PPP促城投企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展
——以杭州市城投公司為例

□ 張磊 高輝

上世紀(jì)90年代以來，城投企業(yè)作為地方政府性債務(wù)融資的主渠道，為我國城市發(fā)展及城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了巨大作用。但隨著地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的凸顯和2014年國辦發(fā)43號、2017年財(cái)預(yù)〔2017〕50號、2018年財(cái)金〔2018〕23號等多個政策文件的頒布實(shí)施，政府投融資平臺以政府信用為擔(dān)保的融資行為受到全面制約，倒逼城投企業(yè)必須加快轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。大多數(shù)城投企業(yè)從城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)起家，最擅長城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理，因此，2014年以后國家在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域大力推廣PPP模式，實(shí)際上是為城投企業(yè)創(chuàng)造了轉(zhuǎn)型的有利契機(jī)，但是，在實(shí)際推進(jìn)過程中也面臨不少挑戰(zhàn)。近年來，杭州市城市建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（以下簡稱“杭州城投”）緊緊抓住PPP機(jī)會，利用PPP項(xiàng)目全面強(qiáng)化服務(wù)城市建設(shè)和運(yùn)營的能力，實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)專業(yè)能力、投融資能力以及運(yùn)營管理能力的全面提升，走出了一條加速構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度之路。

路徑分析

一直以來，城投作為政府性平臺公司，以落實(shí)政府重大專項(xiàng)任務(wù)為基本職能，核心功能就是籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，接受政府委托承擔(dān)大量城市基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目任務(wù)，項(xiàng)目經(jīng)營好壞與企業(yè)沒有多大關(guān)系。與傳統(tǒng)政府投資方式相比，政府與城投企業(yè)是明確的契約關(guān)系，雙方的職權(quán)利更清晰。政府需承擔(dān)合同中明確的各項(xiàng)義務(wù)，政府財(cái)政支付能力需經(jīng)過第三方評估，資金安排列入財(cái)政預(yù)算。企業(yè)也需根據(jù)自身的戰(zhàn)略與實(shí)力，通過對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與收益的整體評估，做出是否參與以及如何參與等決策。PPP模式是以市場化經(jīng)營方式更好地服務(wù)于政府，政企關(guān)系發(fā)生了重大改變。具體而言，即從關(guān)注政府任務(wù)向關(guān)注市場效益和政府任務(wù)并重轉(zhuǎn)變、從被動接受任務(wù)向主動有為轉(zhuǎn)變、從政府指令型投資向市場要素配置型投資轉(zhuǎn)變。積極參與基于契約的PPP模式，有利于理清城投與政府的關(guān)系，加快促進(jìn)城投企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)轉(zhuǎn)型。

但是，由于各地處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，導(dǎo)致各地城投企業(yè)的發(fā)展水平參差不齊。根據(jù)對城投企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)查，基本可分為四種類型，也可以稱為四個發(fā)展階段：第一類，政府投融資主體；第二類，政府投融資主體和重大項(xiàng)目建設(shè)主體；第三類，集政府投融資主體、重大項(xiàng)目建設(shè)主體和城市安全運(yùn)營主體于一身的政府性投資公司和大型集團(tuán)公司；第四類，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)整體解決方案提供商（見圖1）。

第一類城投企業(yè)屬于輕資產(chǎn)企業(yè)，它只具有投融資能力，因此在參與PPP項(xiàng)目時通常以投融資平臺的角色參與，可發(fā)揮其出色的投融資能力優(yōu)勢，與其他建設(shè)和管理能力強(qiáng)的企業(yè)共同組建聯(lián)合體，分工協(xié)同。第二類城投企業(yè)已經(jīng)具有一定的建設(shè)能力，在項(xiàng)目建設(shè)管理方面具有一定的經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)，應(yīng)重點(diǎn)參與地方性的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，主要參與投融資和建設(shè)環(huán)節(jié)，后期運(yùn)營維護(hù)可考慮外包。第三類城投企業(yè)已經(jīng)具備一定的企業(yè)規(guī)模，具有較強(qiáng)的投融資、建設(shè)和城市運(yùn)營能力，這類企業(yè)既可以獨(dú)立體的形式參與PPP項(xiàng)目，也可與外企業(yè)合作；在領(lǐng)域選擇方面，應(yīng)考慮地方政府的需求，除關(guān)注傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，可適當(dāng)將業(yè)務(wù)板塊布局于公共服務(wù)領(lǐng)域。第四類城投企業(yè)能獨(dú)立完成整個項(xiàng)目的實(shí)施，已具有很強(qiáng)的市場競爭力，應(yīng)積極抓住時機(jī)，布局全國范圍PPP業(yè)務(wù)，不斷擴(kuò)大業(yè)務(wù)板塊。

盡管城投企業(yè)利用PPP轉(zhuǎn)型的路徑比較清晰，但也必須看到，城投企業(yè)因受體制機(jī)制約束，在參與市場化PPP時仍面臨巨大挑戰(zhàn)：一是企業(yè)及企業(yè)員工的市場化意識薄弱；二是企業(yè)內(nèi)部機(jī)制不完善；三是缺乏專業(yè)化人才；四是項(xiàng)目綜合管理能力不足。

轉(zhuǎn)型實(shí)踐

杭州城投成立于2003年6月，已從最初的國有資產(chǎn)管理、資本經(jīng)營和城市投融資建設(shè)逐漸發(fā)展成為擁有公共交通、城市水務(wù)、城市能源、城市建設(shè)、城市環(huán)境、置業(yè)發(fā)展六大經(jīng)營板塊19家下屬企業(yè)的大型國有企業(yè)。截至2017年底，總資產(chǎn)達(dá)到1154.26億元，凈資產(chǎn)為446.74億元，企業(yè)營業(yè)收入為229.07億元，利潤總額達(dá)23.07億元，資產(chǎn)負(fù)債率為61.03%。從2016年2月獲得第1個PPP項(xiàng)目起，至今共獲得13個PPP項(xiàng)目，總金額309.22億元，分布在杭州、溫州、臺州、衢州等地，涉及交通運(yùn)輸、市政工程、城中村改造、特色小鎮(zhèn)等建設(shè)內(nèi)容，有力地推進(jìn)了城投內(nèi)部體制機(jī)制創(chuàng)新，加速了外部資源融合，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營業(yè)務(wù)的快速增長。

圖1 城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型路徑選擇

把參與PPP項(xiàng)目作為推動企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要契機(jī)。杭州城投處于上文所述第三發(fā)展階段，既履行政府的投融資職能，也承擔(dān)著杭州城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的責(zé)任。企業(yè)比較早就預(yù)測到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)市場化的趨勢，因此十分重視政府大力推動PPP帶來的機(jī)會。2012年企業(yè)與杭州市建委簽訂“紫之隧道BOT”項(xiàng)目協(xié)議，項(xiàng)目于2016年8月10日順利通車，并獲得2017年魯班獎，成為浙江省市政工程城市隧道同時也是全國城市隧道群的第一個魯班獎，這個項(xiàng)目為公司培養(yǎng)了PPP項(xiàng)目管理人才，積累了PPP項(xiàng)目操作經(jīng)驗(yàn)，為全面參與PPP項(xiàng)目競爭提供了重要的業(yè)績支撐。

制訂全產(chǎn)業(yè)鏈參與PPP項(xiàng)目的戰(zhàn)略。杭州城投圍繞“重大城建項(xiàng)目的建設(shè)主體、城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資主體、市政公用設(shè)施的運(yùn)營主體”的企業(yè)定位，承擔(dān)著“城市居民出行保障、城市居民用水及城市污水處理保障、城市居民能源（天然氣）保障、城市垃圾處置保障、城市道路（橋隧）養(yǎng)護(hù)保障”的社會職能，業(yè)務(wù)領(lǐng)域覆蓋公共交通、城市供排水、供氣等在內(nèi)的九大行業(yè)，基本覆蓋城市公共市政設(shè)施和服務(wù)，已經(jīng)培育起城市基礎(chǔ)設(shè)施全壽命周期全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)能力。從項(xiàng)目縱向發(fā)展來看，杭州城投實(shí)質(zhì)上是一家集投融資、建設(shè)和運(yùn)營三個平臺為一體的集團(tuán)公司，能為PPP項(xiàng)目提供全壽命周期的實(shí)施和管理。通過整合這種全壽命周期及城市運(yùn)行的全行業(yè)覆蓋優(yōu)勢，杭州城投在承擔(dān)市政公用設(shè)施PPP服務(wù)項(xiàng)目上具有明顯的優(yōu)勢。按照這種思路，杭州城投有效地組織集團(tuán)內(nèi)部資源共同參與PPP項(xiàng)目，重點(diǎn)在垃圾處理、污水處理、熱電、交通運(yùn)輸和城市綜合管廊領(lǐng)域?qū)で蟀l(fā)展。

以交通運(yùn)輸為例，紫之隧道作為“國內(nèi)最長的城市隧道”，總投資近45億元，杭州城投以集團(tuán)整體隱形扮演SPV項(xiàng)目公司的角色（見圖2），充分發(fā)揮其融資優(yōu)勢和全壽命周期全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)能力，集團(tuán)負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目前期的投融資運(yùn)作事務(wù)，近七成投資來自于較低融資成本的各大銀行貸款，其信用受到金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可；城投集團(tuán)下屬城建發(fā)展公司成立紫之隧道建設(shè)指揮部，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)期管理，并委托集團(tuán)控股的杭州市路橋集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營。統(tǒng)分結(jié)合的模式，充分發(fā)揮了集團(tuán)和下屬公司的優(yōu)勢，也調(diào)動了各單位的積極性，保證了項(xiàng)目順利推進(jìn)。

加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效考核提升企業(yè)自身實(shí)力。PPP項(xiàng)目運(yùn)行周期長、風(fēng)險(xiǎn)大，同時需要兼顧經(jīng)濟(jì)效益與社會效益，社會資本只有具有較強(qiáng)的融資和建設(shè)運(yùn)營能力，才可能獲得成功。因此，內(nèi)部必須建立完善的考核和激勵機(jī)制。以紫之隧道工程為例，杭州城投在項(xiàng)目之初就提出爭取“錢江杯”的考核目標(biāo)，并且要求紫之隧道項(xiàng)目指揮部和養(yǎng)護(hù)公司均根據(jù)PPP協(xié)議制定質(zhì)量、安全、財(cái)務(wù)、運(yùn)營養(yǎng)護(hù)等相關(guān)管理制度。項(xiàng)目指揮部在日常管理工作中，定期組織召開各方協(xié)調(diào)會議，形成項(xiàng)目進(jìn)展報(bào)告，與政府部門之間保持穩(wěn)定的溝通渠道，在建設(shè)期的質(zhì)量、進(jìn)度、安全、成本目標(biāo)控制方面均取得了顯著成效。企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束后委托第三方進(jìn)行中期評估，使績效考核結(jié)果更具客觀性和公正性。憑借良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，項(xiàng)目先后獲得“錢江杯”優(yōu)質(zhì)工程獎和魯班獎。

圖2 紫之隧道項(xiàng)目運(yùn)作示意圖

發(fā)揮國企優(yōu)勢、整合外部資源、彌補(bǔ)企業(yè)短板。杭州城投不斷整合外部優(yōu)質(zhì)資源，積極彌補(bǔ)短板，提升集團(tuán)的專業(yè)化實(shí)力。2018年杭州城投資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司與浙江交工集團(tuán)、浙江融達(dá)、龍?jiān)鞒锹?lián)合設(shè)立了杭州城投基礎(chǔ)設(shè)施投資管理有限公司，擬發(fā)起設(shè)立首期規(guī)模40億元PPP產(chǎn)業(yè)基金，共同打造PPP市場化運(yùn)行平臺，搶占基礎(chǔ)設(shè)施（PPP）投資高地。企業(yè)間共同合作，相互分享PPP項(xiàng)目信息與資源，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與收益，形成戰(zhàn)略互助聯(lián)盟，一方面可以增強(qiáng)杭州城投在大項(xiàng)目上的競爭力，另一方面可以作為以項(xiàng)目促發(fā)展的PPP戰(zhàn)略之一。

剝離城投企業(yè)的政府性融資職能、轉(zhuǎn)型為以經(jīng)營性業(yè)務(wù)為主的一般工商企業(yè)是大勢所趨。在國家大力倡導(dǎo)公用基礎(chǔ)設(shè)施采用PPP模式的大背景下，城投企業(yè)必須借助PPP模式實(shí)現(xiàn)由“行政化”企業(yè)轉(zhuǎn)型為“市場化”企業(yè)。結(jié)合杭州城投突破PPP發(fā)展和企業(yè)發(fā)展的瓶頸、成為“城市基礎(chǔ)設(shè)施全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)企業(yè)”的經(jīng)驗(yàn)，建議各地城投：一是立足發(fā)揮自身的優(yōu)勢，通過組建聯(lián)合體、收購等方式來彌補(bǔ)市場化競爭中的不足；二是在內(nèi)部建立起完整的績效考核和獎勵機(jī)制，激發(fā)自身活力，實(shí)現(xiàn)向“市場化、實(shí)體化、規(guī)范化、多元化”轉(zhuǎn)型。