須澄清對(duì)城鎮(zhèn)化率的誤解

李鐵

我國(guó)2017年的城鎮(zhèn)化率為58.53%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅僅為42.35%。因此社會(huì)上有人認(rèn)為中國(guó)的城鎮(zhèn)化存在一定水分，往往愿意相信戶籍人口城鎮(zhèn)化率為真實(shí)的城鎮(zhèn)化率。對(duì)于這一問題，我認(rèn)為有必要澄清關(guān)于城鎮(zhèn)化率的誤解。

所謂城鎮(zhèn)化率指的是城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?。所謂戶籍人口的城鎮(zhèn)化率，就是指按照戶籍劃分的農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口中，后者占總?cè)丝诘谋戎亍?/p>

事實(shí)上，改革開放40年來，我國(guó)人口的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生巨大變化。例如從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人已經(jīng)大幅度增加，從事農(nóng)業(yè)的人大大減少。如果按照戶籍人口的劃分方法，顯然不能準(zhǔn)確地定義農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口的區(qū)別。因此，我們看待所謂城鎮(zhèn)化率，不能只以傳統(tǒng)的戶籍制度作為依據(jù)，而應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)中的“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”或“農(nóng)民工”居住和就業(yè)的地方，來判斷他們到底是城里人還是“農(nóng)村人”。以常住人口城鎮(zhèn)化率作為判斷我國(guó)城鎮(zhèn)化率的基本依據(jù)，有一定的科學(xué)道理，且已經(jīng)被公認(rèn)。

那么，是不是常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.53%，就說明我國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)到比較高的水平呢？其實(shí)不然，主要問題是當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，沒有通過戶籍管理制度改革，把這些在城市長(zhǎng)期就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓他們也享受到與原有城鎮(zhèn)戶籍居民同等的各項(xiàng)公共服務(wù)。

自黨的十六大提出全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程以來，黨中央和國(guó)務(wù)院的一系列文件都對(duì)加快戶籍管理制度改革，推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程提出明確要求。在中西部地區(qū)，包括一部分發(fā)達(dá)地區(qū)的地級(jí)市以下，農(nóng)民工進(jìn)城落戶障礙已經(jīng)很小。農(nóng)民工在城里的各項(xiàng)歧視政策2003年以后基本都被取消。對(duì)農(nóng)民工子女的義務(wù)教育在絕大部分城市和地區(qū)都已經(jīng)列入城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)范疇，醫(yī)療也都納入社保范疇，只是在落實(shí)程度上還有一定差距。

但在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口占比較大的城鎮(zhèn)，有關(guān)戶籍管理制度改革和農(nóng)民工市民化的政策落實(shí)問題則舉步維艱。原因在于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工數(shù)量多，加快戶改，會(huì)影響到戶籍居民的利益，地方政府不愿意因此而引發(fā)一系列社會(huì)矛盾。這涉及到更深層次的體制改革，需要更為審慎的改革舉措以及較大的推動(dòng)力度來確保各項(xiàng)政策的落實(shí)?？v觀全球，涉及到固定利益結(jié)構(gòu)調(diào)整的改革，大多難以進(jìn)行，也是容易引發(fā)社會(huì)矛盾的因素。如何推進(jìn)這項(xiàng)改革，關(guān)鍵在于時(shí)機(jī)的把握和對(duì)政策利好的基礎(chǔ)性判斷。

我國(guó)的城鎮(zhèn)化可以釋放人口進(jìn)入城鎮(zhèn)之后消費(fèi)以及基礎(chǔ)設(shè)施投入的潛力，這涉及到2.8億存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及未來可持續(xù)增長(zhǎng)的2億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。如果達(dá)到70%的城鎮(zhèn)化率水平，將涉及到5億多農(nóng)民進(jìn)城，會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來巨大的內(nèi)需拉動(dòng)。特別是在外需受貿(mào)易戰(zhàn)影響，內(nèi)需仍可以釋放的前提下，城鎮(zhèn)化應(yīng)該是最重要的戰(zhàn)略性選擇。因此，在既有的城鎮(zhèn)化政策推動(dòng)下，如何貫徹落實(shí)中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)文件精神，根據(jù)我國(guó)實(shí)際國(guó)情，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，肯定是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一副好牌?！?/p>

（作者是中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）