè)計不完善。

國發(fā)〔2012〕64號文明確提出要加強公共交通用地綜合開發(fā)，《國土資源部關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2014〕119號）中也將城市公交場站作為土地集約節(jié)約利用的重點領(lǐng)域，提出要加強用地的綜合利用，但是城市公共交通用地綜合開發(fā)涉及土地資源管理、土地供給、規(guī)劃、資金等多個領(lǐng)域，需要協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同推進，目前國家層面還未出臺關(guān)于城市公共交通用地綜合開發(fā)的綱領(lǐng)性政策文件，國內(nèi)城市大多也未出臺針對性的政策文件，難以有效協(xié)調(diào)各方資源共同推進綜合開發(fā)工作順利開展。

第二，公共交通場站用地保障不到位。

由于城市交通規(guī)劃滯后于土地利用規(guī)劃，導(dǎo)致公共交通預(yù)留用地預(yù)留不足，難以滿足運營和開發(fā)需求。此外，很多城市都普遍存在城市常規(guī)公交場站用地被隨意擠占的現(xiàn)象，已納入規(guī)劃的城市常規(guī)公交用地經(jīng)常會被調(diào)整用于商業(yè)開發(fā)價值較高的項目。

第三，多種規(guī)劃編制缺乏有序銜接。

城市交通規(guī)劃滯后于土地利用規(guī)劃，使得公交用地選線時常與城市土地利用發(fā)生沖突；城市公交線路和站點規(guī)劃缺乏綜合開發(fā)觀念，未實現(xiàn)公交與土地利用的協(xié)同發(fā)展。公共交通和土地利用在規(guī)劃時序和內(nèi)容上均缺乏協(xié)調(diào)。我國城市規(guī)劃和交通規(guī)劃大多分開編制，通常是“先城市規(guī)劃、后交通規(guī)劃”，即先根據(jù)城市規(guī)劃確定城市用地布局，然后再制定與之相適應(yīng)的城市交通規(guī)劃。因此，交通規(guī)劃往往處于十分被動的地位。此外，在公共交通站點規(guī)劃和建設(shè)過程中，缺乏一體化發(fā)展的理念和方法，與站點周邊的設(shè)施及其他交通方式缺乏有效的銜接。

第四，綜合開發(fā)對于社會主體吸引力不強。

根據(jù)規(guī)劃要求，公共交通綜合開發(fā)項目的容積率低于純商業(yè)或住宅用地的容積率，項目利潤空間有限；同時在以TOD理念為引導(dǎo)的公共交通發(fā)展戰(zhàn)略下，公共交通增量用地主要分布在距離城區(qū)較遠的新區(qū)或郊區(qū)，客流少且經(jīng)濟發(fā)展不如城區(qū)，短期內(nèi)不具備商業(yè)開發(fā)的價值，導(dǎo)致企業(yè)對用地綜合開發(fā)的意愿不足，減弱了社會資本參與綜合開發(fā)的吸引力。

基于站城一體化發(fā)展的成都軌道交通綜合開發(fā)經(jīng)驗

針對上述問題，國內(nèi)部分城市積極開展城市公共交通綜合開發(fā)探索，積累了很多可供借鑒的經(jīng)驗，成都成為近年來的典型代表。成都市委市政府高度重視城市公共交通綜合開發(fā)，2018年做出加快建設(shè)美麗宜居公園城市的決策部署，將城市軌道交通綜合開發(fā)提升到城市發(fā)展的高度，提出了“站城一體化”的綜合開發(fā)理念，遵循“無策劃不規(guī)劃、無規(guī)劃不設(shè)計、無設(shè)計不實施”的原則，將軌道交通綜合開發(fā)與城市交通、土地資源、地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共配套、城市生活功能組織等科學(xué)匹配，統(tǒng)籌軌道交通工程與綜合開發(fā)項目同步設(shè)計、同步建設(shè)；同時，為了保證城市公共交通綜合開發(fā)項目的科學(xué)性、可操作性，在工作機制、用地保障、規(guī)劃設(shè)計等方面做了積極探索。

第一，完善頂層制度設(shè)計，創(chuàng)新綜合開發(fā)工作推進機制。

從2017年年底開始，成都先后出臺了《成都市人民政府關(guān)于軌道交通場站綜合開發(fā)的實施意見》《成都市軌道交通場站綜合開發(fā)實施細則》等相關(guān)政策指導(dǎo)文件。同時，由政府相關(guān)部門以及軌道集團組織編制了《成都市軌道交通場站綜合開發(fā)專項規(guī)劃》《成都市軌道交通場站一體化城市設(shè)計導(dǎo)則》等上位規(guī)劃及組織編制、審查站點一體化城市設(shè)計的指南。二是在市委市政府的統(tǒng)一部署指導(dǎo)下，成都軌道集團在全球招標(biāo)引進日建設(shè)計、法鐵、AECOM、歐博邁亞等國內(nèi)外頂尖設(shè)計團隊，對標(biāo)國際先進理念，設(shè)計軌道交通場站綜合開發(fā)方案，目前已完52個場站的一體化設(shè)計，20個場站一體化城市設(shè)計正公開招標(biāo)，同時在工作推進中不斷總結(jié)經(jīng)驗，提煉一體化城市設(shè)計核心要素和TOD核心理念，納入《軌道交通場站一體化城市設(shè)計導(dǎo)則》。

第二，統(tǒng)籌土地資源管供，加強軌道交通綜合開發(fā)用地保障。

一是加強土地資源管控，對于確定的場站綜合開發(fā)用地范圍內(nèi)的土地資源，市國土局會同市規(guī)劃局統(tǒng)一管控，其他部門及機構(gòu)不得擅自出讓；二是優(yōu)化供地方式，明確要求將軌道交通工程及相關(guān)規(guī)劃條件建設(shè)要求納入出讓方案，并將車輛基地實施上蓋綜合開發(fā)的“造地成本”納入其周邊場站綜合開發(fā)用地的土地整理成本。三是科學(xué)編制用地年度供應(yīng)計劃，成都軌道集團參與編制軌道交通場站綜合開發(fā)用地年度供應(yīng)計劃，納入全市年度經(jīng)營性用地供應(yīng)計劃。

第三，強化企業(yè)主體地位，保障綜合開發(fā)項目的科學(xué)性。

成都確定成都軌道集團為軌道交通場站綜合開發(fā)主體，并鼓勵其探索多元化投融資模式，引入社會資本參與開發(fā)；同時規(guī)定，軌道交通場站綜合開發(fā)用地范圍內(nèi)的土地在出讓前，必須完成一體化城市設(shè)計并落實相應(yīng)控規(guī)，由規(guī)劃管理部門征求成都軌道集團意見后，方可出具規(guī)劃條件，充分保證綜合開發(fā)項目在滿足軌道交通相關(guān)運營要求、確保公共交通功能的基礎(chǔ)上實施綜合開發(fā)。

第四，優(yōu)化規(guī)劃調(diào)整機制，增強綜合開發(fā)主體積極性。

為解決規(guī)劃編制與綜合開發(fā)方案時序不一的問題，提高綜合開發(fā)方案的可操作性，成都優(yōu)化控規(guī)調(diào)整機制，成都軌道集團負責(zé)在軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃或工程可行性研究階段，同步開展場站一體化城市設(shè)計，經(jīng)審查通過后，可根據(jù)設(shè)計方案，對涉及的控制性詳細規(guī)劃進行調(diào)整和修編，確保綜合開發(fā)方案落地實施。做一體化城市設(shè)計編制時，在確保區(qū)域內(nèi)開發(fā)規(guī)模總量控制的前提下，允許將容積率向站點核心區(qū)轉(zhuǎn)移，提高開發(fā)強度，保證了綜合開發(fā)項目的合理收益。

對成都的幾點建議

第一，進一步創(chuàng)新推動新增公共交通用地綜合開發(fā)。

為進一步提高規(guī)劃編制的科學(xué)性，減少規(guī)劃編制與綜合開發(fā)項目的時序問題，在編制城市總體規(guī)劃時，以發(fā)展“公交導(dǎo)向型（TOD）片區(qū)”為導(dǎo)向，充分考慮城市公共交通規(guī)劃確定的用地需求，做好場站用地控制和預(yù)留，及時組織編制公共交通用地綜合開發(fā)計劃，引導(dǎo)城市空間有序擴張。新建城區(qū)和舊城改造規(guī)劃應(yīng)將保障城市公共交通用地供應(yīng)作為審核條件。

第二，盡快建設(shè)不同層級的技術(shù)支撐力量。

一是培養(yǎng)項目策劃技術(shù)隊伍?？赏ㄟ^引進項目策劃團隊，積極對接TOD領(lǐng)域國際領(lǐng)先企業(yè)，設(shè)置多種靈活合作模式，共同參與成都TOD開發(fā)戰(zhàn)略研究。二是培養(yǎng)規(guī)劃設(shè)計技術(shù)隊伍。面向海外招引一批TOD規(guī)劃設(shè)計專家，作為成都亟需緊缺人才特殊引進，充實到職能部門和企業(yè)一線，實現(xiàn)“經(jīng)驗復(fù)制”和“技術(shù)嫁接”。三是籌建運營管理隊伍。加強與TOD領(lǐng)域國際領(lǐng)先企業(yè)的合作，提早籌建商業(yè)運營項目團隊，謀劃TOD項目業(yè)態(tài)、產(chǎn)業(yè)集成、消費場景等的融合發(fā)展和特色發(fā)展。四是強化技術(shù)支撐規(guī)范性。建議可通過設(shè)立成都軌道交通TOD專家委員會的方式，廣泛吸納國內(nèi)外專家，為成都軌道交通綜合開發(fā)提供常態(tài)化、規(guī)范化的技術(shù)支撐。

第三，加快推進項目落地，驗證綜合開發(fā)效果。

成都目前已完成52個場站的一體化設(shè)計，近期還將有20個場站一體化城市設(shè)計完成公開招標(biāo)，設(shè)計方案的遴選及確定，充分體現(xiàn)了開放性、國際性，設(shè)計方案也都貫穿城市發(fā)展、以人為本的主線。為確保軌道交通綜合開發(fā)項目整體順利推進，并盡快驗證綜合開發(fā)的效果，及時總結(jié)經(jīng)驗、調(diào)整策略，建議制定TOD開發(fā)行動計劃，進一步梳理和明確全市TOD開發(fā)項目的區(qū)位、規(guī)模、主導(dǎo)企業(yè)、時間進度等，建立工作臺賬，加快推進已完成一體化設(shè)計的綜合開發(fā)項目落地實施。