試論公共服務(wù)的協(xié)同供給機(jī)制建設(shè)

摘要：公共服務(wù)是政府基本職能之一，然而政府有限的財(cái)政投入無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的全覆蓋，只有充分發(fā)揮各類公共服務(wù)供給主體的協(xié)同作用，統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同配合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)，才能在體制機(jī)制的創(chuàng)新中創(chuàng)造更加高效的公共服務(wù)供給機(jī)制。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；公共服務(wù)；協(xié)同供給機(jī)制

中圖分類號(hào)：D035

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.06.007

一、公共服務(wù)協(xié)同供給機(jī)制的基本架構(gòu)

公共服務(wù)協(xié)同供給以滿足人們的需求為導(dǎo)向，按照公共服務(wù)提供主體的不同，可以由政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、個(gè)人在充分溝通與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的協(xié)同供給。按照不同供給主體所掌握的資源不同，不同供給主體所提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量各有差異，彼此之間既有競(jìng)爭(zhēng)也相互合作，既有分工也相互補(bǔ)充，在統(tǒng)一的規(guī)則調(diào)配之下形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、相互配合，協(xié)同供給公共服務(wù)。新時(shí)期，在我國(guó)大力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活的需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，人民美好生活的需要在很大程度上與建設(shè)服務(wù)型政府、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提供更高質(zhì)量公共服務(wù)關(guān)系密切，這就需要充分調(diào)動(dòng)各種公共服務(wù)主體的積極性，建立起多元協(xié)同的公共服務(wù)供給機(jī)制。

首先，要構(gòu)建基本公共服務(wù)供給機(jī)制。提供公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)，政府可以通過(guò)自身提供或者促進(jìn)第三方提供公共服務(wù)來(lái)滿足人民對(duì)公共服務(wù)的需求。隨著人民對(duì)美好生活的需要越來(lái)越多樣化、差異化、個(gè)性化，單純依靠政府提供公共服務(wù)已經(jīng)無(wú)法滿足人民對(duì)公共服務(wù)的要求。因此，公共服務(wù)的供給應(yīng)該發(fā)揮多元主體的協(xié)同作用，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，多元社會(huì)主體協(xié)同的公共服務(wù)供給機(jī)制。基本公共服務(wù)供給機(jī)制的建立需要在政府主導(dǎo)之下進(jìn)行，既包括政府自身對(duì)公共服務(wù)的投入也包括政府對(duì)公平有效的公共服務(wù)供給平臺(tái)的搭建。政府親自提供保障性基本公共服務(wù)，目標(biāo)在于保障人民群眾的最基本生存權(quán)利。政府通過(guò)建立公平的公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)體系，保障公共服務(wù)供給主體在提供公共服務(wù)過(guò)程中能夠公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)選擇，實(shí)現(xiàn)被供給對(duì)象利益最大化。保障實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，保障不同區(qū)域、城鄉(xiāng)、不同職業(yè)、不同人群之間獲得公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等。

其次，要構(gòu)建公共服務(wù)供給競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。公共服務(wù)具有非竟?fàn)幮浴⒎桥潘缘奶攸c(diǎn)，這一屬性決定了公共服務(wù)的供給不被市場(chǎng)所青睞，市場(chǎng)逐利的本質(zhì)屬性決定了在公共服務(wù)供給領(lǐng)域市場(chǎng)失靈的發(fā)生，但是在準(zhǔn)公共服務(wù)領(lǐng)域，可以按照價(jià)值規(guī)律通過(guò)有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供準(zhǔn)公共服務(wù)。通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量，打破壟斷式供給可以擴(kuò)大公共服務(wù)的供給種類、提高標(biāo)準(zhǔn)、降低成本、彌補(bǔ)不足，充分利用市場(chǎng)調(diào)節(jié)的手段提高公共服務(wù)供給水平。在建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的過(guò)程中要注意既要避免政府的行政性干預(yù)過(guò)多，也要發(fā)揮政府職能建立起公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提供制度保障并對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主體的競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)管和調(diào)節(jié)。

再次，要構(gòu)建公共服務(wù)供給補(bǔ)充機(jī)制。黨的十九大報(bào)告中提出全力打造共建、共治、共享的社會(huì)治理體系，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量參與到社會(huì)治理中來(lái)，其中社會(huì)組織作為重要的社會(huì)力量應(yīng)該充分發(fā)揮其在社會(huì)治理及公共服務(wù)供給中的作用。然而，我國(guó)社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中“通過(guò)對(duì)其資金、人才和制度上的投入和控制，實(shí)現(xiàn)組織部門(mén)化、行政化，使其帶有強(qiáng)烈的官辦色彩，成為政府行政權(quán)力的衍生物，和政府部門(mén)的附屬品，從而喪失其原有的獨(dú)立性和自主性。”[1]（P422）因此，社會(huì)組織作為重要的公共服務(wù)供給補(bǔ)充主體應(yīng)該減少政府的行政性干預(yù)，提供資金、技術(shù)、信息、人力等方面的支持使其社會(huì)主體功能自主充分發(fā)揮，成為繼政府、市場(chǎng)之外的公共服務(wù)供給的有效主體以彌補(bǔ)政府失靈、市場(chǎng)失靈的情況發(fā)生。

二、公共服務(wù)協(xié)同供給機(jī)制面臨的現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)公共服務(wù)協(xié)同供給機(jī)制在建立和完善中還面臨著許多現(xiàn)實(shí)的困境，需要進(jìn)一步整合利益、理順關(guān)系、協(xié)調(diào)配合。

一是供給主體的逐利性。逐利性是個(gè)人的基本屬性，也是組織行為的根本出發(fā)點(diǎn)，不同的組織在提供公共服務(wù)的過(guò)程中不可避免的考慮本部門(mén)、本組織的利益，公共服務(wù)協(xié)同機(jī)制的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程，不同主體利益目標(biāo)存在差異性，在利益協(xié)調(diào)機(jī)制、利益分配機(jī)制尚不健全的時(shí)期，多元主體各自的利益追求將制約不同供給主體的協(xié)同配合。因此，利益問(wèn)題成為構(gòu)建公共服務(wù)協(xié)同供給機(jī)制的基礎(chǔ)難題。

二是平等、競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境尚未形成。目前公共服務(wù)供給主體仍由政府承擔(dān)，社會(huì)主體介入的領(lǐng)域仍有一定限制，權(quán)力主導(dǎo)的全能政府模式仍比較突出，而政府有限的財(cái)政投入無(wú)法滿足公共服務(wù)的全覆蓋。近年來(lái)出現(xiàn)的政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的做法，在某種程度上引入了社會(huì)力量提供公共服務(wù)，但在政府與社會(huì)力量交易的過(guò)程中，政府處于明顯的優(yōu)勢(shì)地位。同時(shí)，在政府參與競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，由于政府壟斷了公共服務(wù)需求信息，社會(huì)主體很難了解到所需承接服務(wù)基本信息，如某區(qū)域、某領(lǐng)域所需要提供的公共服務(wù)或產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格、標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)對(duì)象的特殊要求、服務(wù)時(shí)間長(zhǎng)短等，因此在不同供給主體參與競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，公平、平等、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)交易原則往往無(wú)法很好地貫徹執(zhí)行。

三是供給主體能力不足。新時(shí)期人民對(duì)美好生活的需要，需要有充分的公共服務(wù)作為保障，公共服務(wù)的供給既是政府的基本職責(zé)又不單純是其職責(zé)，需要各方力量協(xié)同供給。政府在提供基本公共保障的同時(shí)，需要搭建公平的協(xié)作供給平臺(tái)，設(shè)計(jì)整體性供給方案以及協(xié)調(diào)社會(huì)資源。社會(huì)組織、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、基層自治組織、個(gè)人也應(yīng)該成為公共服務(wù)的供應(yīng)主體，協(xié)同參與公共服務(wù)的供給，保障公共服務(wù)的高質(zhì)量、均等化、差異性供給。目前來(lái)看，社會(huì)主體發(fā)育不足，在參與公共服務(wù)供給過(guò)程中還需要加強(qiáng)能力建設(shè)。社會(huì)主體缺乏資金、技術(shù)、人才、信息等方面的保障，制約了多元社會(huì)主體供給公共服務(wù)方面的協(xié)同效率。

三、建立健全公共服務(wù)協(xié)同供給機(jī)制的路徑選擇

首先，要目標(biāo)統(tǒng)一，宗旨明確。公共服務(wù)協(xié)同供給機(jī)制的建立是以服務(wù)民眾，解決民生問(wèn)題，滿足人民群眾的物質(zhì)、文化需求為根本目的的，多元主體的協(xié)同參與只是手段和方法。無(wú)論是政府、企業(yè)、社會(huì)組織還是個(gè)人都應(yīng)該樹(shù)立為公、合作、共贏、公平的公共價(jià)值理念，以滿足社會(huì)成員的公共需求，摒棄部門(mén)利益和小團(tuán)體利益，以服務(wù)民眾為根本宗旨，在協(xié)同中實(shí)現(xiàn)社會(huì)效用的最大化。

其次，要建立公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，使全球的政府部門(mén)都在探索，如何提高政府效能，降低管理成本。在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化供給已成為一種普遍的共識(shí)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政方式轉(zhuǎn)型的時(shí)期，推動(dòng)公共服務(wù)的協(xié)同供給也成為政府職能調(diào)整的重要方面。政府應(yīng)著力將職能從社會(huì)、生產(chǎn)、服務(wù)領(lǐng)域適當(dāng)抽離，將能有市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域交還與市場(chǎng)，充分挖掘和利用社會(huì)資源，積極引導(dǎo)和培育社會(huì)力量，建立公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量參與到公共服務(wù)的供給中來(lái)，為各類主體的協(xié)同提供良好的平臺(tái)和環(huán)境。

再次，推動(dòng)公共服務(wù)供給市場(chǎng)化和社會(huì)化。社會(huì)治理協(xié)同的核心要點(diǎn)就是政府要把部分具體的、技術(shù)性、行業(yè)性、服務(wù)性、協(xié)調(diào)性的管理和服務(wù)職能轉(zhuǎn)移出來(lái)，充分發(fā)揮社會(huì)治理主體多方面的積極性，形成政府調(diào)控、社會(huì)組織和基層群眾組織等協(xié)同參與的社會(huì)治理和公共服務(wù)新機(jī)制。隨著我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，公共服務(wù)需求層次的不斷提高，單純依靠政府供給公共服務(wù)已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，需要各種社會(huì)主體協(xié)同配合，打破政府壟斷公共服務(wù)供給的局面，推進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化。通過(guò)有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、社會(huì)志愿補(bǔ)充機(jī)制降低公共服務(wù)供給成本，提高公共服務(wù)效率、效益和質(zhì)量。政府要處理好與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，通過(guò)建立公平開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，激發(fā)公共服務(wù)供給主體的活力，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量在法律、政策、財(cái)力、人力、資源、技術(shù)、信息等方面的引導(dǎo)、扶持和培育，激發(fā)社會(huì)組織的活力，以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在公共服務(wù)供給方面的不足。

最后，加強(qiáng)體制、機(jī)制保障。體制、機(jī)制的建設(shè)是對(duì)協(xié)同主體行為的保障、規(guī)范和約束。主要包括信息整合機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制等。其中，信息整合機(jī)制是各協(xié)同供給主體協(xié)同的基礎(chǔ)，政府、企業(yè)、社會(huì)組織想要協(xié)同就需要信息的溝通與共享；評(píng)價(jià)機(jī)制是衡量公共服務(wù)供給效果的重要指標(biāo)，是以公眾滿意度為標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)機(jī)制。公共服務(wù)供給主體需要根據(jù)評(píng)價(jià)機(jī)制的反饋結(jié)果對(duì)自身提供的公共服務(wù)進(jìn)行調(diào)整。

綜上所述，公共服務(wù)協(xié)同供給機(jī)制建設(shè)是從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度對(duì)國(guó)家公共服務(wù)供給做出的回應(yīng)，是從滿足社會(huì)成員對(duì)幸福生活的追求角度對(duì)公共服務(wù)供給做出的有效判斷。公共服務(wù)的供給需要多元社會(huì)主體在社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)中的分工合作、協(xié)同配合。社會(huì)發(fā)展日益的多元化和復(fù)雜化，社會(huì)成員的需求也日益多元化和精細(xì)化，這就需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量協(xié)同配合滿足人民群眾對(duì)美好生活的追求。

參考文獻(xiàn)

[1]陳振明.公共管理學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.

作者簡(jiǎn)介

趙爽，中共長(zhǎng)春市委黨校管理教研部副教授，政治學(xué)碩士，研究方向：社會(huì)治理，應(yīng)急管理。

責(zé)任編輯 李冬梅