我國大型公共建筑工程后評估現(xiàn)狀研究

周茂剛，彭 荔[同濟(jì)大學(xué)建筑設(shè)計研究院(集團(tuán))有限公司，上海 200092]

1 大型公共建筑工程后評估的定義

按照項(xiàng)目完整生命周期的不同階段，項(xiàng)目評價可以劃分為3類：項(xiàng)目前評價、項(xiàng)目中評價以及項(xiàng)目后評價。這3種評價方式因?yàn)槠鋵τ陧?xiàng)目管理的關(guān)注點(diǎn)不一樣，所以對于項(xiàng)目評價的內(nèi)容也不盡相同。本文屬于項(xiàng)目后評價范疇，并沿用《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中提及的“大型公共建筑工程后評估”提法。

我國中央部各部委關(guān)于項(xiàng)目后評估已經(jīng)建立了各自的制度，其中關(guān)于后評估概念的定義為本課題關(guān)于大型公共建筑后評估的基本概念界定提供了重要的借鑒參考價值，見表1。

本文綜合借鑒各部委制度對項(xiàng)目后評估的定義，以“項(xiàng)目后評估”概念為基礎(chǔ)，結(jié)合我國大型公共建筑工程建設(shè)現(xiàn)狀、問題及其對于制度建設(shè)改善的迫切需要，對“大型公共建筑工程后評估”做出如下定義。

在大型公共建筑工程項(xiàng)目建成投用或運(yùn)營一定時間后，運(yùn)用規(guī)范、科學(xué)、系統(tǒng)的評價方法與指標(biāo)，對項(xiàng)目的目標(biāo)、執(zhí)行過程、結(jié)果、作用和影響、可持續(xù)性進(jìn)行全面、系統(tǒng)的調(diào)查、分析和評價，綜合研究項(xiàng)目實(shí)際的實(shí)施過程、達(dá)到的效果和影響與項(xiàng)目決策(規(guī)劃)情況之間的差距及原因，通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和信息反饋，提出相應(yīng)對策建議，以改善項(xiàng)目決策機(jī)制，提高投資管理水平和效益，尋求項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展路徑。

表1 中央各部委關(guān)于項(xiàng)目后評估概念的定義匯總

基于項(xiàng)目特征和后評估深度不同的需要，大型公共建筑工程項(xiàng)目的后評估可以針對全過程進(jìn)行全面評估，亦可遵循上述定義的理念和內(nèi)涵，針對某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)重點(diǎn)問題進(jìn)行專題后評估。

2 我國建筑工程項(xiàng)目后評估的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

2.1 我國建筑工程項(xiàng)目后評估的發(fā)展歷程

2.1.1 后評估制度的發(fā)展

我國項(xiàng)目后評估始于 20 世紀(jì) 80 年代，目前仍在探索之中，尚未形成一個完整、完善的體系。我國對后評估方法的研究要早于其實(shí)際應(yīng)用。20 世紀(jì) 80 年代中期，我國的一些研究機(jī)構(gòu)在開始研究投資項(xiàng)目可行性分析方法的同時，就開展了后評估方法的研究[1]。國家計委在 1998 年機(jī)構(gòu)改革之前，由重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)司負(fù)責(zé)國家重點(diǎn)項(xiàng)目的后評估工作。1988 年，國家計委下發(fā)《關(guān)于委托進(jìn)行利用外資貸款項(xiàng)目后評價工作的通知》，并委托中國國際工程咨詢公司對第一批國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行后評估，標(biāo)志著我國項(xiàng)目后評估工作正式開始[2]。

1988 年之后，國家計委對大批利用世行及外國政府貸款的項(xiàng)目和國家重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行了后評估。國務(wù)院各部委、國家金融機(jī)構(gòu)和很多地方省市也都先后開展了后評估工作，建立了負(fù)責(zé)后評估的機(jī)構(gòu)[3]。新成立的重點(diǎn)項(xiàng)目稽察辦公室負(fù)責(zé)對重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施組織稽查，并負(fù)責(zé)后評估工作。國家審計署則按照《中華人民共和國審計法》的有關(guān)規(guī)定，對國家投資項(xiàng)目進(jìn)行績效審計。鐵道部由計劃司負(fù)責(zé)項(xiàng)目評估工作的安排，委托其下屬的設(shè)計研究院進(jìn)行項(xiàng)目評估工作。在金融部門中，國家開發(fā)銀行曾經(jīng)建立了專門的評估機(jī)構(gòu)，即后評估局；建設(shè)銀行建立了項(xiàng)目評估部，負(fù)責(zé)對貸款項(xiàng)目進(jìn)行評估[2]。1990 年1月，原國家計委下達(dá)了《關(guān)于開展 1990 年國家重點(diǎn)工程項(xiàng)目后評價工作的通知》；1996年12月，交通部印發(fā)《公路建設(shè)項(xiàng)目后評價報告編制辦法》；2005 年5月，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會下達(dá)了《中央企業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目后評價工作指南》的通知，作為中央企業(yè)開展投資項(xiàng)目后評價工作的指導(dǎo)性文件，適用于固定資產(chǎn)投資類項(xiàng)目后評價；2008 年11月，國家發(fā)展改革委首次下達(dá)了《中央政府投資項(xiàng)目后評價管理辦法(試行)》的通知。

近幾年在建筑工程項(xiàng)目后評估法規(guī)建設(shè)方面也有較大進(jìn)展，一些部委和國家金融機(jī)構(gòu)根據(jù)自身的特點(diǎn)，制定政策、法規(guī)、辦法來指導(dǎo)建筑工程項(xiàng)目后評估工作。

2.1.2 后評估內(nèi)容的發(fā)展

最初，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展還相對較為落后，建設(shè)項(xiàng)目本身的財務(wù)效益是各界的關(guān)注核心，因此，針對建設(shè)工程項(xiàng)目的后評估最初亦是主要針對項(xiàng)目的財務(wù)效益，隨之衍生出一系列財務(wù)指標(biāo)體系，包括投資內(nèi)部收益率、投資回收期、凈現(xiàn)值等，僅以此來評判建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)劣。

之后，隨著國家社會和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，對電力、交通、通信、水務(wù)以及社會福利項(xiàng)目不斷重視，這些項(xiàng)目的投資巨大，而財務(wù)效益極低，但對社會民生具有重要意義，于是形成不能僅以財務(wù)評價指標(biāo)作為后評估的主要評判標(biāo)準(zhǔn)的理念。在這一背景下，開始將國民經(jīng)濟(jì)以及社會效益的評價方法和內(nèi)容引入后評估，并逐步成為后評估的重要內(nèi)容，以此判斷項(xiàng)目對社會整體創(chuàng)造的價值和貢獻(xiàn)。

如今，隨著社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步高速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境遭到惡化，能源資源儲備日益緊張，引起了我國的高度關(guān)注。同時，隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出和“以人為本”思想成為黨的根本宗旨，對“人”的價值日趨重視。因此，對于建筑工程項(xiàng)目的后評估亦引入了與環(huán)境、生態(tài)、綠色、可持續(xù)和“以人為本”相關(guān)的評估指標(biāo)，以考察項(xiàng)目的綜合效益與價值。

2.2 我國建筑工程項(xiàng)目后評估的現(xiàn)狀

2.2.1 處于初級階段，未形成規(guī)范化、制度化的體系

從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，國家一級負(fù)責(zé)管理、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)建筑工程項(xiàng)目后評估工作的工作機(jī)構(gòu)尚未明確或建立，經(jīng)濟(jì)管理等部門也沒有專職從事后評估的獨(dú)立單位。從評估范圍和方法來看，目前沒有統(tǒng)一、可參照性強(qiáng)的方法庫，由各項(xiàng)目評估單位自行探索嘗試?？傮w來說，我國的建筑工程項(xiàng)目后評估尚屬起步階段，對后評估理論還缺乏系統(tǒng)性的研究，也沒有形成權(quán)威的建筑工程項(xiàng)目后評估規(guī)范體系，各部門和地方雖然頒發(fā)了一些后評估的辦法和制度，但尚不完善，且各自為政，無法為我國建筑工程項(xiàng)目的后評估工作起到制度保障。

2.2.2 法律、法規(guī)保障不完善

我國至今沒有將建筑工程項(xiàng)目后評估工作列入到建設(shè)項(xiàng)目基本建設(shè)程序中，從根本上導(dǎo)致了項(xiàng)目決策和反饋環(huán)節(jié)不夠完善。同時亦沒有后評估相關(guān)的法規(guī)政策進(jìn)行約束規(guī)范，導(dǎo)致建筑工程項(xiàng)目后評估工作一直難以落實(shí)到法制化的軌道上來，影響后評估工作的開展。

2.2.3 對項(xiàng)目后評估重視不夠

近年來我國加強(qiáng)了投資項(xiàng)目前評估和項(xiàng)目決策方面的工作，絕大多數(shù)建筑工程項(xiàng)目都已根據(jù)規(guī)定開展了項(xiàng)目可行性研究和項(xiàng)目前評估工作。這對提高建設(shè)項(xiàng)目決策科學(xué)化水平，減少和避免決策失誤，提高投資效益具有極其重要的意義。但是，建筑工程項(xiàng)目實(shí)施后的實(shí)際情況如何，各項(xiàng)前評估的效益指標(biāo)是否能反映客觀實(shí)際，能否實(shí)現(xiàn)，前評估的結(jié)論是否正確，項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)了哪些問題等，都有賴于在項(xiàng)目建成投產(chǎn)后，根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營的實(shí)際來驗(yàn)證。國家、部門、地方、企業(yè)等投資主體通過后評估工作，可以認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，并作為今后同類型項(xiàng)目決策和建設(shè)的參考，從而有利于進(jìn)一步提高項(xiàng)目決策的科學(xué)化水平。但如今行業(yè)各界都并未正確完整地認(rèn)識到對工程建設(shè)項(xiàng)目開展后評估的重要性和意義所在，制約了后評估工作的落實(shí)與推進(jìn)。

2.2.4 后評估效益體現(xiàn)不足，市場推動力量尚未形成，結(jié)果跟蹤監(jiān)督不到位

我國曾經(jīng)在中國國際工程咨詢公司設(shè)立過后評價局以開展項(xiàng)目后評估工作，但效果不佳，市場支持不足，最終不了了之。究其原因，主要是行業(yè)各界都還未明確認(rèn)識建筑工程項(xiàng)目后評估為項(xiàng)目、企業(yè)、行業(yè)所能帶來的效益，同時考慮后評估費(fèi)用支出等方面的問題，以及擔(dān)心在后評估中暴露建筑問題和缺陷影響自身運(yùn)營，不愿甚至不支持后評估的展開，阻礙了市場推動力量的形成。而后評估作用無法有效體現(xiàn)的原因與后評估后的跟蹤反饋監(jiān)督不足也密切相關(guān)，這也是我國后評估工作不可持續(xù)的重要原因。應(yīng)當(dāng)高度重視后評估結(jié)果反饋應(yīng)用機(jī)制的建立，否則后評估終將只是走過場的表面工作。

2.2.5 可供參考借鑒的經(jīng)驗(yàn)不多，人力資源不夠?qū)I(yè)化

建筑工程項(xiàng)目后評估內(nèi)容具有多樣性，要求評估人員同時具備經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)的多方面知識，項(xiàng)目情況往往比較復(fù)雜，實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)十分重要。而我國恰恰在后評估方面實(shí)踐不多，尚未形成一支穩(wěn)定的、具備多方面知識和實(shí)賤能力的后評估隊(duì)伍。現(xiàn)階段我國進(jìn)行建筑工程項(xiàng)目后評估的工作人員一般沒有進(jìn)行過項(xiàng)目后評估的專業(yè)培訓(xùn)，對建筑工程項(xiàng)目后評估的認(rèn)識不夠深刻或片面，難以得到科學(xué)完整、令人信服的后評估結(jié)果。這也阻礙了后評估工作的有效落實(shí)和推廣。

3 建筑工程項(xiàng)目后評估的作用

針對建筑工程本身而言，建筑工程項(xiàng)目后評估的作用主要體現(xiàn)在3個方面。

(1)通過對建筑工程項(xiàng)目全面系統(tǒng)地分析，可以對項(xiàng)目前評估與項(xiàng)目決策失誤的責(zé)任進(jìn)行追究，從而督促項(xiàng)目決策者和管理者學(xué)習(xí)和改進(jìn)決策和管理的策略與方法，從而提高項(xiàng)目的管理和決策水平。

(2)建筑工程項(xiàng)目后評估會對項(xiàng)目給社會與環(huán)境所造成的實(shí)際影響給出必要的評估，可以根據(jù)評估結(jié)果有針對性地采取應(yīng)對措施，從而減輕項(xiàng)目可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。

(3)通過對建筑工程項(xiàng)目未來的可持續(xù)發(fā)展做出評估，根據(jù)項(xiàng)目的現(xiàn)狀對項(xiàng)目未來的發(fā)展做出相應(yīng)的預(yù)測，從而提出能夠保障項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的后續(xù)方案。

目前，我國建筑工程項(xiàng)目一般的建設(shè)程序?yàn)椤傲㈨?xiàng)規(guī)劃—建筑設(shè)計—建設(shè)施工—運(yùn)營使用”，但這一過程缺乏合理有效的信息反饋，在其循環(huán)機(jī)制上存在閉環(huán)的缺口，容易導(dǎo)致在以往建設(shè)中存在的問題在新建筑中重復(fù)出現(xiàn)，因此我國現(xiàn)行的建設(shè)程序還不夠合理[4]。而后評估理念為現(xiàn)行的從規(guī)劃到施工運(yùn)營的傳統(tǒng)建設(shè)程序中加進(jìn)了重要環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了實(shí)踐成果向前面各個階段的反饋，從而避免重復(fù)錯誤不斷造成損失，有利于促進(jìn)我國工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境和設(shè)施的完善，使建設(shè)實(shí)施更為科學(xué)、合理。建筑工程項(xiàng)目的“后評估”是一個項(xiàng)目周期的最后一個環(huán)節(jié)，同時也可以視作另一個新項(xiàng)目周期的開端。后評估做法的應(yīng)用與推廣，填補(bǔ)了我國工程項(xiàng)目傳統(tǒng)建設(shè)程序的閉環(huán)缺口，形成了一個更為完整的基本建設(shè)流程，實(shí)現(xiàn)了良性的建設(shè)循環(huán)機(jī)制，對我國建筑行業(yè)的整體可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。圖1對加入后評估階段之后的工程建設(shè)閉環(huán)程序進(jìn)行了重新描繪。

圖1 后評估對工程建設(shè)程序的閉環(huán)完善

而建筑工程項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的發(fā)揮及其影響要素存在于項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的全過程中的各個環(huán)節(jié)階段，隨著后評估階段介入的完善，對項(xiàng)目建設(shè)程序周期的其他各階段將產(chǎn)生新的影響。因此，建筑工程項(xiàng)目的后評估工作也應(yīng)是貫穿于項(xiàng)目整個生命周期的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。

4 建筑工程項(xiàng)目后評估與前評估的區(qū)別

4.1 評估目的和性質(zhì)不同

前評估主要是為確定項(xiàng)目是否可以立項(xiàng)，它是站在項(xiàng)目的起點(diǎn)，主要應(yīng)用預(yù)測技術(shù)來分析評價項(xiàng)目未來的效益，以確定項(xiàng)目投資是否值得及可行。

后評估則是在項(xiàng)目建成之后，總結(jié)項(xiàng)目的準(zhǔn)備、實(shí)施、完工和運(yùn)營，對項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果進(jìn)行鑒定，并通過預(yù)測對項(xiàng)目的未來可持續(xù)性進(jìn)行新的分析評價，其目的是為了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提供反饋信息，以改進(jìn)決策和管理服務(wù)。

4.2 評估時點(diǎn)不同

前評估的時點(diǎn)是在項(xiàng)目的起點(diǎn)，在項(xiàng)目開始之前。后評估的時點(diǎn)是在項(xiàng)目竣工交付并投入運(yùn)營一段時間之后。

4.3 評估內(nèi)容不同

前評估是在項(xiàng)目開始之前，主要通過項(xiàng)目建設(shè)的必要性、可能性和技術(shù)方案與建設(shè)條件等評估，對項(xiàng)目未來經(jīng)濟(jì)和社會效益進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，針對擬建項(xiàng)目未來發(fā)展的前景，為決策者進(jìn)行投資決策，選擇項(xiàng)目及實(shí)施方案提供多方面的建議，為項(xiàng)目的執(zhí)行、后期監(jiān)督和核查奠定良好的基礎(chǔ)。

后評估除了對上述內(nèi)容進(jìn)行必要的再評估外，應(yīng)重點(diǎn)針對項(xiàng)目的實(shí)施效率、效果進(jìn)行評估，對項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行狀況進(jìn)行深入的分析。

4.4 評估依據(jù)不同

前評估主要以相關(guān)的歷史資料和經(jīng)驗(yàn)性資料，以及國家和部門頒發(fā)的政策、規(guī)定和參數(shù)等文件作為依據(jù)，以預(yù)測為主。

后評估則主要依據(jù)項(xiàng)目建成運(yùn)營后實(shí)施的現(xiàn)實(shí)資料，以事實(shí)為依據(jù)，并把前期預(yù)測資料和現(xiàn)實(shí)資料結(jié)合起來進(jìn)行對比分析，對結(jié)果的準(zhǔn)確程度有較高要求。

4.5 評估范圍不同

前評估主要針對項(xiàng)目決策前的前期工作階段進(jìn)行，作為投資決策的依據(jù)，不過多涉及后續(xù)施工與運(yùn)營的內(nèi)容。

后評估則是在項(xiàng)目竣工投用運(yùn)營一段時間后，針對項(xiàng)目的全過程(包括前期決策期、建設(shè)期和運(yùn)營期)的效益乃至未來可持續(xù)性進(jìn)行評估。

5 公共建筑工程項(xiàng)目后評估的原則與特點(diǎn)

5.1 公正性和獨(dú)立性

后評估必須保證公正性和獨(dú)立性。公正性標(biāo)志著后評估及評估者的信譽(yù)，避免發(fā)現(xiàn)問題、分析原因和做結(jié)論時避重就輕，做出不客觀的評估。獨(dú)立性標(biāo)志著后評估的合法性，后評估應(yīng)從項(xiàng)目投資者和受援者或項(xiàng)目業(yè)主以外的第三者的角度出發(fā)，獨(dú)立地進(jìn)行，特別要避免項(xiàng)目決策者和管理者自己評估自己的情況發(fā)生。

公正性和獨(dú)立性應(yīng)貫穿后評估的全過程，即后評估項(xiàng)目的選定、計劃的編制、任務(wù)的委托、評估者的組成以及評估過程和報告。

5.2 可信性和科學(xué)性

后評估的可信性取決于評估者的獨(dú)立性和經(jīng)驗(yàn)，取決于資料信息的可靠性和評估方法的適用性。可信性的一個重要標(biāo)志是應(yīng)同時反映出項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，這就要求評估者具有廣泛的閱歷和豐富的經(jīng)驗(yàn)。同時，后評估也提出了“參與”的原則，要求項(xiàng)目執(zhí)行者和管理者應(yīng)參與后評估，以利于收集資料和查明情況。為增強(qiáng)評估者的責(zé)任感和可信度，評估報告要注明評估者的名稱或姓名，評估報告要說明所用資料的來源或出處，報告的分析和結(jié)論應(yīng)有充分可靠的依據(jù)，還應(yīng)說明評估所采用的方法。

5.3 實(shí)用性

為了使后評估成果對決策和管理能產(chǎn)生作用，后評估報告必須具有可操作性，即實(shí)用性強(qiáng)。因此，后評估報告應(yīng)針對性強(qiáng)，文字簡練明確，避免引用過多的專業(yè)術(shù)語，報告應(yīng)能滿足多方面要求。實(shí)用性的另一項(xiàng)要求是報告的時間性，應(yīng)突出重點(diǎn)。報告所提的建議應(yīng)與報告其他內(nèi)容分開表述，建議應(yīng)能提出具體的措施和要求。

5.4 透明性

后評估還要求保證評估的透明度。從可信度來看，要求后評估的透明度越大越好，因?yàn)楹笤u估往往需要引起公眾的關(guān)注，對國家預(yù)算內(nèi)資金和公眾儲蓄資金的投資決策活動及其效益和效果實(shí)施更有效的社會監(jiān)督。從后評估成果的擴(kuò)散和反饋的效果來看，成果及其擴(kuò)散的透明度也是越大越好，使更多的人能夠借鑒過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

5.5 反饋性

和項(xiàng)目前評估相比，后評估的最大特點(diǎn)是信息的反饋。項(xiàng)目后評估的最終目標(biāo)是將評估結(jié)果反饋到?jīng)Q策部門和各參與方及管理者，作為改善項(xiàng)目管理的依據(jù)、新項(xiàng)目的立項(xiàng)和評估的基礎(chǔ)、以及調(diào)整投資規(guī)劃和政策的依據(jù)。因此，后評估結(jié)論的擴(kuò)散和反饋機(jī)制、手段和方法成為后評估成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。國外一些國家建立了“項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)”，通過項(xiàng)目周期各個階段的信息交流和反饋，系統(tǒng)地為后評估提供資料和向決策機(jī)構(gòu)提供后評估的反饋信息。

6 結(jié) 語

雖然目前我國在建筑工程后評估領(lǐng)域仍處于初級階段，但經(jīng)過十余年的探索和發(fā)展，國家發(fā)改委、國資委、住建部、交通部等多個部委已陸續(xù)出臺了相關(guān)的項(xiàng)目后評估政策。民航局、中石油、國家電網(wǎng)、大唐集團(tuán)等多個國民經(jīng)濟(jì)重要行業(yè)部門、企業(yè)也出臺了各自領(lǐng)域項(xiàng)目后評估管理辦法。

在地方層面，北京、上海、廣東、江蘇、安徽、重慶等各地逐步響應(yīng)落實(shí)發(fā)改委、國資委等部委政策，陸續(xù)出臺了地區(qū)性的項(xiàng)目后評估制度。其中，寧夏回族自治區(qū)于2016年初專門針對大型公共建筑制定了設(shè)計使用后評估制度，寧夏住建廳《關(guān)于開展大型公共建筑設(shè)計進(jìn)行使用后評估工作的通知》(寧建(建)發(fā)[ 2016 ]3號)，是全國首個針對大型公共建筑后評估領(lǐng)域的地方性政府規(guī)范制度。