我國城市流動人口公共服務(wù)供給存在的問題及對策

摘要：隨著城鎮(zhèn)化進程的深入，我國城市流動人口迅速增加，由于公共服務(wù)資源的有限性和稀缺性，造成了外來流動人口與當(dāng)?shù)卣彤?dāng)?shù)鼐用裰g的一系列矛盾。政府能否根據(jù)流動人口不同的需求狀況，提供高質(zhì)量、與需求匹配的公共服務(wù)，以實現(xiàn)有效供給，是亟待解決的重要問題。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；城市流動人口；公共服務(wù)供給

中圖分類號：D630

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.06.006

一、我國城市流動人口公共服務(wù)供給存在的問題

公共服務(wù)供給相對分散、缺乏有效的溝通與合作

我國公共服務(wù)供給的主體因為內(nèi)部缺乏有效的溝通和合作，各個公共服務(wù)部門內(nèi)部存在職能重疊，導(dǎo)致部門間的有效溝通協(xié)同機制沒有很好地確立起來，這種碎片化的服務(wù)管理，造成了資源的浪費和服務(wù)對象的厭煩，導(dǎo)致了公共服務(wù)供給的低效率和低質(zhì)量。此外，政府部門同社會組織、非盈利部門、社區(qū)、志愿者之間也缺少有效的溝通，這樣各類公共服務(wù)供給部門都很難切實、深入地發(fā)揮其公共服務(wù)效能。比如有些志愿者很有服務(wù)的熱情，但是不能準(zhǔn)確地與各個公共服務(wù)供給的部門有效地對接，從而導(dǎo)致他們的服務(wù)碎片化和零散化。再比如雖然公共服務(wù)供給政府部門與非政府組織之間建立了溝通，但是如何使非政府組織有效發(fā)揮力量，如何細(xì)化協(xié)同共同的服務(wù)目標(biāo)等方面的工作還有待細(xì)化和深入。

公共服務(wù)供給計劃執(zhí)行性差、落地效率較低

決策執(zhí)行的過程就是將政府制定的政策、方針、計劃落到實處的過程。艾利森認(rèn)為，公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)，方案的制定占10%，而90%源于有效的執(zhí)行，可見執(zhí)行在公共服務(wù)中的重要性。公共服務(wù)政策最終能否落地，關(guān)鍵在于執(zhí)行。在走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)很多公共資源的閑置是由于宣傳執(zhí)行不力導(dǎo)致的。比如很多城市流動人口的困難集中在子女教育、住房保障、醫(yī)療保障、社會保障等方面，而我國各級地方政府尤其是經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份在公共服務(wù)供給制度和措施中也提供了相應(yīng)的保障措施，但很多流動人口的現(xiàn)實困難沒有得到相應(yīng)的公共服務(wù)供給的滿足，而一些公共服務(wù)供給部門也因為宣傳計劃執(zhí)行不力，導(dǎo)致已有的公共服務(wù)資源閑置，沒有更好滿足城市流動人口的需求，這些問題很大程度上是由于公共政策宣傳的執(zhí)行不暢所導(dǎo)致的。

公共服務(wù)供給缺乏有效的量化和標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計

若要提供精準(zhǔn)化的公共服務(wù)供給，對公共服務(wù)水平的量化和公共服務(wù)人員服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計是必不可少的。對于公共服務(wù)人員的服務(wù)職責(zé)、應(yīng)當(dāng)提供的服務(wù)內(nèi)容、在服務(wù)中所起的作用、服務(wù)帶來的效果等等都應(yīng)當(dāng)有量化的標(biāo)準(zhǔn)和考評指標(biāo)。在調(diào)研走訪中我們發(fā)現(xiàn)，我國目前的公共服務(wù)供給缺乏量化的標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)計。比如很多社區(qū)工作人員承擔(dān)了公共服務(wù)的供給工作，一方面他們還要承擔(dān)社區(qū)的很多其他工作，另一方面因為沒有專門的時間從事專職的社區(qū)公共服務(wù)工作，很多社區(qū)服務(wù)工作沒有真正落實下去。還有一些社區(qū)的培訓(xùn)計劃很多是浮于表面走形式，一些被培訓(xùn)者就是為了領(lǐng)培訓(xùn)津貼。這樣看來公共服務(wù)的供給缺乏統(tǒng)一的量化的標(biāo)準(zhǔn)成為困擾公共服務(wù)供給工作精準(zhǔn)化的主要障礙。

公共服務(wù)供給質(zhì)量不高，部分領(lǐng)域存在供給真空

公共服務(wù)供給質(zhì)量不高乃至真空是公共服務(wù)供給缺失和公共服務(wù)供給職能弱化的表現(xiàn)。具體而言，這種職能的弱化和缺失表現(xiàn)在以下幾個方面。一是就業(yè)、創(chuàng)業(yè)資金和信息的支持供給不足。在城市流動人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)信息的網(wǎng)站和社區(qū)服務(wù)網(wǎng)站，往往就業(yè)創(chuàng)業(yè)信息更迭緩慢，缺乏定期及時發(fā)布信息的平臺，使企業(yè)勞務(wù)信息與流動人口勞動力供給脫節(jié)；在創(chuàng)業(yè)就業(yè)資金的申貸上，城市外來流動人口有很多門檻的限制，申請創(chuàng)業(yè)就業(yè)貸款很難，一定程度挫傷了創(chuàng)業(yè)者的積極性。二是公共衛(wèi)生服務(wù)資金供給不足。部分免費的公共衛(wèi)生服務(wù)項目供不應(yīng)求，尤其是與新生兒相關(guān)的公共疫苗服務(wù)短缺，甚至是斷層。三是相對廉價優(yōu)質(zhì)的公共教育資源供給不足。我國城市流動人口子女入學(xué)問題已經(jīng)成為困擾他們最主要的難題，流入地優(yōu)質(zhì)廉價的義務(wù)教育資源對城市外來流動人口來說很難獲得。四是有吸引力的公共文化服務(wù)供給不足。隨著城市外來流動人口的定居，他們在文化、娛樂等方面的需求在持續(xù)增加，但城市公共服務(wù)在這方面的供給也跟不上需求的步伐。

二、我國城市流動人口公共服務(wù)供給優(yōu)化對策

構(gòu)建以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的完善的需求表達(dá)機制

若要實現(xiàn)公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)化，首先要建立完善的公共服務(wù)需求的表達(dá)機制，讓不同利益主體的訴求得到充分的表達(dá)。“政府即便懷有世間最美好的愿望，但如果它對于大量的群體需要一無所知，也就不會有效地滿足這些群體的需要?！彼怨卜?wù)精準(zhǔn)供給的前提是良好的公共需求的表達(dá)。首先，我們要提高對于公共服務(wù)的重視程度，探尋公共服務(wù)需求與供給脫節(jié)的深層原因，總結(jié)以往公共服務(wù)工作中的經(jīng)驗和不足，提升對公共服務(wù)供給的效率。其次，要建立暢通的、多渠道的、有效的需求表達(dá)機制，確保需求信息準(zhǔn)確及時地被搜集、整理、傳遞，確保公共服務(wù)供需的及時有效匹配。再次，以制度化確保流動人口的需求表達(dá)和決定參與?！爸贫然笔菦Q策參與機制建設(shè)的突出問題。將需求轉(zhuǎn)化為決策，并將良好的政策制度化，既保證了公共利益的訴求，也保證了公共決策的精準(zhǔn)實施。最后，加快用數(shù)據(jù)化、信息化的手段完善需求的表達(dá)機制?！笆濉币?guī)劃中提出，全面推進重點領(lǐng)域大數(shù)據(jù)高效采集、有效整合，深化政府?dāng)?shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析、融合利用，提高宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會治理和公共服務(wù)精準(zhǔn)性和有效性。精準(zhǔn)的公共服務(wù)需求的識別還需要借助現(xiàn)代化的信息手段，實現(xiàn)信息的充分共享和信息決策的共治。

建立多元化的、協(xié)調(diào)化的公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)體系

隨著我國城鎮(zhèn)化進程和人口流動的加速，傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給面臨著一系列的困難，單一主體的垂直公共服務(wù)供給模式越來越難以滿足公共服務(wù)多樣化的需求，急需我們建立全新的多元化的、協(xié)調(diào)化的、信息共享的綜合公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)體系，以提升我國公共服務(wù)的供給效率，緩解我國公共服務(wù)供需失衡的壓力。在多元化協(xié)同供給網(wǎng)絡(luò)框架下，地方政府能夠?qū)⑦m合市場化方式運營的公共服務(wù)項目交由條件成熟且信譽良好的營利性組織或非營利性組織來承擔(dān)，從而在充分發(fā)揮營利性組織和非營利性組織相應(yīng)優(yōu)勢的同時有效緩解地方政府公共服務(wù)供給壓力?！罢畽C構(gòu)之間的合作、協(xié)調(diào)、整合，所有這些一直都是被政府組織看作是要追求的目標(biāo)?！绷硗?，多元化協(xié)同供給網(wǎng)絡(luò)還有利于形成“競爭—合作—協(xié)調(diào)”的生產(chǎn)體系，這能促進政府公共資源優(yōu)化配置、公共服務(wù)生產(chǎn)成本降低以及提高整體供給效能。多元化協(xié)同供給網(wǎng)絡(luò)所提供的公共服務(wù)，不僅能夠滿足流動人口日益增長的公共服務(wù)需求，還能夠迎合流動人口公共服務(wù)需求的多樣化、動態(tài)化變化趨勢。

建立縱橫結(jié)合的與支出責(zé)任相結(jié)合的財政制度

隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，人口的高流動性對地方政府的公共服務(wù)供給資源提出極大挑戰(zhàn)，地方政府的事權(quán)和可支配的財權(quán)越來越不匹配。在縱向的轉(zhuǎn)移支付體系上，中央政府的一般性轉(zhuǎn)移支付可以在一定程度上緩解地方政府的財政支出不足，這在我國城市流動人口的教育、醫(yī)保、社保等方面充分發(fā)揮了作用。但隨著人口流動性的增高，單一縱向傳統(tǒng)支付模式難以滿足新形勢下的公共服務(wù)供需平衡。因此，我們還要考慮橫向的支付體系，塑造以省級政府為核心的財政支付體系，實現(xiàn)省域內(nèi)各級地方政府的橫向溝通，在省域范圍內(nèi)根據(jù)各級地方政府的實際問題橫向匹配資金和資源，從而解決下一級地方政府財政力不平衡的問題。2015年政府工作報告中李克強總理指出：要建立財政轉(zhuǎn)移支付與市民化相掛鉤，明確提出以常住人口作為財政分成依據(jù)。這樣一方面根據(jù)常駐流動人口編制和財政預(yù)算，將非基本公共服務(wù)部門的供給支出也列入財政預(yù)算，增加對主要責(zé)任部門與專職公共服務(wù)部門的財政撥款，使財權(quán)和責(zé)任更加匹配。此外還需建立和財政使用相匹配的監(jiān)管體系，保證財政支出的合力使用和正確匹配。

優(yōu)化績效考核機制，推進公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

良性的績效考核機制和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)可以促進公共服務(wù)人員的工作熱情和積極性，可以提升公共服務(wù)人員的工作效率；反之不好的績效考核機制和指標(biāo)的制定會抹殺公共服務(wù)人員的熱情，進而制約工作效率的提升。經(jīng)濟學(xué)原理中有一個最基本的假設(shè)前提就是經(jīng)濟人假設(shè)，即人的本性就是對于經(jīng)濟利益的追逐。因此對于公共服務(wù)績效標(biāo)準(zhǔn)的考核首先就是與被考核者的經(jīng)濟利益掛鉤。制定量化的績效考核指標(biāo)，構(gòu)建完善科學(xué)的績效考評機制，把公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)同被考核者的薪金、晉升、榮譽相掛鉤，有效整合公共服務(wù)主體的力量，加強政府部門和社會非政府公共服務(wù)組織和個人的緊密聯(lián)系，充分調(diào)動各個方面的積極性，參考各個方面的意見，將公共服務(wù)供給做到最優(yōu)。此外，對于考核機制和公共服務(wù)指標(biāo)的制定還可以充分發(fā)揮頂層制度設(shè)計的作用，爭取上級部門和領(lǐng)導(dǎo)的支持，或引入社會評估組織作為第三方機構(gòu)，對于公共服務(wù)工作進行跟蹤考核和評估，不斷去除考評指標(biāo)中無效和低效的部分，在實踐中完善并最終將考核體系和指標(biāo)完善并制度化，使其在未來長期有效地發(fā)揮作用。

作者簡介

魯雁，中共長春市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部副教授，經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟理論與實踐。

責(zé)任編輯 解梅娟