美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼制度研究

張怡　高志韓　林昱雯　馬璐瑤

[摘要]農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)近年來在保障農(nóng)民收入，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中的作用越來越重要。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展較遲，但是這些年來在國家的大力支持下，我國也躍居為世界上第二農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不同于普通的商業(yè)保險(xiǎn)，具有賠付率高的特點(diǎn)，所以為保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的順利運(yùn)行，國家對此方面的財(cái)政支持必不可少。文章通過借鑒美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼制度研究，對我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼提出相關(guān)意見。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；財(cái)政補(bǔ)貼；美國

[DOI]1013939/jcnkizgsc201821048

1引言

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有降低風(fēng)險(xiǎn)的功能，是近幾年來普遍采用的新興支農(nóng)政策，也是農(nóng)業(yè)支持政策體系的重要組成部分?，F(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對于農(nóng)民來說至關(guān)重要，而且實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)策略在農(nóng)村已經(jīng)完全可行，業(yè)內(nèi)對兩者也已達(dá)成共識。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有高風(fēng)險(xiǎn)性，所需費(fèi)用也比較高，保險(xiǎn)賠付也較高，適當(dāng)?shù)恼?cái)政補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)健運(yùn)營必不可少的條件。

自1938年至今，經(jīng)過80年的探索與發(fā)展，美國逐漸形成了政府財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本框架，建立了比較合理的相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)越來越發(fā)揮著重要作用。相比較而言，我國對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持起步較晚，于2007年才開始實(shí)行。盡管農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)被越來越廣泛地運(yùn)用，但我國的保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策還存在許多不足之處，如補(bǔ)貼機(jī)理不明確，方式單一、補(bǔ)貼額度不高等。因此，為完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，本文參考了美國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出相關(guān)建議。

2美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼制度

美國針對農(nóng)民和保險(xiǎn)公司的雙向財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，促進(jìn)了政府、參保戶以及保險(xiǎn)公司的團(tuán)結(jié)合作，同時(shí)使財(cái)政補(bǔ)貼更為公平地惠及每個(gè)農(nóng)民，確保資金有較高的運(yùn)作效率。美國農(nóng)業(yè)、保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼制度按照過程可以分為三個(gè)部分：事前純保費(fèi)補(bǔ)貼、事中經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼與事后再保險(xiǎn)。

21事前純保費(fèi)補(bǔ)貼

美國農(nóng)業(yè)法案以及相關(guān)法案對純保險(xiǎn)補(bǔ)貼機(jī)制的內(nèi)容作了界定。美國政府為了使農(nóng)民主動參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，實(shí)施了有差別的補(bǔ)貼策略，主要是根據(jù)不同的保險(xiǎn)類別、不同的保障水平及保險(xiǎn)單位三個(gè)方面來確定補(bǔ)貼額度。

（1）保險(xiǎn)險(xiǎn)種。美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)推出了多種多樣的保險(xiǎn)產(chǎn)品，不同的保險(xiǎn)產(chǎn)品有不同的回報(bào)率，其風(fēng)險(xiǎn)損益也各不相同，因此，差異化的保費(fèi)補(bǔ)貼更具科學(xué)性和合理性。與收入保險(xiǎn)產(chǎn)品相比，產(chǎn)量保險(xiǎn)產(chǎn)品的保費(fèi)補(bǔ)貼要略高，團(tuán)體保險(xiǎn)產(chǎn)品的保費(fèi)補(bǔ)貼與個(gè)體保險(xiǎn)產(chǎn)品的保費(fèi)補(bǔ)貼相比，前者要高于后者。

（2）保障水平。保險(xiǎn)的保障水平與政府的保費(fèi)補(bǔ)貼呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。對于最低保障水平的巨災(zāi)保險(xiǎn)，政府補(bǔ)貼純保費(fèi)的全部；對于保障水平很高的擴(kuò)大保障保險(xiǎn)而言，政府的保費(fèi)補(bǔ)貼比例較低，具體為38%～67%。就個(gè)體保險(xiǎn)產(chǎn)品來說，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)保障水平呈遞增趨勢時(shí)，政府的保費(fèi)補(bǔ)貼就呈遞減趨勢；反之，則政府保費(fèi)補(bǔ)貼越高。兩者呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。

（3）保險(xiǎn)單位。2008年，農(nóng)業(yè)法案以保險(xiǎn)單位作為依據(jù)確定了保費(fèi)補(bǔ)貼比例。進(jìn)一步對保費(fèi)補(bǔ)貼的差異性進(jìn)行了細(xì)化，農(nóng)民在參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，選擇的保險(xiǎn)單位覆蓋的作物品種越多，越有利于分散風(fēng)險(xiǎn)，就能獲得更多的保費(fèi)補(bǔ)貼。在保障水平相同的前提下，農(nóng)場單位的補(bǔ)貼比例在各種單位的比例中是最高的，其次就是企業(yè)單位，獲得補(bǔ)貼最少的是基本單位。

22事中經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼

由聯(lián)邦政府和保險(xiǎn)公司協(xié)商制定的《標(biāo)準(zhǔn)再保險(xiǎn)協(xié)議》規(guī)定了經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制的內(nèi)容。保險(xiǎn)公司的經(jīng)營管理費(fèi)包含了三個(gè)部分，分別是日常經(jīng)營費(fèi)用、銷售費(fèi)用及賠付費(fèi)用。經(jīng)營管理補(bǔ)貼費(fèi)由政府根據(jù)保費(fèi)的一定比例計(jì)算所得。具體比例不是一成不變的，它因?yàn)楸ｋU(xiǎn)險(xiǎn)種的不同而不同。比如：巨災(zāi)定損費(fèi)用補(bǔ)貼為6%，經(jīng)營管理非補(bǔ)貼相對較高，具體為12%，政府對保險(xiǎn)公司的經(jīng)營管理費(fèi)提供補(bǔ)貼，能夠降低農(nóng)民購買農(nóng)險(xiǎn)的門檻，調(diào)動保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)險(xiǎn)的積極性。

23事后再保險(xiǎn)

保險(xiǎn)公司的承保必須依據(jù)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行協(xié)議，必須向每位合格的生產(chǎn)者推出相應(yīng)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，保險(xiǎn)公司按照政府提供的賠付標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一賠償額度，防止浪費(fèi)、欺詐等不良情況的出現(xiàn)。保險(xiǎn)公司只有根據(jù)法規(guī)的要求來進(jìn)行賠付，政府才會為其提供再保險(xiǎn)。政府在一定的條件下對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供低廉成本的再保險(xiǎn)，政府與公司之間就形成了合作伙伴關(guān)系，出現(xiàn)了損失兩方平攤，獲得了收益則兩方共享。一方面政府可以通過共享收益激勵(lì)保險(xiǎn)公司積極經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，另一方面要求分擔(dān)損失又能使保險(xiǎn)公司在承保和理賠時(shí)更加謹(jǐn)慎，從根本上降低部分風(fēng)險(xiǎn)。

總體而言，美國實(shí)際的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼制度顯著提高了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參保率，轉(zhuǎn)移部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上增加政府財(cái)政收入，雖然不可避免地會產(chǎn)生代理風(fēng)險(xiǎn)、政府財(cái)政支出壓力不斷加大的問題，就政策實(shí)施的目的和效果來看，其財(cái)政補(bǔ)貼制度還是利大于弊的。

3結(jié)合我國國情提出建議

近十年來，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得了巨大成就：全國的參保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)金額不斷提升，從2006年的011萬億元猛增至2016年的216萬億元，增長了182倍；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的機(jī)構(gòu)由2006年只有5家增長至2017年的31家。中央對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼力度不斷加強(qiáng)。2007年中央和地方財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)388億元，而2017年已增長到3178億元，是2007年的近819倍。

但是，由于我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步較晚，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系不健全，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展過程中出現(xiàn)了許多不足。首先，區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)與費(fèi)率不匹配。目前，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)率定價(jià)較為粗放，中央政策性險(xiǎn)種主要按省級、計(jì)劃單列市為行政單位擬定費(fèi)率，在區(qū)域內(nèi)費(fèi)率一致。但根據(jù)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃來看，省級區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)分布存在較大差距，簡單地使用統(tǒng)一費(fèi)率不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的風(fēng)險(xiǎn)特征，在一定程度上有礙我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)更好、更快地推廣。其次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼比例高，但效果并不顯著。在美國，現(xiàn)階段的平均補(bǔ)貼比例具體為44%，而就國內(nèi)而言，中央財(cái)政以及地方財(cái)政同時(shí)實(shí)行了保費(fèi)補(bǔ)貼，加起來其補(bǔ)貼比例接近美國的一倍，這樣的補(bǔ)貼比例相比起美國財(cái)政補(bǔ)貼所達(dá)到的顯著效果收效并不理想。再次，保費(fèi)收取比較困難，農(nóng)民的參保積極性不高，對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策我國財(cái)政也給予了許多補(bǔ)貼，這對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)來說是極為有利的，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事業(yè)業(yè)得到了快速發(fā)展。但保費(fèi)中仍有一部分需地市縣級配套和農(nóng)戶自交，這其中存在兩個(gè)缺陷：一是財(cái)政補(bǔ)貼政策與區(qū)域發(fā)展不一致。在中國，農(nóng)業(yè)大省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對滯后，配套能力反而較弱，不利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的深入推進(jìn)。二是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)戶外出務(wù)工，“空心村”現(xiàn)象逐漸凸顯，收取農(nóng)戶自交部分保費(fèi)存在困難。

由此，參考美國先進(jìn)的相關(guān)制度，提出以下幾點(diǎn)看法。

（1）發(fā)揮政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理服務(wù)的作用。

中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專門性行政法規(guī)已出臺，但在實(shí)踐中，有效的相關(guān)管理服務(wù)體系還未建立，農(nóng)業(yè)服務(wù)操作健全遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如美國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理服務(wù)體系，保險(xiǎn)市場和政策一旦發(fā)生變化，相關(guān)體系便不再有用。缺乏靈活性。這種服務(wù)體系亟須改進(jìn)：首先，設(shè)立單獨(dú)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理部門，該部門的主要職責(zé)是設(shè)計(jì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種。其次，在農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)該完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)體系，當(dāng)農(nóng)戶不確定購買何種保險(xiǎn)時(shí)，基層相關(guān)工作人員應(yīng)該引導(dǎo)他們做出正確的選擇。積極地普及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)知識，提高我國農(nóng)民的參保意識。

（2）推動風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)對價(jià)。

目前，我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率定價(jià)模式以“一省一費(fèi)率”為主，這一定價(jià)模式操作簡單，但不符合風(fēng)險(xiǎn)一致性和對價(jià)交換原則，容易導(dǎo)致逆向選擇行為，在一定程度上影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。鑒于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性因素，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)無自主定價(jià)權(quán)，相關(guān)部門應(yīng)主導(dǎo)加快推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃管理，實(shí)行經(jīng)過測算后進(jìn)行保額、保費(fèi)和免賠額的定價(jià)策略，根據(jù)不同地區(qū)、不同氣候條件及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)執(zhí)行差別化費(fèi)率，逐步精細(xì)化管理。同時(shí)建立農(nóng)作物產(chǎn)生災(zāi)情數(shù)據(jù)庫，以大數(shù)據(jù)支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和費(fèi)率厘定，積累數(shù)據(jù)以便更科學(xué)地實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)對價(jià)。

（3）實(shí)施差異化的財(cái)政補(bǔ)貼政策，優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

利用經(jīng)營管理費(fèi)用、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金等各種各樣的財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目，整合和協(xié)調(diào)各個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)效用能夠獲得較大提升?，F(xiàn)階段，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼主要是保費(fèi)的補(bǔ)貼，單純的保費(fèi)補(bǔ)貼無法讓農(nóng)民主動地參與保險(xiǎn)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)也不能全部分擔(dān)出去，擴(kuò)大財(cái)政補(bǔ)貼范圍顯得尤為必要，這樣一來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的成本也減少了。從美國的經(jīng)驗(yàn)看，其財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目名目繁多，除了保費(fèi)補(bǔ)貼以外，還有許多其他的補(bǔ)貼。通過整合各個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)效用得到了巨大的提升。

（4）分業(yè)施策。

目前存在的主要缺陷是保障深度有限，就養(yǎng)殖業(yè)而言，其保障深度與保障廣度相比，前者高于后者，規(guī)模覆蓋率也不是很高。因此對種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)而言，要想使其保險(xiǎn)保障水平得到提升，就需要制定相應(yīng)的政策：“提標(biāo)”和“增品”能夠提升種植業(yè)保障水平，首先要將農(nóng)業(yè)保障深度進(jìn)一步提高。開發(fā)新的適用保險(xiǎn)產(chǎn)品。其次，根據(jù)農(nóng)戶的不同需求推出不同形式的保險(xiǎn)產(chǎn)品，而對于養(yǎng)殖業(yè)來說，“擴(kuò)面”和“增品”是提升保險(xiǎn)保障水平的兩項(xiàng)主要措施，首先對家畜、家禽上保險(xiǎn)，充分融合保險(xiǎn)和養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大畜牧業(yè)保險(xiǎn)的承保范圍，其次，就是“增品”，針對西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)推出與當(dāng)?shù)叵噙m應(yīng)的畜牧業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，提高保險(xiǎn)扶持畜牧業(yè)發(fā)展的能力。

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