解碼中央環(huán)保督察

徐天

環(huán)保，是近幾年的熱詞。這其中，被稱為“環(huán)保欽差”的中央環(huán)保督察組，無疑最受關(guān)注。

“開展中央環(huán)保督察，嚴(yán)肅查處違法案件”被寫入了2018年的《政府工作報告》。

自2015年12月啟動河北省環(huán)保督察試點以來，中央環(huán)保督察組在2016年7月和11月、2017年4月和8月，分四批對另外30個?。▍^(qū)、市）開展督察，實現(xiàn)了全國31個?。▍^(qū)、市）的督察全覆蓋。

過去，環(huán)保部也會牽頭進(jìn)行環(huán)保監(jiān)察，但是監(jiān)察對象通常是企業(yè)，解決的問題較為局部。2015年7月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》（下稱《督察方案》），把環(huán)境問題突出、重大環(huán)境事件頻發(fā)、環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實不力的地方作為先期督察的對象。

督察工作將以中央環(huán)境保護(hù)督察組的形式開展，督察對象是省（區(qū)、市）黨委和政府及其有關(guān)部門，并下沉至部分地市級黨委政府部門。環(huán)保督察強調(diào)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，意味著地方黨委與政府一道接受監(jiān)督，督察結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價任免的重要依據(jù)。 評論認(rèn)為，中央環(huán)保督察將中國傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管模式，由查企為主轉(zhuǎn)變?yōu)槎秸橹?，成為一項重大變革?/p>

中央環(huán)保督察啟動兩年多以來.各?。▍^(qū)、市）出臺或修訂生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)、制度標(biāo)準(zhǔn)等240多項，其中山東、海南、四川、西藏等地印發(fā)文件，將環(huán)境保護(hù)納入干部履職盡責(zé)考核評價范疇。進(jìn)行過督察的這31個省份，均出臺了環(huán)境保護(hù)職責(zé)分工文件、環(huán)境保護(hù)督察方案，以及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實施辦法。

2018年，第二輪次的中央環(huán)保督察即將展開。根據(jù)初步規(guī)劃，第一輪督察問題的“回頭看”將成為2018年的首要工作。另外，還將指導(dǎo)地方建立省級環(huán)保督察體系，實現(xiàn)國家督省、省督市縣的中央和省兩級督察體制機制，發(fā)揮督察聯(lián)動效應(yīng)，形成環(huán)保督察的長效機制，維持環(huán)保高壓態(tài)勢。

從查企到督政

2017年8月，第四批中央環(huán)保督察啟動，八個中央環(huán)境保護(hù)督察組分別負(fù)責(zé)對吉林、浙江、山東、海南、四川、西藏、青海、新疆（含兵團(tuán)）開展督察進(jìn)駐工作。

與過去一樣，在啟動之前，媒體公布了該批次督察的八個小組組長、副組長名單，以及舉報電話。

這八個組長分別是焦煥成、吳新雄、馬中平、賈治邦、朱之鑫、蔣巨峰、楊松、李家祥。他們均在全國人大或全國政協(xié)任職，均為省部級官員。據(jù)了解，中央環(huán)保督察組的組長一般都滿足以上兩點條件，另外，官員自身必須經(jīng)驗豐富、理論水平高。

而這四批、31個組的副組長，均由環(huán)保部的在職副部長擔(dān)任。據(jù)了解，這同樣是中央環(huán)保督察的相關(guān)規(guī)定。

一般而言，每個中央環(huán)保督察組通常有30人左右。除了組長、副組長外，組員基本都來自相應(yīng)的片區(qū)。

作為環(huán)保部的事業(yè)單位，華東、華南、西北、西南、東北、華北這六大督查中心先后成立，中心主要承擔(dān)加強環(huán)境保護(hù)監(jiān)督執(zhí)法、應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件、協(xié)調(diào)跨省界污染糾紛等職能。

2017年，六個督查中心改名為督察局，由事業(yè)單位變更為環(huán)保部的派出機構(gòu)。機構(gòu)職能中，新增了“承擔(dān)中央環(huán)保督察有關(guān)工作”的職能。

一般來說，不同中央環(huán)保督察組的組員，就按照所督察省份所屬片區(qū)，由該片區(qū)的環(huán)保部督察局的工作人員組成。人手不夠的時候，也會從環(huán)保部以及其他片區(qū)督察局抽調(diào)人手。

除此之外，人員構(gòu)成中還有一名總協(xié)調(diào)員。通常來說，該協(xié)調(diào)員一般由督察省份所屬的環(huán)保部督察局的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。

督察組進(jìn)駐后，通常進(jìn)行為期一個月的中央環(huán)保督察。全國政協(xié)委員、重慶市環(huán)保局副局長余國東告訴記者，2016年，中央第五環(huán)保督察組在重慶進(jìn)駐的30天期間，一直沒有休息，包括雙休日。

外界認(rèn)為，中央環(huán)保督察，實現(xiàn)了從查企到督政的轉(zhuǎn)變，有利于落實“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的要求。中央環(huán)保督察的過程，也確實與督政密切相關(guān)。

國家環(huán)境保護(hù)督察辦公室副主任劉長根曾在接受媒體采訪時，將中央環(huán)保督察的步驟總結(jié)為三個階段。

第一個階段是省級層面督察，大概有十天時間。省級層面督察主要是通過與省級領(lǐng)導(dǎo)還有省級有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)開展個別談話，調(diào)閱省級黨委政府和有關(guān)部門的資料，走訪主要承擔(dān)環(huán)保職責(zé)的有關(guān)部門，同時受理信訪舉報等等。通過這些方式，把握全省環(huán)保工作的整體情況，聚焦突出問題，為下一步督察奠定基礎(chǔ)。

在河北省進(jìn)行督察時，督察組一共與26位省級領(lǐng)導(dǎo)做了個別談話，包括省委書記、省長，近期退出領(lǐng)導(dǎo)崗位的一些省級領(lǐng)導(dǎo)，也包括省高法、高檢的主要領(lǐng)導(dǎo)。督察組對談話作了設(shè)計，每個問題都具有很強的針對性。

問題包括：你認(rèn)為你省突出的環(huán)境問題主要有哪些，你認(rèn)為你們哪個地方的環(huán)境問題最突出，責(zé)任沒有到位等等。“有些相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的談話還有針對性的追問，比如工信部門，涉及一些淘汰落后產(chǎn)能的情況可能會有追問。”

余國東告訴記者，督察組對重慶市四套班子的領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門的一把手均進(jìn)行了談話，了解與環(huán)保相關(guān)的政策制定情況、履職落實情況等?！叭绻诙讲爝^程中發(fā)現(xiàn)了問題，還會回過頭再找這個人談話，總之是深入調(diào)研?！?/p>

第二個階段是下沉地市督察。下沉督察是針對督察準(zhǔn)備和省級層面督察梳理出來的問題線索，下沉到部分地市進(jìn)行調(diào)查取證核實。主要看這些問題是不是真的，責(zé)任在哪個方面。時間也是十天左右。

問題線索大概有百余個，除了省級層面督察梳理出來的之外，還有針對督察準(zhǔn)備的。這些事先準(zhǔn)備的問題，大多來自督察局對所轄省份環(huán)境問題的日常了解，也有一些來自過去環(huán)保部收到的信訪舉報線索。

余國東介紹，督察局掌握的線索往往是獨立的，即便不在中央環(huán)保督察期間，督察局也經(jīng)常會不通過省級環(huán)保部門，而是直接去地市，就相關(guān)線索進(jìn)行調(diào)查。

據(jù)劉長根告訴媒體，在中央環(huán)保督察組進(jìn)駐之前，相關(guān)人員會通過明察暗訪，摸情況、找線索，形成問題清單和進(jìn)駐手冊。

除了這些線索之外，督察期間，各督察組都設(shè)立專門值班電話和郵政信箱，受理被督察省份環(huán)保方面來信和來電舉報，這些問題多數(shù)都交給該省環(huán)保部門進(jìn)行解決。

余國東介紹，通常來說，來信來電舉報都會在當(dāng)天由督察組轉(zhuǎn)交給地方，地方環(huán)保部門也會按照問題涉及的地方或部門，當(dāng)天交辦，在規(guī)定時間內(nèi)辦結(jié)。

無論是問題本身，還是處理結(jié)果，均要進(jìn)行公示。如果中央環(huán)保督察組已經(jīng)結(jié)束該省的督察，在結(jié)束之后的一周時間之內(nèi)，所有來信來電舉報問題必須進(jìn)行辦理意見反饋。

問責(zé)

督察的第三個階段，是梳理分析歸檔。劉長根說，一方面是對前兩個階段的工作進(jìn)行梳理，形成一些基本的觀點和報告框架，同時根據(jù)需要，還可能對未下沉地市的突出問題進(jìn)行取證，開展針對性的補充督察。另外，對在工作中涉及的文件材料進(jìn)行歸檔，該歸還的歸還，該帶走的帶走。

通常來說，中央環(huán)保督察組會在幾個月之后向督察省份進(jìn)行意見反饋。廣東省和重慶市的中央環(huán)保督察均在2016年11月至12月間進(jìn)行，反饋意見均在次年4月收到。湖南省的中央環(huán)保督察在2017年4月至5月間進(jìn)行，反饋意見在當(dāng)年7月收到。

劉長根提到，督察報告以梳理問題和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究案件為重點，每個督察報告總體上70%的篇幅講問題，20%的篇幅談成績，10%的篇幅提建議。

目前，各省收到的督察報告均已公開。這些督察報告中不乏犀利的言辭。比如，中央第四環(huán)保督察組向海南省反饋督察情況時指出，海南的“一些地方和部門對全省得天獨厚的生態(tài)環(huán)境沾沾自喜，盲目自滿，認(rèn)為自然環(huán)境好就是工作做得好。一些市縣重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，熱衷于搞‘短平快的速效政績工程，財政過分依賴房地產(chǎn)”。

環(huán)保部在記者會上介紹，四批次的環(huán)保督察，發(fā)現(xiàn)了各?。▍^(qū)、市）在環(huán)保方面存在的六個方面共性問題。一是一些地區(qū)大氣和水環(huán)境問題突出；二是環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后；三是一些自然保護(hù)區(qū)違規(guī)審批、違規(guī)建設(shè)；四是水資源過度開發(fā)；五是工業(yè)污染問題仍然較為突出；六是農(nóng)村環(huán)境問題比較突出?！斑@些問題與我國發(fā)展階段有關(guān)，也與地方黨委政府不重視、不作為、不擔(dān)當(dāng)有很大關(guān)系?！?/p>

根據(jù)規(guī)定，各省在收到反饋意見之后，研究制定整改方案，在30個工作日內(nèi)報送國務(wù)院。整改方案和整改落實情況均要及時向社會公開。

其后，各省將督察組指出的問題逐條細(xì)化，詳細(xì)列出整改措施、期限及目標(biāo)，也規(guī)定了整改領(lǐng)導(dǎo)小組的成員和負(fù)責(zé)人。劉長根介紹，有約一半的省份由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任整改領(lǐng)導(dǎo)小組組長，其余均由黨委或政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長。

各級有關(guān)部門也隨即制定了具體整改方案，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人。這些整改方案報省里備案，作為整改銷號和調(diào)度考評依據(jù)。根據(jù)各省的整改方案，國家環(huán)境保護(hù)督察辦公室對其整改進(jìn)度進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督。

除了相關(guān)問題的整改，中央環(huán)保督察之所以被稱作“環(huán)保欽差”，一個很重要的原因在于，督察組會對相關(guān)人員提出追究問責(zé)。湖南省收到的督察反饋，也包括督察組梳理的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問題清單。

“中央環(huán)保督察是綜合性的督察，是‘大環(huán)保的概念，所以不管是環(huán)保部門，還是其他部門，只要失職失責(zé)，都要進(jìn)行問責(zé)?！眲㈤L根說，問責(zé)范圍不僅涵蓋環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部人士，還包括地方黨政、國有企業(yè)、基層社區(qū)、國土、林業(yè)、水利、住建、農(nóng)業(yè)、城管、安監(jiān)、工信、交通、公安、發(fā)改、旅游等各個與環(huán)保相關(guān)的部門。

根據(jù)中央的部署，2018年，將指導(dǎo)地方建立省級環(huán)保督察體系，實現(xiàn)國家督省、省督市縣的中央和省兩級督察體制機制，發(fā)揮督察聯(lián)動效應(yīng)，形成環(huán)保督察的長效機制，維持環(huán)保高壓態(tài)勢。

這也與省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革有關(guān)。

2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，意見中提出，試點省份將市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實施環(huán)境監(jiān)察。

社會環(huán)保體系仍待建立

目前的環(huán)保督察已經(jīng)形成了高壓化、常態(tài)化趨勢，不過，這其中仍有一些問題存在。為此，民進(jìn)中央專門就進(jìn)一步加強和完善中央環(huán)保督察提出了黨派提案。

全國政協(xié)委員、湖南省環(huán)保廳副廳長潘碧靈在談到這一提案時指出，正如民進(jìn)中央黨派提案所提，中央環(huán)保督察的人員構(gòu)成，除了組長之外，其他人員均來自環(huán)保系統(tǒng)，這容易給其他部門造成中央環(huán)保督察仍然是環(huán)保部門督察的錯覺，或者至少只能算中央領(lǐng)導(dǎo)下的環(huán)保督察。

“我們在配合中央環(huán)保督察時，有的其他部門的領(lǐng)導(dǎo)就跟我說，這是在為我們環(huán)保部門做事。中央環(huán)保督察是黨中央、國務(wù)院對省級黨委政府的督察，而不是環(huán)保部對省級黨委政府的督察。但由于組織結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，有些人會有這樣的誤解?！?/p>

而因此也引發(fā)了第二個問題。潘碧靈認(rèn)為，雖然目前強調(diào)一崗雙責(zé)，但發(fā)改委、住建部、農(nóng)業(yè)部、水利部等相關(guān)部委并沒有參與督察、督辦，地方相關(guān)部門的責(zé)任意識和壓力傳導(dǎo)就不夠。

另外，潘碧靈提出，目前，雖然不少省份都將環(huán)境保護(hù)納入干部履職盡責(zé)考核評價范疇，進(jìn)行過督察的31個省份均出臺了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實施辦法，但這些考評體系目前作用發(fā)揮還有限。

“有的干部可能會覺得，這點影響問題不大，只是考核適當(dāng)扣點分，并不是一票否決，真正對領(lǐng)導(dǎo)干部的使用產(chǎn)生影響的情況還是比較少。說到底，這種問責(zé)還未產(chǎn)生普遍的切膚之痛?！?/p>

除此之外，另有一位不愿具名、曾參與過中央環(huán)保督察的全國政協(xié)委員提出，更重要的問題在于，環(huán)境問題如何能從根本上得到解決。

目前，對于環(huán)保問題，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視程度、推進(jìn)力度以及產(chǎn)生效果均是空前的，但如何將成果進(jìn)行鞏固，進(jìn)行長期的、制度化的落實，是一個難題。

潘碧靈認(rèn)為，現(xiàn)在有一種新的形式主義，以文件貫徹文件，以會議貫徹會議?！鞍傩胀对V的問題，一個星期、半個月就可以解決。但這種解決是短期的。環(huán)境污染治理不是光靠落實責(zé)任就能夠解決的，長期來看，必須依靠資金和項目治理。這需要政府加大投入，但光靠政府是不夠的，還需要企業(yè)乃至全社會都參與進(jìn)來?！?/p>

目前，基層的環(huán)境治理資金壓力很大?！昂芏嗟胤?，基本民生能保障就很不錯了，沒有余錢搞環(huán)保。光靠層層落實責(zé)任、層層傳達(dá)壓力是不夠的。”他提出，政府對于環(huán)保方面的資金投入還應(yīng)該繼續(xù)加大比重。

余國東也表示，因為環(huán)境污染問題，許多地方面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。這需要政府各部門共同配合，引導(dǎo)該地區(qū)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，在資金上給予補助，政策上給予支持，甚至為地方協(xié)調(diào)、牽線搭橋。

另外，潘碧靈還指出，造成環(huán)境污染的，不僅僅是企業(yè)，還包括每一個個體。比如開車、吃燒烤、燃放鞭炮煙花，甚至日常生活，都有可能造成廢氣、廢水的排放。

可以說，全社會系統(tǒng)的環(huán)保體系尚未完全建立。潘碧靈認(rèn)為，中國必須要在體制機制、資金投入等方面有較大的改變，環(huán)境質(zhì)量的改善才能取得明顯成效。