新時(shí)代黨規(guī)與國法協(xié)調(diào)銜接的路徑探微

[摘? 要]黨的十九大報(bào)告分別將“完善中國特色社會(huì)主義法律體系”和“實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系全覆蓋”作為“堅(jiān)持全面依法治國”和“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)”的重要抓手。在新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國的征程中，為保證黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，應(yīng)建立事前、事中、事后三位一體的控制機(jī)制：一是確立黨規(guī)制定的基本規(guī)范，落實(shí)“不得與國家法律相抵觸”的原則;二是做好前置審核工作，黨規(guī)在起草完成后、提交審議前，由黨內(nèi)法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，對于存在瑕疵之處應(yīng)退回修改后再提交審議;三是做好備案工作，由上級(jí)黨組織對下級(jí)黨組織制定出臺(tái)的黨規(guī)進(jìn)行事后審查，糾正違法問題;四是做好清理工作，妥善解決此前制定出臺(tái)的黨規(guī)與國法不一致甚至相抵觸問題。新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的縱深推進(jìn)，要求黨內(nèi)法規(guī)制度體系必須實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制，從依法立規(guī)、科學(xué)審查、嚴(yán)格備案、定期清理等路徑入手，強(qiáng)化與國家法律的良性互動(dòng)，進(jìn)而彰顯新時(shí)代的新氣象和新作為。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī);國家法律;路徑

[中圖分類號(hào)]D920.0;D26? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2018）04-0036-05

黨的十九大報(bào)告分別將“完善中國特色社會(huì)主義法律體系”和“實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系全覆蓋”作為“堅(jiān)持全面依法治國”和“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)”的重要抓手。在黨的十九大宣告開啟的新時(shí)代中，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的長期共存與協(xié)調(diào)銜接將成為法治中國建設(shè)征程中的“新常態(tài)”。當(dāng)下，學(xué)術(shù)界圍繞黨規(guī)與國法關(guān)系的研究頗多，體現(xiàn)出學(xué)者們的政治擔(dān)當(dāng)和時(shí)代使命，但主要局限于應(yīng)然層面的宏觀定位分析，缺乏對內(nèi)在微觀制度的深刻把握。黨的十九大報(bào)告將黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的全面性與完備性提升到空前的高度，彰顯了抽象的頂層定位只能搭建在微觀的制度框架上方能真正實(shí)現(xiàn)。因此，欲體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)，須從黨內(nèi)法規(guī)的立廢改釋、備案審查、清理評(píng)估等具體制度層面著力，建立周密的事前、事中、事后三位一體的控制機(jī)制，以確保黨規(guī)與國法能夠自洽于中國特色社會(huì)主義法治體系中。

一、新時(shí)代厘清黨規(guī)與國法關(guān)系的新要求

黨的十九大報(bào)告多次提及“依法治國”和“依規(guī)治黨”，既是對國家治理和政黨治理的實(shí)踐發(fā)展到一定階段的深刻總結(jié)，也為新時(shí)代黨和國家事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展提出了新要求和新標(biāo)準(zhǔn)，為厘清黨規(guī)與國法的關(guān)系指明了基本方向。報(bào)告中鮮明指出，進(jìn)入新時(shí)代，我們黨一定要有新氣象和新作為。這種“新氣象和新作為”體現(xiàn)在黨規(guī)與國法關(guān)系的處理上，要求我們必須摒棄傳統(tǒng)的“黨規(guī)大還是法律大”的偽命題，深刻理解二者之間的邏輯一致性與內(nèi)在契合性，在中國特色社會(huì)主義法治體系的共同話語空間內(nèi)發(fā)揮二者在社會(huì)治理過程中的規(guī)范作用。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的制定必須以憲法與法律為邊界

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法，任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)?！币环矫妫h內(nèi)法規(guī)的制定應(yīng)當(dāng)自我克制，避免越界突破國法底線，這也是黨內(nèi)法規(guī)審查、備案、清理活動(dòng)中的最基本衡量尺度。例如，黨的十九大提出，用國家監(jiān)察法中的“留置”取代紀(jì)律檢查規(guī)定中的“兩規(guī)”措施，這項(xiàng)重大改革體現(xiàn)了《立法法》第8條的法律保留條款，清晰展現(xiàn)了“黨規(guī)不得違背法律”的宏觀定位。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)的制定應(yīng)當(dāng)細(xì)化和落實(shí)憲法與法律中的原則性規(guī)定?！霸谖覈h的領(lǐng)導(dǎo)地位明確規(guī)定于憲法之中，《人大監(jiān)督法》《立法法》《國防法》《公務(wù)員法》等基本法律進(jìn)一步明確了黨對立法、國防、人才等具體工作領(lǐng)導(dǎo)的原則性規(guī)定。但是，上述規(guī)定大多比較原則、抽象，缺乏可操作性，需要黨內(nèi)對領(lǐng)導(dǎo)主體、機(jī)制、程序作具體制度安排?！盵1]作為帶頭尊法學(xué)法守法用法的執(zhí)政黨，有必要通過黨內(nèi)法規(guī)的制定對黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的具體組織原則、工作程序、權(quán)義結(jié)構(gòu)等予以規(guī)范。進(jìn)言之，黨內(nèi)法規(guī)對于國家法律應(yīng)該是加強(qiáng)和促進(jìn)，而非制約或削弱。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律必須實(shí)現(xiàn)互聯(lián)與互動(dòng)

在黨的十九大報(bào)告中，“中國特色社會(huì)主義法治體系”是被多次提及的高頻用語，從系統(tǒng)論的角度剖析其具體外延可以發(fā)現(xiàn)，這一體系既包括國家法律，也包括黨內(nèi)法規(guī)，二者深刻融入了國家治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，成為社會(huì)治理的重要規(guī)范供給。“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”在黨的十九大報(bào)告中出現(xiàn)的頻率也高達(dá)7次，“在我國這樣一個(gè)主體多樣、利益多元、開放包容的大國推行治理，至關(guān)重要的是形成一套和而不同的復(fù)合型治理規(guī)則體系”。[2]國家法律、黨內(nèi)法規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約、行規(guī)章程等在治理活動(dòng)中扮演著不可替代的角色，每種規(guī)范皆因其特有調(diào)整對象或獨(dú)特調(diào)整方式而不可替代，彼此之間既競爭又合作，相輔相成、相得益彰、各展所長。其中，尤以黨內(nèi)法規(guī)的角色最為特殊。作為國家執(zhí)政黨的內(nèi)部文件，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮著“外溢效應(yīng)”和“邊際影響”，既彌補(bǔ)了現(xiàn)行法律調(diào)整范圍的真空地帶，也為法律將來的立廢改釋奠定了價(jià)值取向與目標(biāo)選擇。

（三）黨內(nèi)法規(guī)必須借鑒國家法律實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制

黨的十九大提出，“全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，必須要堅(jiān)持問題導(dǎo)向、保持戰(zhàn)略定力、推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展”，充分彰顯了黨的政治自覺性?！包h要管黨，才能管好黨;從嚴(yán)治黨，才能治好黨。”[3]新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的縱深推進(jìn)，要求黨內(nèi)法規(guī)制度體系必須實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制，將其作為管黨治黨的有效載體。相較而言，中國特色社會(huì)主義法律體系已于2010年形成，而黨內(nèi)法規(guī)制度體系的全面建成按目標(biāo)須到2020年時(shí)完成。因此，國法建設(shè)走在黨規(guī)建設(shè)前列，黨內(nèi)法規(guī)的自我規(guī)制應(yīng)充分借鑒國家法律體系的立法技術(shù)優(yōu)勢，從依法立規(guī)、科學(xué)審查、嚴(yán)格備案、定期清理等一整套過程入手，體現(xiàn)新時(shí)代的新氣象和新作為。目前，學(xué)術(shù)界對黨內(nèi)法規(guī)的研究主要停留于理論分析，這種理論分析往往表現(xiàn)為對黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵、性質(zhì)、框架等問題的深入討論。概念研究固然重要且不可或缺，但如果只停留于宏觀理論分析，缺乏對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在制度理路的深刻把握，將難以解釋和解決現(xiàn)實(shí)中的問題?！傲⒎夹g(shù)是立法活動(dòng)中所遵循的用以促使立法臻于科學(xué)化的方法和操作技巧的總稱”，[4]在對于黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行機(jī)制本身予以揭示時(shí)，同樣需要借鑒國家法律體系的“立法技術(shù)”，用以提升“黨內(nèi)立法”的科學(xué)化水平。

二、明確黨規(guī)與國法關(guān)系處理的基本原則

銜接與協(xié)調(diào)是不同規(guī)范體系之間的理想狀態(tài)，銜接意味著既不缺位也不混同，協(xié)調(diào)意味著不存在內(nèi)在沖突和矛盾。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，欲實(shí)現(xiàn)二者銜接協(xié)調(diào)必須堅(jiān)持基本原則，即嚴(yán)格遵循“黨內(nèi)法規(guī)不得與國家法律相互抵觸”的原則，這是處理二者關(guān)系的前提。黨的十九大報(bào)告指出：“全面依法治國是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障?！北娝苤瑧椃?、法律的效力及于一切國家權(quán)力機(jī)關(guān)、政黨組織、社會(huì)團(tuán)體和公民。作為“黨內(nèi)立法”的“立法法”，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第7條明確將“遵守憲法和法律”作為黨內(nèi)法規(guī)制定的基本原則。第21條中也將“是否同憲法和法律不一致”作為黨規(guī)草案審核的主要內(nèi)容之一。此外，為了落實(shí)上述要求，根據(jù)該條例第28條的規(guī)定，違反上述要求的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)被責(zé)令改正或者予以撤銷。

筆者認(rèn)為，欲具體落實(shí)“黨內(nèi)法規(guī)不得與國家法律相抵觸”的原則，有兩條可行的路徑：一是黨內(nèi)法規(guī)的制定必須以國家法律為邊界，二是將黨內(nèi)法規(guī)適格、適規(guī)、適當(dāng)、適時(shí)轉(zhuǎn)化為國家法律。這兩條路徑是相輔相成的，也是國內(nèi)外執(zhí)政黨的共同執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)。

一方面，應(yīng)嚴(yán)格恪守“黨內(nèi)立法權(quán)”的調(diào)整范圍和行使權(quán)限。為了防范黨內(nèi)法規(guī)與國家法律出現(xiàn)規(guī)范層面的沖突，首要環(huán)節(jié)是在黨內(nèi)法規(guī)草案的起草、審議、表決與批準(zhǔn)過程中，嚴(yán)格厘清黨內(nèi)法規(guī)與國家法律調(diào)整范圍的邊界和權(quán)限。從狹義上說，黨內(nèi)法規(guī)以屬人管轄為主，而國家法律以屬地管轄為主，黨內(nèi)的人均處于國家之內(nèi)，國家主權(quán)范圍內(nèi)的個(gè)人卻并非都是黨員。因此，從調(diào)整范圍上看，黨內(nèi)法規(guī)明顯小于國家法律。[5]特別是對于立法明確劃定的法律保留事項(xiàng)，黨內(nèi)法規(guī)不能涉足。但是，從義務(wù)要求上看，黨內(nèi)法規(guī)必須嚴(yán)于國家法律。黨的“兩個(gè)先鋒隊(duì)”的本質(zhì)內(nèi)涵決定了黨員不僅是普通人民群眾的一員，還擔(dān)負(fù)著重要的政治責(zé)任，應(yīng)該追求崇高的理想和高尚的人格。因此，對于黨員的約束必然嚴(yán)于普通民眾。借鑒富勒的倫理道德分層學(xué)說，黨規(guī)是一種較高層次的道德即“高尚的道德”，制定法無法將其設(shè)定為一體遵循的法定義務(wù)，即“法律不能以命令或者制裁來調(diào)整美德”。[6]

另一方面，應(yīng)適時(shí)將成熟的黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國家法律。實(shí)踐中，部分應(yīng)由國家法律調(diào)整的社會(huì)領(lǐng)域，由于立法的缺失，只能依賴于黨內(nèi)法規(guī)的介入來治理。但是，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的是黨內(nèi)事務(wù)，不能超越權(quán)限范圍，須及時(shí)將黨內(nèi)法規(guī)依法、依規(guī)上升為國家法律，方可真正體現(xiàn)二者應(yīng)然的功能定位。黨的十八屆四中全會(huì)已經(jīng)鮮明提出，要“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。根據(jù)馬克思主義政黨觀與國家觀，政黨與國家機(jī)器不同，黨的主張不是國家意志，只有經(jīng)過立法程序轉(zhuǎn)化為國法，落實(shí)為國家意志，方可依賴國家強(qiáng)制力保障，成為全社會(huì)一體遵循的活動(dòng)規(guī)范和行為準(zhǔn)則。這種轉(zhuǎn)化需要一套科學(xué)合理、運(yùn)行有效的轉(zhuǎn)化機(jī)制，包括誰來轉(zhuǎn)、何時(shí)轉(zhuǎn)、怎么轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)什么、轉(zhuǎn)成什么等一系列內(nèi)容。具體而言，轉(zhuǎn)化主體必須適格、轉(zhuǎn)化程序必須適規(guī)、轉(zhuǎn)化內(nèi)容必須適當(dāng)、轉(zhuǎn)化進(jìn)度必須適時(shí)。[7]這些內(nèi)容既需要在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中予以補(bǔ)充規(guī)定，也需要與《立法法》銜接一致，避免轉(zhuǎn)化的缺位、錯(cuò)位和越位。

三、建立黨內(nèi)法規(guī)前置審核與備案制度

黨的十九大報(bào)告提出，我們黨最鮮明的品格是“勇于自我革命，從嚴(yán)管黨治黨”，并將“制度治黨”作為“推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨”的重要法寶。作為黨內(nèi)制度體系建設(shè)的核心內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)通過前置審核和事后備案，為推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨不斷向縱深發(fā)展發(fā)揮著重要作用。建立黨內(nèi)法規(guī)前置審核與事后備案制度也是提升“黨內(nèi)立法”科學(xué)化與規(guī)范化的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，分別從事先預(yù)防和事后彌補(bǔ)兩個(gè)層面保障了“黨內(nèi)立法”與“國家立法”相互協(xié)調(diào)，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

一方面，應(yīng)完善黨內(nèi)法規(guī)前置審核制度。黨內(nèi)法規(guī)前置審核工作是指黨規(guī)在起草完成后、提交審議前，由黨內(nèi)法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，對于存在瑕疵之處應(yīng)退回修改后再提交審議。我國在2013年實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三章和第四章中，明確建立了事先審核的監(jiān)督體制。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，“凡屬重大改革要于法有據(jù)”。在對黨規(guī)與國法的關(guān)系認(rèn)識(shí)尚不清晰的早期階段，黨內(nèi)法規(guī)作為社會(huì)改革的先聲，往往與同期的法律規(guī)定不一致。例如，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制首先破冰于黨內(nèi)文件《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》，直到1982年憲法修改時(shí)才將法律中的單一制變更為承認(rèn)各種形式的社會(huì)主義責(zé)任制。但是，如果將黨內(nèi)法規(guī)對國家法律的“突破”視為法治尚不健全時(shí)的權(quán)宜之計(jì)，那么，在中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的當(dāng)代，黨內(nèi)法規(guī)必須由黨內(nèi)法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行前置審核，避免出現(xiàn)“紅頭文件”與國家法律不協(xié)調(diào)、不銜接和不一致的情形。

另一方面，應(yīng)完善黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度。黨的十八屆四中全會(huì)在論及“形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)要“加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度?！笔潞髠浒笇彶橹贫葘τ谝?guī)范黨內(nèi)法規(guī)的“立法行為”具有重要的約束作用，有利于確保黨內(nèi)法規(guī)的合法性與統(tǒng)一性。[8]從廣義的法的角度來看，黨內(nèi)法規(guī)就是一種法，其體現(xiàn)著法的公共性、規(guī)范性和普適性等共性特征。相較于以國家法為代表的硬法，即由國家制定并由國家強(qiáng)制力保障的普適性行為規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)是一種軟法，它是由政黨制定、依賴黨內(nèi)紀(jì)律予以保障，僅對黨員具有約束力的特殊規(guī)范，在制定主體、內(nèi)容程序、效力保障等方面具有鮮明的個(gè)性，是獨(dú)立于國家法體系之外的另外一種行為規(guī)則體系，是對國家法的補(bǔ)充，并與國家法一起共同支撐起中國特色社會(huì)主義法治體系。[9]但是，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不同，前者缺乏以司法審查為核心的糾錯(cuò)機(jī)制，使得備案審查工作的現(xiàn)實(shí)價(jià)值更加凸顯。

黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度是由上級(jí)黨組織對下級(jí)黨組織制定出臺(tái)的黨規(guī)進(jìn)行事后的合法性審查，旨在糾正違法問題。我們黨歷來重視黨內(nèi)法規(guī)的備案審查工作，早在上個(gè)世紀(jì)90年代，黨中央就曾正式提出“備案審查制度”的原則性要求。例如，1990年7月頒布的《黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第22條、第29條明確規(guī)定，中央及省級(jí)黨組織制定的黨規(guī)必須于發(fā)布的同時(shí)報(bào)送中央備案。[10]同年11月，中央辦公廳制定的《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》再次強(qiáng)化了這一要求，并細(xì)化了報(bào)送備案的材料形式、份數(shù)、具體時(shí)間規(guī)定。根據(jù)2013年實(shí)施的《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第7條，黨內(nèi)法規(guī)備案審查內(nèi)容的第二項(xiàng)就是檢查“是否同憲法和法律不一致”。簡言之，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度對于黨規(guī)與國法的銜接與協(xié)調(diào)，具有一種事后監(jiān)督的功能，用以檢視“黨內(nèi)法”是否在憲法和法律的邊界之內(nèi)。

四、定期開展黨內(nèi)法規(guī)集中清理工作

黨內(nèi)法規(guī)的清理是指有權(quán)機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)，按照特定的程序，對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行審查，以決定其保留、廢除、修改、補(bǔ)充的一項(xiàng)專門性活動(dòng)。[11]2012年6月起，黨中央啟動(dòng)了對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的集中清理工作，旨在解決的“四不”問題之一，即主要針對“同憲法和法律不一致的情況”。例如，中央于20世紀(jì)50-60年代間制定的關(guān)于刑事案件處理程序規(guī)定與目前刑事訴訟法相抵觸，均在此次廢止之列。經(jīng)過清理，在1178 件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，322 件被廢止，取得了不錯(cuò)的效果。[12]

第一，從清理主體來看，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第31條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)與清理權(quán)的歸屬是同一的，均被賦予黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)，遵循“誰起草，誰清理”的原則。因?yàn)椋謇肀旧硪彩且环N特殊形式的制定，直接影響相關(guān)規(guī)范性文件的效力，所以清理權(quán)屬于制定權(quán)的涵攝之內(nèi)。在地方上，省、自治區(qū)、直轄市黨委統(tǒng)一負(fù)責(zé)黨規(guī)清理工作。例如，四川、江蘇等地均是由省委發(fā)布《關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，具體負(fù)責(zé)清理工作的一般是省委辦公廳及其牽頭的清理領(lǐng)導(dǎo)小組，該小組由省委下屬紀(jì)檢、組工、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等部門組成，常設(shè)辦公室設(shè)在省委辦公廳法規(guī)工作機(jī)構(gòu)。

第二，從清理過程來看，清理主體主要依據(jù)“四不”標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的清理工作，即不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接和不一致，該“四不”標(biāo)準(zhǔn)雖然未能直接明確規(guī)定于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，但廣泛體現(xiàn)在各省制定的本省黨內(nèi)法規(guī)清理情況說明和相關(guān)決定中，實(shí)際上旨在調(diào)整黨內(nèi)法規(guī)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)、同級(jí)或上級(jí)黨內(nèi)法規(guī)、相關(guān)國家法律等三層關(guān)系。就具體程序而言，黨內(nèi)法規(guī)的清理工作按照“由近及遠(yuǎn)、先上位后下位”原則進(jìn)行。所謂“由近及遠(yuǎn)”是以1978年為界，先清理距今較近時(shí)間段內(nèi)各地制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。所謂“先上位后下位”是指先清理中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，然后中央紀(jì)委、各部門、各省市黨委同時(shí)啟動(dòng)清理工作，在每一層次的清理過程中具體遵循“確定清理范圍——提出清理意見——組織集中審核——廣泛征求意見”的流程。

第三，從清理方式來看，2012年啟動(dòng)的黨規(guī)清理工作是中華人民共和國成立以來的第一次大規(guī)模集中清理活動(dòng)，呈現(xiàn)“集中清理、運(yùn)動(dòng)清理和全面清理”的新特點(diǎn)。部分學(xué)者的研究成果發(fā)現(xiàn)，以四川省為例，該省在全國統(tǒng)一清理前就曾于2010至2011進(jìn)行了前期清理，但是，兩年后的再次清理中仍然出現(xiàn)高達(dá)10%的無效黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件（含廢止和失效），可見當(dāng)前的清理方式可能存在“清理——混亂——再清理——再混亂”的旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象，清理工作的效果不盡如人意。[12]因此，今后有必要將臨時(shí)性、運(yùn)動(dòng)性的清理工作實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、專業(yè)化和定期化，明確清理日程，形成長效機(jī)制。

五、余論

除了事前、事中、事后三位一體的控制機(jī)制外，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)構(gòu)應(yīng)該強(qiáng)化與人大法規(guī)部門和政府法制機(jī)構(gòu)的溝通聯(lián)系。一方面，針對黨規(guī)與國法雙重調(diào)整的重大問題，應(yīng)由上述部門協(xié)商妥善解決，并邀請社會(huì)團(tuán)體、國家機(jī)關(guān)和專家學(xué)者參與論證。另一方面，黨規(guī)制定與國家立法是兩種各具優(yōu)勢的社會(huì)規(guī)范構(gòu)建手段，應(yīng)拓寬公民有序參與路徑，凝聚社會(huì)共識(shí)。此外，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)部門與國家執(zhí)法部門也須要加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，自1993年紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公以來，各地的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)（還包括一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)）陸續(xù)建立了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度。[13]

簡言之，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接既要依賴基本原則作為衡量尺度，也要建立周密控制機(jī)制作為制度保障，還要依托適當(dāng)?shù)慕M織體制作為聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。

黨的十九大宣告開啟的新時(shí)代，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的長期共存將成為中國法治實(shí)踐的“新常態(tài)”，實(shí)現(xiàn)二者銜接協(xié)調(diào)也漸成理論界的共識(shí)，并在黨的十八屆四中全會(huì)中被寫入黨的綱領(lǐng)性文件中，彰顯了中央決策層的清晰定位。在“頂層設(shè)計(jì)”之下，新時(shí)代的黨內(nèi)法規(guī)研究有必要進(jìn)一步探索黨規(guī)與國法協(xié)調(diào)銜接的具體實(shí)現(xiàn)路徑，為厘清兩大規(guī)范體系的關(guān)系提供智力支持。而實(shí)現(xiàn)與國家法律的良性互聯(lián)與互動(dòng)，將是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)“行穩(wěn)致遠(yuǎn)”的重要法寶，也是新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)研究中的“新增長點(diǎn)”。

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