國內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)的做法

文|環(huán)境執(zhí)法保障專題課題組

一、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)的探索和實(shí)踐

面對當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督實(shí)踐過程中的諸多難題，地方各級(jí)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督部門在努力嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)，積累并探索了一系列結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)、符合國情、具有實(shí)踐意義的寶貴經(jīng)驗(yàn)和做法?？偨Y(jié)這些探索和實(shí)踐并加以宣傳和推廣，有利于調(diào)動(dòng)地方政府和相關(guān)部門的積極性，充分發(fā)揮地方各級(jí)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身優(yōu)勢，對建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系具有積極的推動(dòng)作用。

1.積極推進(jìn)地方立法

各地十分重視環(huán)境立法工作，各地陸續(xù)出臺(tái)了許多富有地方特色的法律規(guī)定，其中不少條款還是國內(nèi)首創(chuàng)。

（1）明確政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任有力推進(jìn)地方環(huán)保工作

為確保環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，各地陸續(xù)修改地方環(huán)境保護(hù)條例，如《上海市環(huán)境保護(hù)條例》（2006年）、《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》（2007年）、《海南省環(huán)境保護(hù)條例》（2007年）、《黑龍江省環(huán)境保護(hù)條例》（1994年）、《湖北省環(huán)境保護(hù)條例》（1997年）、《山西省重點(diǎn)工業(yè)污染監(jiān)督條例》（2007年）等。這些地方環(huán)境保護(hù)條例均不同程度地加大了政府責(zé)任特別是行政首長責(zé)任，確定了環(huán)保工作的年度考核制度，要求各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)每年向同級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境保護(hù)工作以及任期內(nèi)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，有的還將考核結(jié)果與政府主要責(zé)任人政績掛鉤。如2007年11月1日起施行的《山西省重點(diǎn)工業(yè)污染監(jiān)督條例》規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對重點(diǎn)工業(yè)污染監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)，制定任期內(nèi)重點(diǎn)工業(yè)污染防治目標(biāo)和年度實(shí)施計(jì)劃，保證資金投入，采取有效措施，確保防治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和年度計(jì)劃的完成。各級(jí)人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，其行政首長是重點(diǎn)工業(yè)污染監(jiān)督工作的第一責(zé)任人。對重點(diǎn)工業(yè)污染防治工作各項(xiàng)指標(biāo)完成情況進(jìn)行定期考核，具體考核辦法由省人民政府制定?！?/p>

（2）確立環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地位，明確環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督對象

2007年9月1日正式實(shí)施的《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》在總則里明確規(guī)定，“市環(huán)境保護(hù)行政主管部門行使的行政處罰權(quán)，可以由市環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)依照本條例規(guī)定實(shí)施”。《江蘇省環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定“縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和充實(shí)環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)。環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)必須依法對本行政區(qū)域內(nèi)的單位或者個(gè)人執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)的情況進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督檢查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立環(huán)境監(jiān)理站（所）。”

2007年1月修正的《海南省環(huán)境保護(hù)條例》和2002年3月修正的《湖南省環(huán)境保護(hù)條例》在規(guī)定了環(huán)保部門對本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的同時(shí)，還規(guī)定環(huán)保部門可對其他相關(guān)部門和單位執(zhí)行生態(tài)環(huán)保方針、政策和法律、法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督檢查。

（3）賦予行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、加大處罰額度提高違法成本

目前的環(huán)保法律規(guī)定中普遍存在缺少行政強(qiáng)制手段、處罰額度低等問題。對此，一些地方在重新修訂法律時(shí)明確賦予環(huán)保部門行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，加大處罰力度，從而提高違法者的違法成本，有效遏制環(huán)境違法行為。

在賦予行政強(qiáng)制權(quán)方面，《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》和《上海市環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，在非法轉(zhuǎn)移或者處置放射性同位素、放射性廢物以及危險(xiǎn)廢物，造成或者可能造成嚴(yán)重環(huán)境污染和不當(dāng)場查封、暫扣可能使違法行為證據(jù)滅失或者被轉(zhuǎn)移的情況下，環(huán)境保護(hù)行政主管部門可以對有關(guān)設(shè)施、物品予以暫扣或者封存。

在加大處罰力度方面，《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》首創(chuàng)性地提出了加倍處罰、按日計(jì)罰、處罰責(zé)任人的理念，規(guī)定：“對違法排污行為和破壞生態(tài)環(huán)境的行為造成嚴(yán)重環(huán)境污染或危害后果的，可加收二倍以上五倍以下的排污費(fèi)。違法排污拒不改正的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門可按本條例規(guī)定的罰款額度按日累加處罰。有前兩款規(guī)定情形之一的，對主要負(fù)責(zé)人處以一萬元以上十萬元以下罰款?！卑凑找?guī)定，企業(yè)如不停止違法排污，可按日進(jìn)行罰款，即如果此企業(yè)一個(gè)月沒有改掉違法行為，按上限每天處10萬元罰款處罰30天，一個(gè)月就處罰款300萬元。這樣就大大增加了違法成本，有利于促使企業(yè)自覺治污。該條例還把建筑施工噪聲污染的處罰額度提高到了5萬元，同時(shí)規(guī)定，夜間施工的企業(yè)未按規(guī)定張貼排污臨時(shí)許可證，同樣可以進(jìn)行行政處罰。這為解決城市突出的夜間工地施工噪聲擾民提供了有力的法律手段。

2.借助司法手段強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法

為了對企業(yè)環(huán)境違法行為產(chǎn)生震懾作用，增強(qiáng)企業(yè)守法意識(shí)，許多地方環(huán)保部門積極與公安和法院等司法部門合作，加強(qiáng)信息溝通，共同研究對策，建立起多種多樣的運(yùn)用司法手段打擊違法排污行為和參與環(huán)境保護(hù)的長效機(jī)制。

（1）與公安部門聯(lián)合，加大環(huán)保部門的執(zhí)法強(qiáng)制力度

許多地方的環(huán)保部門與公安聯(lián)合執(zhí)法，借助公安的強(qiáng)制手段（如依法強(qiáng)制拆除違法設(shè)備，公安執(zhí)法人員依法對責(zé)任人員進(jìn)行刑事拘留等），增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的威攝力。

河北省滿城縣許多造紙企業(yè)違法排污，破壞了處于下游的白洋淀水質(zhì)，當(dāng)?shù)乜h委、縣政府突破干部管理體制約束，任命環(huán)保局長兼任公安局副局長，加強(qiáng)了環(huán)保部門的協(xié)調(diào)能力，對遏制當(dāng)?shù)丨h(huán)境違法案件高發(fā)的態(tài)勢起到了積極的效果。

2006年3月，河北省安平縣環(huán)保局掛牌成立環(huán)保派出所，該派出所屬于公安局編制序列，與環(huán)保局法規(guī)科合署辦公，法規(guī)科科長任指導(dǎo)員，縣公安局抽調(diào)了兩名民警進(jìn)駐環(huán)保局，4名環(huán)保工作人員兼任協(xié)警。在縣環(huán)保局設(shè)有專門辦公場所，配備有基本的警械、取證設(shè)備和兩輛專用警車。警車、警械、警服由所長集中統(tǒng)一管理，規(guī)定只有在執(zhí)行任務(wù)時(shí)才能夠使用。同時(shí)，結(jié)合執(zhí)法中的實(shí)際情況和相關(guān)法律、法規(guī)，平安縣規(guī)定了環(huán)保派出所的基本職責(zé)，即處理環(huán)境行政執(zhí)法過程中涉嫌拒絕、阻礙國家工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的違法行為，調(diào)查涉嫌破壞環(huán)境和資源的違法行為。環(huán)保派出所在環(huán)境行政執(zhí)法過程只是配合環(huán)保人員執(zhí)法，環(huán)境執(zhí)法人員在對涉嫌拒絕、阻礙國家工作人員依法執(zhí)行公務(wù)時(shí)，可申請環(huán)保派出所警力配合執(zhí)法，以防范和震懾不法人員的過激行為。環(huán)保派出所還可以通過環(huán)境執(zhí)法人員的積極配合，調(diào)查取證涉嫌破壞環(huán)境和資源的犯罪行為。與很多地方成立環(huán)保、公安聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)的情況相比較，環(huán)保派出所的機(jī)構(gòu)設(shè)置更加正規(guī)，職責(zé)更加明確，更能發(fā)揮環(huán)保部門與相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、齊抓共管的作用。

2008年11月25日，昆明市公安局環(huán)保分局正式揭牌成立，成為全國首創(chuàng)的環(huán)保警察隊(duì)伍。昆明市環(huán)保分局受昆明市公安局與市環(huán)保局的雙重領(lǐng)導(dǎo)，具有獨(dú)立的刑事執(zhí)法權(quán)。環(huán)保分局主要負(fù)責(zé)昆明市內(nèi)的環(huán)境保護(hù)刑事執(zhí)法工作，打擊環(huán)境保護(hù)方面的違法犯罪；達(dá)不到刑事責(zé)任的，環(huán)保分局將協(xié)助屬地環(huán)保局進(jìn)行行政執(zhí)法。昆明市還出臺(tái)了《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》，建立環(huán)保執(zhí)法公、檢、法、環(huán)保局四部門協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)這一意見，昆明市還將在法院設(shè)立環(huán)境保護(hù)審判庭，在檢察院設(shè)立環(huán)境保護(hù)檢察處。昆明首設(shè)環(huán)保警察隊(duì)伍，是完善環(huán)保執(zhí)法機(jī)制的一次有效嘗試，作為經(jīng)驗(yàn)值得全國各地借鑒。

（2）成立環(huán)保法庭，提高環(huán)境案件的查處力度

2004年，遼寧省大連市沙河口區(qū)成立環(huán)保巡回法庭，河北省晉州市成立專門環(huán)保法庭。2006年，山東省茌平縣掛牌成立環(huán)保巡回法庭。同年，沈陽市鐵西區(qū)人民法院環(huán)保法庭正式掛牌成立，新成立的“環(huán)保法庭”是由鐵西區(qū)人民法院設(shè)在鐵西區(qū)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)，主要受理環(huán)境保護(hù)執(zhí)法案件和環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的咨詢等。在遇到環(huán)保方面問題時(shí)，鐵西區(qū)人民法院環(huán)保法庭直接受理，在未走正式程序前采取提前介入的方式，對訴訟雙方進(jìn)行調(diào)解，責(zé)令存在問題的單位或個(gè)人整改。如果拒絕調(diào)解，將走入正式訴訟程序立案審理。這不僅提高了對環(huán)保投訴案件的處理力度，更縮短了辦案周期。隨后，沈陽市中級(jí)法院也成立了環(huán)保法庭。2008年，南京市建鄴區(qū)人民法院也在區(qū)環(huán)保局設(shè)立了“環(huán)保巡回法庭”。每周“環(huán)保巡回法庭”都會(huì)有專門的法官接待來訪群眾，受理環(huán)保行政訴訟，并對相關(guān)案件進(jìn)行審理、審查?！碍h(huán)保巡回法庭”還負(fù)責(zé)執(zhí)行轄區(qū)內(nèi)的環(huán)保行政案件，參與化解、組織協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)行政爭議。目前，這些環(huán)保巡回法庭的作用大多在于協(xié)助環(huán)境執(zhí)法而非審理案件。

2007年11月，貴陽市中級(jí)人民法院正式成立了環(huán)境保護(hù)審判庭，其主要職責(zé)是依法審判涉及“兩湖一庫”水資源保護(hù)案件，貴陽市所轄區(qū)域內(nèi)水土、山林保護(hù)的排污侵權(quán)及損害賠償?shù)阮愋偷囊粚徍投徝袷?、行政、刑事案件和相關(guān)執(zhí)行案件。2008年5月，江蘇省無錫市中級(jí)人民法院成立了環(huán)保審判庭，江陰市法院、宜興市法院、濱湖區(qū)法院、錫山區(qū)法院、惠山區(qū)法院也相繼成立了環(huán)境保護(hù)合議庭，專門負(fù)責(zé)審理涉及環(huán)境保護(hù)各類刑事、民事、行政訴訟案件，審查環(huán)保行政主管部門申請的行政非訴案件，以及環(huán)保審判部門生效的裁判法律文書的執(zhí)行工作。無錫中院還制定了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)案件管轄的若干規(guī)定》，這個(gè)規(guī)定分8個(gè)部分93條，把環(huán)境刑事、民事、行政案件的案由進(jìn)行了詳細(xì)分類，并確定了案件管轄原則。

貴陽市和無錫市中級(jí)人民法院還建立了環(huán)境公益訴訟制度，規(guī)定了公益訴訟主體資格。貴陽環(huán)保法庭經(jīng)過研究，暫定貴陽“兩湖一庫”管理局、環(huán)保局、林業(yè)局、檢察院等可以提起公益訴訟；無錫中院環(huán)保法庭則大大擴(kuò)展了環(huán)保公益訴訟的主體資格：不但包括各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、各級(jí)環(huán)保行政職能部門，而且納入了環(huán)保社團(tuán)、居民社區(qū)物業(yè)管理部門。

3.創(chuàng)新執(zhí)法手段促進(jìn)企業(yè)誠信守法

為促使企業(yè)履行環(huán)境保護(hù)等社會(huì)責(zé)任，各地環(huán)保部門采取各種措施，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信息公開，通過建立健全企業(yè)環(huán)境行為信用等級(jí)評(píng)價(jià)制度，根據(jù)企業(yè)排污達(dá)標(biāo)情況，對企業(yè)“掛牌”，并向社會(huì)公布；對嚴(yán)重違法排污企業(yè)，責(zé)令其企業(yè)法人代表在媒體上公開向市民道歉；將企業(yè)違法信息納入銀行征信系統(tǒng)；鼓勵(lì)公眾參與企業(yè)排污監(jiān)督等多種手段，多管齊下促進(jìn)企業(yè)誠信排污，形成了全社會(huì)監(jiān)督的局面。

深圳、武漢、杭州、無錫、沈陽等地出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，除了對嚴(yán)重違法排污企業(yè)依法實(shí)行經(jīng)濟(jì)處罰，還要責(zé)令其法人代表在媒體上公開向市民道歉。嘉興市環(huán)保局堅(jiān)持懲治與教育并舉，通過主流媒體向社會(huì)公布了污染違法企業(yè)和環(huán)保信用不良企業(yè)名單。組織環(huán)保信用不良企業(yè)進(jìn)行座談，敦促環(huán)保信用不良企業(yè)通過主要報(bào)刊向市民公開道歉，并承諾限期整改，以實(shí)際行動(dòng)接受群眾的批評(píng)教育和監(jiān)督。曝光后的各環(huán)保信用不良企業(yè)在面臨巨大社會(huì)壓力的同時(shí)，也受到了金融、銀監(jiān)系統(tǒng)的嚴(yán)格監(jiān)控，被列入停止企業(yè)信貸黑名單，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營受到嚴(yán)重制約。

2003年11月14日，國家環(huán)?？偩窒掳l(fā)《關(guān)于開展企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的通知》，開展企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。兩年后，國家環(huán)保總局又發(fā)文《關(guān)于加快推進(jìn)企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)工作的意見》，決定在全國推廣試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)工作，并出臺(tái)了《企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)技術(shù)指南》。企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)是指環(huán)保部門根據(jù)企業(yè)環(huán)境信息，按照一定的指標(biāo)和程序，對其綜合評(píng)價(jià)定級(jí)。評(píng)價(jià)指標(biāo)分為三個(gè)部分，包括污染物排放指標(biāo)、環(huán)境管理指標(biāo)和社會(huì)影響指標(biāo)，共17個(gè)指標(biāo)，并根據(jù)東西部環(huán)境管理水平差異分為A類和B類指標(biāo)。評(píng)價(jià)結(jié)果通常分為很好、好、一般、差和很差，為方便公眾了解和辨識(shí)，以綠色、藍(lán)色、黃色、紅色和黑色分別標(biāo)示，并向社會(huì)公布。根據(jù)國家環(huán)?？偩值奈募?，各地環(huán)境保護(hù)部門又根據(jù)本地情況，創(chuàng)造性地出臺(tái)了一系列的實(shí)施辦法，并制定了相關(guān)的信息公開、信用評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)辦法、分類管理措施等。

安徽省銅陵市自2003年起每年進(jìn)行規(guī)模以上企業(yè)環(huán)境等級(jí)評(píng)價(jià)，制定了《銅陵市工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為評(píng)價(jià)管理暫行辦法》。企業(yè)環(huán)境行為等級(jí)分為綠色、藍(lán)色、黃色、紅色、黑色企業(yè)六個(gè)等級(jí)。其中，綠色企業(yè)可優(yōu)先安排環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目、清潔生產(chǎn)示范項(xiàng)目、循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)項(xiàng)目等。被評(píng)為紅色企業(yè)或黑色企業(yè)的，政府取消企業(yè)及其法人代表各類評(píng)先評(píng)優(yōu)資格，環(huán)保部門將其列入當(dāng)年重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單，增加日常環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測頻次。對污染物不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)和超總量排污的企業(yè)，由環(huán)保行政主管部門依法責(zé)令限期治理并強(qiáng)制推行清潔生產(chǎn)審核。對黑色企業(yè)新建、擴(kuò)建項(xiàng)目予以從嚴(yán)控制，連續(xù)兩年被評(píng)為黑色企業(yè)的則責(zé)令其停產(chǎn)整治或關(guān)閉，評(píng)級(jí)結(jié)果納入社會(huì)信用體系。

山東省濟(jì)南市2004年開始開展企業(yè)環(huán)保信用等級(jí)管理工作。濟(jì)南市成立全市環(huán)保信用等級(jí)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由市環(huán)保局牽頭，各有關(guān)部門和單位領(lǐng)導(dǎo)為成員，共同負(fù)責(zé)活動(dòng)的組織、協(xié)調(diào)和評(píng)審。各縣（市）區(qū)環(huán)保局也建立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對本轄區(qū)所有排污企業(yè)的日常監(jiān)督管理，同時(shí)建立企業(yè)環(huán)保信用管理檔案。濟(jì)南市將企業(yè)的環(huán)保信用分為AAA、AA、A、B、C、D共6個(gè)等級(jí)，按照《企業(yè)信用等級(jí)管理扣分標(biāo)準(zhǔn)》，著重考核企業(yè)的主要環(huán)境指標(biāo)，并以此確定企業(yè)的環(huán)保信用等級(jí)。信用等級(jí)結(jié)果及時(shí)通報(bào)各企業(yè)，幫助企業(yè)拿出整改意見，同時(shí)在濟(jì)南主要新聞媒體和環(huán)保網(wǎng)站上向社會(huì)公布。公布的內(nèi)容包括企業(yè)名稱、地址、電話、性質(zhì)、法人代表和環(huán)保信用等級(jí)。對企業(yè)環(huán)保信用等級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果，濟(jì)南市及時(shí)通報(bào)相關(guān)部門，并對環(huán)境行為等級(jí)好的優(yōu)先享受環(huán)保部門優(yōu)惠政策，對環(huán)保信用等級(jí)較低的企業(yè)首先幫助企業(yè)拿出整改意見，及時(shí)進(jìn)行整改，對于那些沒有整改、長期處于低等級(jí)的企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。通過公開企業(yè)環(huán)境信息，促進(jìn)公眾廣泛參與，幫助企業(yè)提高管理水平和改善環(huán)境行為，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益得到協(xié)調(diào)發(fā)展，環(huán)境信息公開工作取得明顯成效。

4.加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)自身建設(shè)，將環(huán)境執(zhí)法延伸到鄉(xiāng)村

近年來，許多地方政府十分重視環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督在環(huán)境管理中的作用，積極推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制改革，有的地方探索市以下垂直管理體制，有的地方通過機(jī)構(gòu)升格、增加人員編制，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，解決人員機(jī)構(gòu)滯后于環(huán)保任務(wù)要求的矛盾。這些改革在一定程度上增強(qiáng)了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的環(huán)境監(jiān)管能力，提高了環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督效能。

許多城市的區(qū)縣環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)逐步實(shí)現(xiàn)升格。重慶市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)由處級(jí)升格為副廳級(jí)，總隊(duì)編制已升至68名，其所轄永川區(qū)將環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)升格為副處級(jí)，重慶市40個(gè)區(qū)縣（自治縣）環(huán)境執(zhí)法人員全部參照公務(wù)員管理。

（1）強(qiáng)化區(qū)域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督

為了加強(qiáng)對區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，一些地方也效仿環(huán)境保護(hù)部設(shè)置區(qū)域督查中心的做法，在本轄區(qū)內(nèi)的一些流域或地域設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。

2004年4月出臺(tái)的《江蘇省環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)施方案》中明確提出：“為加強(qiáng)環(huán)境現(xiàn)場監(jiān)察，克服地方保護(hù)主義影響，按區(qū)域分片設(shè)立區(qū)域環(huán)境監(jiān)察分局，作為派出機(jī)構(gòu)。隸屬省環(huán)境監(jiān)察局，加大區(qū)域環(huán)境監(jiān)管力度、提高監(jiān)管效能?！?007年江蘇省政府批準(zhǔn)組建蘇南、蘇中、蘇北環(huán)境保護(hù)督查中心，編制為75人。三個(gè)督查中心的主要職能是：組織全省環(huán)境污染事故的預(yù)測和預(yù)警工作；收集、報(bào)告、通報(bào)、發(fā)布環(huán)境污染和預(yù)警信息；組織實(shí)施環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)，處置污染事故造成的危害；組織調(diào)查和評(píng)估生態(tài)環(huán)境污染程度；組織修復(fù)和重建被污染事故破壞的生態(tài)環(huán)境；督促全省應(yīng)急預(yù)案制定，指導(dǎo)事故應(yīng)急演練，開展應(yīng)急人員培訓(xùn)等。其中蘇南環(huán)境保護(hù)督查中心主要解決太湖跨流域管理的問題。

2008年初，為加強(qiáng)子牙河、白洋淀流域的環(huán)境治理和執(zhí)法監(jiān)督工作，河北省分別設(shè)立了兩個(gè)督查中心，隸屬于河北省環(huán)保局，其主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況；承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的調(diào)查工作；承辦跨設(shè)區(qū)市環(huán)境糾紛協(xié)調(diào)處理工作；承辦或參與流域環(huán)境執(zhí)法稽查工作；督查重點(diǎn)污染源和省審批建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”執(zhí)行情況等。

2008年8月，內(nèi)蒙古分別在烏海、通遼成立了西部和東部環(huán)境督查中心，這兩個(gè)督查中心隸屬于內(nèi)蒙古環(huán)保局。主要負(fù)責(zé)：監(jiān)督地方對國家和自治區(qū)環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況；承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的查辦工作；承辦跨盟市區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作；參與重大、特大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)與處理的督查工作；承辦或參與環(huán)境執(zhí)法稽查工作；督查重點(diǎn)污染源和自治區(qū)審批建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”執(zhí)行情況；督查區(qū)域內(nèi)自然保護(hù)區(qū)（風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園）重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)環(huán)境執(zhí)法情況；負(fù)責(zé)跨盟市區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來訪投訴受理和協(xié)調(diào)工作；核查所屬區(qū)域主要污染物減排情況等。

（2）探索市以下垂直管理

陜西、遼寧、江蘇等?。ㄊ校┰诃h(huán)境管理體制改革中進(jìn)行了較多的探索和突破。陜西省自2002年8月起在市級(jí)以下環(huán)保系統(tǒng)實(shí)行垂直管理體制試點(diǎn)。遼寧省大連市率先實(shí)行市轄區(qū)環(huán)保垂直管理。1994年，大連市政府撤銷市內(nèi)四區(qū)的環(huán)保局，設(shè)立直接隸屬市環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)的四個(gè)環(huán)保分局，對市內(nèi)四區(qū)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)行“條條管理”，其余區(qū)、市、縣的環(huán)保局則保留一級(jí)局建制。大連市邁出了遼寧省環(huán)保垂直管理的第一步，并在全省起到了良好的示范和影響作用。2002年，沈陽市利用爭創(chuàng)“國家環(huán)保模范城”的時(shí)機(jī)，對市轄7區(qū)的環(huán)保財(cái)務(wù)資金實(shí)行了垂直統(tǒng)一管理，由此拉開了分步實(shí)行垂直管理的序幕。截至2007年3月，阜新、鐵嶺、遼陽市也相繼對市內(nèi)轄區(qū)實(shí)行了市轄區(qū)垂直管理。各分局的人、財(cái)、物均由市環(huán)保局統(tǒng)一調(diào)撥，行政上完全隸屬于市環(huán)保局的領(lǐng)導(dǎo)和管理。遼寧省環(huán)保局在“十一五”環(huán)保規(guī)劃中，明確要求各市環(huán)保部門在“十一五”期間全面實(shí)行垂直管理。遼寧省人民政府印發(fā)了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)決定》，更加明確提出“進(jìn)一步理順市區(qū)環(huán)境管理體制，逐步實(shí)行設(shè)區(qū)城市環(huán)保派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式”。江蘇省從2003年開始積極開展了環(huán)保體制創(chuàng)新，在徐州等3個(gè)省轄市實(shí)施了環(huán)保機(jī)構(gòu)垂直管理的試點(diǎn)工作。

（3）將環(huán)境執(zhí)法延伸到鄉(xiāng)村

缺乏專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)，人員少、投入少等問題，是影響農(nóng)村環(huán)境能力發(fā)展的主要原因。在許多省份，一些縣通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所，壯大了市、縣（區(qū)）環(huán)保機(jī)構(gòu)的力量，使以前一些邊遠(yuǎn)偏僻、環(huán)境執(zhí)法檢查人員不能隨時(shí)到達(dá)的地方也成了有效的監(jiān)管區(qū)，解決了因力量薄弱等因素造成的監(jiān)管空白。

目前，省鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置模式主要有兩類：一類是縣（市、區(qū)）環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)。縣（市、區(qū)）環(huán)保局轄區(qū)的中心地域或經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、人口較集中、環(huán)保監(jiān)管任務(wù)較重的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分片設(shè)立環(huán)保派出機(jī)構(gòu)，監(jiān)管3～5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域，由縣（市、區(qū)）環(huán)保局垂直管理。機(jī)構(gòu)性質(zhì)以財(cái)政保障的事業(yè)單位為主，每個(gè)派出機(jī)構(gòu)的正式編制人員一般是3～5名，有些環(huán)保監(jiān)管任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到10余名；第二類是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部掛環(huán)保辦公室或環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)牌子，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保專管員職位1～2個(gè)，專職從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作，人員編制歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，縣（市、區(qū)）環(huán)保局負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和人員培訓(xùn)。目前，各地以第一類派出機(jī)構(gòu)模式為多。

在2003年，甘肅省平?jīng)鍪虚_始為重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐環(huán)境監(jiān)察員，到2007年底，已發(fā)展為黨原、新窯等7個(gè)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所。山東省濟(jì)南、棗莊、濟(jì)寧、濱州等地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)設(shè)立環(huán)保所，明確機(jī)構(gòu)、編制、人員、職責(zé)。江蘇省在全面加強(qiáng)全省基層環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，分別推出了地處蘇南發(fā)達(dá)地區(qū)江陰市的“市—分局—鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所”三級(jí)環(huán)境管理網(wǎng)絡(luò)模式和地處經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)東?？h的“分片成立6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保分局”的模式，這兩種模式在環(huán)保實(shí)踐中收到了很好的效果。浙江省已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立環(huán)保派出機(jī)構(gòu)170個(gè)，覆蓋50多個(gè)縣（市、區(qū)），初步形成了一支鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保監(jiān)管隊(duì)伍。同時(shí)，為加強(qiáng)和規(guī)范基層環(huán)保派出機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，根據(jù)有關(guān)要求，浙江省環(huán)保局于2007年6月制定了《浙江省基層環(huán)境保護(hù)所（分局）建設(shè)規(guī)范（試行）》，進(jìn)一步加大工作力度。

湖南省溆浦縣成立了9個(gè)區(qū)域性環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)，以現(xiàn)有的8個(gè)辦事處和盧峰鎮(zhèn)（縣城）為片區(qū)，在縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)中分設(shè)9個(gè)區(qū)域性環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)，專門開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作。9個(gè)區(qū)域性環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)具體負(fù)責(zé)監(jiān)管全縣農(nóng)村集中式飲用水水源地的環(huán)境保護(hù)，防治農(nóng)村生活垃圾污染，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)工礦企業(yè)環(huán)境污染監(jiān)察與污染糾紛調(diào)處，防治農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用化肥和農(nóng)藥面源污染，加強(qiáng)農(nóng)村自然生態(tài)保護(hù)，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染監(jiān)管。中隊(duì)人員及工作責(zé)任全部明確到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行“集中管理、統(tǒng)一執(zhí)法”模式。

二、其他部門執(zhí)法體系建設(shè)的做法

伴隨著改革開放和我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，我國各個(gè)行政管理部門及其行政執(zhí)法體系也發(fā)生了深刻的變化，政府的行為除了某些行政立法行為以外，其他行為都與執(zhí)法有密切聯(lián)系，從本質(zhì)上講都是一種法律行為。政府從過去主要采取行政手段直接管理經(jīng)濟(jì)、管理社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^法律宏觀、間接管理為主，宏觀、微觀相結(jié)合的管理。政府職能也從傳統(tǒng)的計(jì)劃、審批許可、指揮、組織產(chǎn)供銷、命令等，向規(guī)劃、制定法規(guī)、運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)轉(zhuǎn)變。在政府職能轉(zhuǎn)變的這一過程中，加強(qiáng)執(zhí)法成為轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范政府權(quán)力、調(diào)整政府與市場主體的關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的必要手段。因此，政府有權(quán)執(zhí)法的部門不斷加強(qiáng)自身執(zhí)法體系的建設(shè)，在這一過程中，雖然許多部門與環(huán)保部門同樣面臨諸多問題，但這些部門在自身執(zhí)法體系建設(shè)和完善的過程中不斷探索，突破各種障礙和阻力，在完善法制、改革體制、健全機(jī)制、總結(jié)工作方法上均做了有益的嘗試和探索，研究這些部門好的經(jīng)驗(yàn)和做法，對建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系具有重要的啟示。為此，我們著重了解了國土、安監(jiān)、質(zhì)檢、林業(yè)等相關(guān)部門，這些部門執(zhí)法監(jiān)督的領(lǐng)域和對象與環(huán)保部門有聯(lián)系、有交叉，同時(shí)他們在執(zhí)法體系建設(shè)的過程中各有特色，由于掌握資料和篇幅的限制，在此僅作簡要評(píng)述。

1.注重立法

國家安監(jiān)總局將“法制建設(shè)”作為安全生產(chǎn)的治本之策，在立法過程中，抓住“政府”和“企業(yè)”兩大主體，依法確定責(zé)任，通過法律落實(shí)行政首長責(zé)任制。自2000年以來，國家安監(jiān)總局每年都出臺(tái)新的法律、行政法規(guī)，注重有關(guān)法律的及時(shí)制訂和修訂工作，積極推動(dòng)地方立法，地方制定了26部有關(guān)地方性法規(guī)和大量的政府規(guī)章。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，2000年由國務(wù)院發(fā)布的《煤礦安全監(jiān)察條例》（2000年）規(guī)定：煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理，國家在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，在大中型礦區(qū)設(shè)立煤礦安全監(jiān)察辦事處。在強(qiáng)制執(zhí)行方面，《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定煤礦安全監(jiān)察人員有權(quán)要求立即停止作業(yè)。《安全生產(chǎn)法》賦予安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門對不符合保障安全生產(chǎn)的國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)施、設(shè)備、器材可以查封或者扣押的強(qiáng)制權(quán)力。在強(qiáng)化責(zé)任追究方面，2001年和2002年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》和《安全生產(chǎn)法》規(guī)定了國家實(shí)行生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究制度。在制度建設(shè)方面，《安全生產(chǎn)法》規(guī)定了事故隱患排除制度；2004年國務(wù)院發(fā)布的《安全生產(chǎn)許可證條例》規(guī)定了安全準(zhǔn)入和許可證管理分類、分級(jí)等方面的內(nèi)容；2007年國務(wù)院發(fā)布的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》主要規(guī)定了事故分級(jí)和事故限時(shí)報(bào)告等內(nèi)容。2006年，全國人大常務(wù)委員會(huì)通過的《中華人民共和國刑法修正案（六）》規(guī)定了有關(guān)安全生產(chǎn)犯罪的內(nèi)容。

此外，安全監(jiān)管總局還發(fā)布了51部部門規(guī)章，并配合最高人民法院和最高人民檢察院制定了《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》和《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》3部司法解釋。

國家質(zhì)檢總局依法履行質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫職責(zé)的法律依據(jù)共有166件法律法規(guī)，包括部門規(guī)章和質(zhì)檢總局令，220件地方性法律法規(guī)，數(shù)百件規(guī)范性文件，形成基本適應(yīng)行政執(zhí)法需要的質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫法規(guī)體系。其中《標(biāo)準(zhǔn)化法》《計(jì)量法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》是三大基礎(chǔ)法律，另外還有《消費(fèi)者權(quán)益保障法》《農(nóng)業(yè)法》《環(huán)保法》等專業(yè)性法規(guī)、國務(wù)院條例7件，如《生產(chǎn)許可證條例》等。其中，《產(chǎn)品質(zhì)量法》設(shè)專章規(guī)定了生產(chǎn)者、銷售者的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)，賦予質(zhì)量監(jiān)督部門行政措施包括現(xiàn)場檢查權(quán)，調(diào)查了解權(quán)，有關(guān)資料查閱復(fù)制權(quán)，生產(chǎn)工具查封、扣押權(quán)等強(qiáng)制權(quán)。規(guī)定了包括責(zé)令停止生產(chǎn)，沒收違法銷售的產(chǎn)品和違法所得，吊銷許可證，構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任，按照產(chǎn)品（商品）貨值金額的一定百分比或加倍罰款等處罰種類。對產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)作偽證的，也有相應(yīng)的處罰措施。

（1）創(chuàng)新體制

雖然執(zhí)法體制對最終執(zhí)法結(jié)果的影響不是直接的，但卻是重大的和具有根本性的。隨著我國行政管理體制改革的不斷深入，在不同的歷史背景下形成了不盡相同的執(zhí)法監(jiān)督體制和機(jī)構(gòu)，如各種形式的垂直管理體制、雙重管理的森林公安局，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)、國家土地督察制度等。這些體制和機(jī)構(gòu)的設(shè)置為有效地協(xié)調(diào)各相關(guān)部門，提高部門的執(zhí)法效能，強(qiáng)化執(zhí)法力度起到了重要作用。

（2）垂直管理體制

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國行政體制改革的力度加大，“垂直管理”成為一種加強(qiáng)中央對地方管理的重要手段，并有不斷被強(qiáng)化的趨勢。我國目前比較重要的政府職能部門，主要包括履行經(jīng)濟(jì)管理和市場監(jiān)管職能的部門，如海關(guān)、工商、稅務(wù)、煙草、交通、鹽業(yè)的中央或者省級(jí)以下機(jī)關(guān)多數(shù)實(shí)行垂直管理。1998年人民銀行撤銷省級(jí)分行，設(shè)立9家大區(qū)制分行，此后，銀監(jiān)、證監(jiān)、保監(jiān)均參照實(shí)行垂直管理，同年，省級(jí)以下工商管理機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理。2000年，省以下質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫局和藥監(jiān)局都實(shí)行垂直管理。2004年，國家統(tǒng)計(jì)局各直屬調(diào)查隊(duì)改制為派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理。同年，省級(jí)以下土地部門的土地審批權(quán)和人事權(quán)實(shí)行垂直管理，借以強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力。2005年，國家安監(jiān)總局下面的國家煤監(jiān)局實(shí)行垂直管理，安監(jiān)局仍然屬于屬地化管理。

實(shí)行垂直管理的行政執(zhí)法部門人、財(cái)、物權(quán)統(tǒng)一到省里，政府垂直管理部門具有非行政區(qū)劃性、垂直性、相對獨(dú)立性的特點(diǎn)。垂直管理部門從政府序列中分離出來以后，國家宏觀調(diào)控力度得到切實(shí)強(qiáng)化，行政執(zhí)法工作減少和避免了諸多消極因素，如地方保護(hù)主義等，執(zhí)法效率與質(zhì)量明顯提高。但垂直管理自身也存在許多問題。一是監(jiān)督部門減少，容易滋生腐敗行為，導(dǎo)致部門利益規(guī)章化、行政壟斷。二是如果過多的職能部門被“垂直”、劃歸上級(jí)管轄，必然帶來地方政府組織功能的殘缺，影響其行政效能的發(fā)揮，產(chǎn)生架空地方管理，弱化地方政府職能的問題。三是容易形成不公平效應(yīng)。各地的經(jīng)濟(jì)條件不同，許多地方垂直部門干部的工薪與地方部門干部之間會(huì)存在一定的收入差距，易在同一地區(qū)的公務(wù)員隊(duì)伍中形成危險(xiǎn)的攀比效應(yīng)和不公平感。

（3）森林公安局

1984年5月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在林業(yè)部設(shè)公安局，列入公安部序列。森林公安局（森林防火辦公室）既是國家林業(yè)局的職能機(jī)構(gòu)，也是公安部的業(yè)務(wù)部門（公安部十六局）。作為一個(gè)專業(yè)性的警種，森林公安的主要職責(zé)是在國家林業(yè)局和公安部的授權(quán)下，按照《刑法》《刑事訴訟法》《森林法》等法律法規(guī)，負(fù)責(zé)查處破壞森林和野生動(dòng)植物資源、森林火災(zāi)刑事案件和林業(yè)行政案件。由于森林公安不同于其他普通行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其身份是人民警察，必然比其他的行政執(zhí)法部門擁有更大的強(qiáng)制力和執(zhí)法權(quán)威，因此在打擊破壞森林資源和野生動(dòng)植物資源行為方面發(fā)揮了不可替代的作用。

（4）國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)

2003年10月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，成立了國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)(簡稱安委會(huì))，其主要職責(zé)是：在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)研究部署、指導(dǎo)協(xié)調(diào)全國安全生產(chǎn)工作；研究提出全國安全生產(chǎn)工作的重大方針政策；分析全國安全生產(chǎn)形勢，研究解決安全生產(chǎn)工作中的重大問題；審定和下達(dá)年度安全生產(chǎn)控制考核指標(biāo)；研究提出煤炭行業(yè)管理中涉及安全生產(chǎn)的法規(guī)、重大方針政策和標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)指導(dǎo)煤炭行業(yè)加強(qiáng)安全管理和科技進(jìn)步等基礎(chǔ)工作，協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題；必要時(shí)，協(xié)調(diào)總參謀部、公安部和武警總部調(diào)集軍隊(duì)和武警參加特大生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援工作；完成國務(wù)院交辦的其他安全生產(chǎn)工作。安委會(huì)主任由一名國務(wù)院副總理擔(dān)任，其副組長和成員由安全監(jiān)管總局、公安部 、發(fā)改委、教育部 、科技部、工業(yè)和信息化部、監(jiān)察部、司法部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、鐵道部、水利部、 農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國資委、工商總局、質(zhì)檢總局、廣電總局、體育總局、林業(yè)局、旅游局、法制辦、新聞辦、氣象局、電監(jiān)會(huì)、中央宣傳部、中央編辦、全國總工會(huì)、共青團(tuán)中央、總參謀部作戰(zhàn)部、武警部隊(duì)等多個(gè)相關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)組成。安委會(huì)辦公室作為安委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在安全監(jiān)管局（煤礦安監(jiān)局），辦公室主任由安全監(jiān)管局（煤礦安監(jiān)局）局長兼任，副主任由安全監(jiān)管局（煤礦安監(jiān)局）副局長擔(dān)任。從安委會(huì)的職責(zé)和組成人員可見，安委會(huì)是具有高層綜合協(xié)調(diào)功能的機(jī)構(gòu)，在指導(dǎo)協(xié)調(diào)全國安全生產(chǎn)工作時(shí)具有極強(qiáng)的協(xié)調(diào)力度。

（5）國家土地督察制度

為切實(shí)加強(qiáng)土地管理工作，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，國務(wù)院辦公廳于2006年7月下發(fā)《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2006〕50號(hào)），建立了國家土地督察制度。國務(wù)院授權(quán)國土資源部代表國務(wù)院對各省、自治區(qū)、直轄市，以及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。就性質(zhì)而言，國家土地督察制度是國務(wù)院的一種授權(quán)行為；就法律地位而言，國家土地總督察代表國務(wù)院行使監(jiān)督檢查的職權(quán)，督察的對象主要是地方政府的土地利用和管理行為。該制度在國土資源部設(shè)立國家土地總督察和副總督察，負(fù)責(zé)組織實(shí)施國家土地督察制度，其中總督察1名，由國土資源部部長兼任；兼職副總督察1名，由國土資源部1名副部長兼任；專職副總督察（副部長級(jí)）1名。在國土資源部設(shè)立一個(gè)正局級(jí)的國家土地總督察辦公室，并在地方派駐9個(gè)正局級(jí)國家土地督察局，代表國家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責(zé)，堅(jiān)持現(xiàn)行中央與地方土地管理事權(quán)的劃分不改變的原則。督察機(jī)構(gòu)的職責(zé)按照不削弱地方政府現(xiàn)有土地管理職權(quán)，確保地方政府土地管理職權(quán)有效行使的原則定位進(jìn)行。派駐地區(qū)的國家土地督察局負(fù)責(zé)對其督察范圍內(nèi)地方人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，不直接查處案件。不改變、不取代地方人民政府及其土地主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權(quán)。

2.注重發(fā)揮部門和行業(yè)的特點(diǎn)

實(shí)踐證明，在執(zhí)法體系外部環(huán)境相對固定的條件下，加強(qiáng)內(nèi)部自身建設(shè)，根據(jù)需要建立有效可行工作方法，制定一整套健全的工作機(jī)制和制度，對提高執(zhí)法效能至關(guān)重要。

國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局就是提出了一套“抓指導(dǎo)帶系統(tǒng)”的工作方法，通過建立和完善工作機(jī)制和制度帶動(dòng)全系統(tǒng)執(zhí)法，取得了較好的效果。國家質(zhì)檢總局針對自身執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)，提出了包括組織指揮系統(tǒng)，監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，執(zhí)法管理系統(tǒng)，信息管理系統(tǒng)（包括網(wǎng)上舉報(bào)、轉(zhuǎn)辦案件、每月執(zhí)法案件數(shù)據(jù)上報(bào)等），技術(shù)支持系統(tǒng)（包括現(xiàn)場簡易執(zhí)法程序、現(xiàn)場辨假方法、現(xiàn)場封存扣押等），人才培養(yǎng)系統(tǒng)（包括人才準(zhǔn)入、區(qū)域打假、責(zé)任監(jiān)管等），后勤保障系統(tǒng)（包括辦公設(shè)備、防護(hù)設(shè)備等）和社會(huì)支持系統(tǒng)（包括法律、標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)保障、輿論宣傳、行業(yè)協(xié)會(huì)支撐等）八大系統(tǒng)建設(shè)。

2006年初，公安部在把握公安工作發(fā)展態(tài)勢的基礎(chǔ)上，提出“三基”工程建設(shè)，即“抓基層、打基礎(chǔ)、苦練基本功”的戰(zhàn)略部署。公安部黨委、國家林業(yè)局黨組相繼出臺(tái)一系列具體措施，強(qiáng)力推進(jìn)“三基”工程落實(shí)。各級(jí)林業(yè)部門深入貫徹落實(shí)推進(jìn)森林公安“三基”工程建設(shè)，使基層森林公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平進(jìn)一步提高，警務(wù)保障穩(wěn)步提升，信息化建設(shè)初步加強(qiáng)，基層森林公安機(jī)關(guān)面貌煥然一新。僅2007年各地共投入建設(shè)資金6.05億元，新建、改建派出所辦公用房700多個(gè)，新購警車1028輛，新配計(jì)算機(jī)1528臺(tái)，派出所公安網(wǎng)接入新增1225個(gè)。12個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）完成了森林公安定編制、定機(jī)構(gòu)、定職能工作，縣級(jí)機(jī)構(gòu)規(guī)范了機(jī)構(gòu)設(shè)置，森林公安正規(guī)化建設(shè)全面推進(jìn)。2000余名森林公安民警統(tǒng)一參加了基本法律知識(shí)考試、執(zhí)法辦案卷宗考評(píng)、信訪工作考查，2.7萬余人參加了各類教育培訓(xùn)。

國家安監(jiān)總局提出安全生產(chǎn)問題重在五個(gè)要素：第一是安全文化，即安全意識(shí)。通過大力宣傳、教育，提高全社會(huì)的安全意識(shí)，提高全體公民的自我保護(hù)意識(shí)；樹立領(lǐng)導(dǎo)干部以人為本的執(zhí)政理念，把人民的生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位；結(jié)合實(shí)際制定行業(yè)和企業(yè)安全管理理念。第二是安全法制，以《安全生產(chǎn)法》為核心，出臺(tái)相配套的法規(guī)、規(guī)章、制度，形成安全法律體系，用這個(gè)體系首先規(guī)范政府，然后規(guī)范企業(yè)、規(guī)范職工，規(guī)范全體公民的行為。第三是安全責(zé)任，責(zé)任是安全的靈魂。企業(yè)是安全生產(chǎn)責(zé)任主體，地方政府、行業(yè)主管部門、出資人機(jī)構(gòu)、安監(jiān)總局必須落實(shí)這些責(zé)任，履行安全生產(chǎn)問責(zé)制。第四，安全技術(shù)，安全靠技術(shù)來支撐，企業(yè)和行業(yè)必須組織技術(shù)攻關(guān)。第五，安全投入，安全有成本，要實(shí)現(xiàn)本質(zhì)安全。在現(xiàn)有的體制、機(jī)制下，國家安監(jiān)總局力圖使這五個(gè)要素到位。這五個(gè)要素的逐漸到位的過程，就是安全生產(chǎn)狀況逐步好轉(zhuǎn)的過程。