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    金融機(jī)構(gòu)參與PPP項目及其策略研究

    2018-09-04 09:32:38呂振芳
    山東社會科學(xué) 2018年9期
    關(guān)鍵詞:金融機(jī)構(gòu)資本資金

    亓 霞 呂振芳 張 慶

    (山東建筑大學(xué) 管理工程學(xué)院,山東 濟(jì)南 250101 )

    一、引言

    政府與社會資本合作(Public-Private Partnerships,PPP)模式,也稱PPP模式,是指政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則,引入社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運營,以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征,發(fā)揮雙方優(yōu)勢,提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下,PPP模式扮演起“政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率,通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式,與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系”的角色。①國家發(fā)展改革委:《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》,發(fā)改投資[2014]2724號,2014年12月。因此,合理引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和其他社會資本以PPP方式參與基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項目和政府重大項目投資,提升資源使用效率和投資效率,也是加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換的題中之義。

    近年來,PPP項目在我國各地如火如荼地開展。截至2017年12月末,全國政府與社會資本合作(PPP)綜合信息平臺收錄管理庫和儲備清單PPP項目共14424個,總投資額18.2萬億元。②數(shù)據(jù)來源:《全國PPP綜合信息平臺項目庫第9期季報》,2018年1月26日。如此龐大的項目規(guī)模帶動了眾多社會資本的參與,金融機(jī)構(gòu)也在其中發(fā)揮了特別重要的作用。但是,由于短期內(nèi)大量涌出的PPP項目,難免泥沙俱下。對此,2017年11月財政部開始集中清理入庫項目,一些偽PPP項目和近千個不規(guī)范的PPP項目被強(qiáng)制退庫,過多過濫的PPP項目得到了有效遏制。如此集中清理入庫項目意味著,PPP模式將由一哄而起的盲目發(fā)展向規(guī)范發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。

    金融機(jī)構(gòu)一般是指與從事金融服務(wù)業(yè)有關(guān)的金融中介機(jī)構(gòu)。本文所指的金融中介機(jī)構(gòu),包括銀行、證券公司、保險公司、信托投資公司和基金管理公司等。當(dāng)前,金融機(jī)構(gòu)在延續(xù)傳統(tǒng)放貸者身份參與PPP項目的過程中,也在積極探索更深層次的金融投資創(chuàng)新,在某些項目上開始嘗試作為社會資本方參與PPP項目,從作為SPV公司的融資方轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項目的直接參與方或者SPV公司的股東。不過,業(yè)界在肯定金融機(jī)構(gòu)對PPP項目貢獻(xiàn)作用的同時,也存在諸多質(zhì)疑與擔(dān)憂。如,武漢市軌道交通8號線一期工程,社會資本方是三家銀行(招商銀行、中國光大銀行和漢口銀行)組成的聯(lián)合體。該項目實際是由存量BT項目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項目的,但由于其社會資本方全部由金融機(jī)構(gòu)組成,涉嫌存在操作不規(guī)范、風(fēng)險分擔(dān)不當(dāng)?shù)葐栴}。對此,財政部辦公廳向湖北省財政廳發(fā)出了核查函,這也是財政部第一次對金融機(jī)構(gòu)中標(biāo)PPP項目發(fā)函核查。*黃華珍:《武漢地鐵八號線核查風(fēng)波的再反思》,PPP知乎,2017年3月1日。此舉引起了社會各界的熱議與關(guān)注。目前學(xué)術(shù)界對于金融機(jī)構(gòu)作為PPP項目債權(quán)人的研究比較多,但對其作為社會資本方(股東)的研究則相對不足。本文擬對金融機(jī)構(gòu)作為社會資本方(股東)參與PPP項目展開分析研究,在梳理相關(guān)政策制度的基礎(chǔ)上,深入分析金融機(jī)構(gòu)是否可以主導(dǎo)PPP項目以及參與PPP項目有何優(yōu)勢與劣勢,進(jìn)而提出金融機(jī)構(gòu)參與PPP的策略及對策建議。

    二、金融機(jī)構(gòu)參與PPP項目的相關(guān)政策分析

    社會資本方是否具備足夠的投資、建設(shè)、運營、管理、創(chuàng)新等能力,對于提升公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給質(zhì)量與效率至關(guān)重要。因此,謹(jǐn)慎合理地選擇社會資本方是PPP項目成功的前提和關(guān)鍵。為此,國務(wù)院、發(fā)改委、財政部等部門相繼出臺了一系列與PPP相關(guān)的法規(guī)政策,目的在于規(guī)范合理選擇社會資本方。具體規(guī)定與要求,如表1所示。

    表1 我國關(guān)于PPP項目社會資本方的相關(guān)政策內(nèi)容匯總*內(nèi)容來源:國務(wù)院、國家發(fā)改委、財政部等部門官方網(wǎng)站的公開政策發(fā)布。

    通過梳理以上政策可以發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有政策大致從兩方面對社會資本方的選擇進(jìn)行了規(guī)定:一是在社會資本方選擇過程中應(yīng)重視對能力及經(jīng)驗的要求;二是明確了可以作為社會資本方的機(jī)構(gòu)和組織類型。從能力和經(jīng)驗來看,建設(shè)及運營能力是金融機(jī)構(gòu)作為社會資本方參與PPP項目的主要短板;從機(jī)構(gòu)和組織類型來看,金融機(jī)構(gòu)作為社會資本方參與PPP項目符合國家相關(guān)政策要求。

    事實上,近年來政府一直鼓勵和支持金融機(jī)構(gòu)參與PPP項目,發(fā)改委、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等多部門都發(fā)文強(qiáng)調(diào)銀行在PPP項目中應(yīng)發(fā)揮積極作用,表明政府鼓勵金融機(jī)構(gòu)包括保險資金等采取多種方式深入地參與PPP項目。

    三、金融機(jī)構(gòu)參與PPP項目的SWOT分析

    SWOT分析法是一種能夠比較客觀而準(zhǔn)確地分析一個行業(yè)現(xiàn)實情況的方法。其中,SWOT分別代表:Strengths(優(yōu)勢)、Weaknesses(劣勢)、Opportunities(機(jī)會)、Threats(威脅)。通過對金融機(jī)構(gòu)參與PPP項目的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會和威脅加以綜合分析與評估,可以得到較為客觀的評估結(jié)論,然后根據(jù)評估結(jié)論調(diào)整資源配置與策略,以期達(dá)成目標(biāo)。

    (一)金融機(jī)構(gòu)作為社會資本方的優(yōu)勢

    1.資金實力雄厚。從已簽約的PPP項目來看,非金融類社會資本方大多為國有企業(yè),且以央企為主。*裴俊?。骸禤PP社會資本選擇的三個鮮明特點——從PPP青睞國企的現(xiàn)實說起》,《中國政府采購報》2016年4月1日。但其負(fù)債問題影響深重,從根本上說國企增加負(fù)債就是加重國家債務(wù)。另一方面,政府雖然鼓勵民營企業(yè)介入PPP領(lǐng)域,但其規(guī)模普遍偏小,資金實力不足,風(fēng)險管理能力弱。相比之下,金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)性質(zhì)使其具有資金充足、融資成本低的比較優(yōu)勢。此外,政策性銀行的部分項目還可獲得優(yōu)惠補(bǔ)貼。*朱劍峰:《金融機(jī)構(gòu)參與PPP模式的SWOT分析》,《福建金融》2017年第1期。各類基金、保險,如債券基金、養(yǎng)老保險等具有基數(shù)大、周期長的特點,也非常適合投資PPP項目。

    2.資本運作能力強(qiáng)。PPP項目從前期的資金籌集到建設(shè)期的資金使用,再到運營期的資金管理,在整個壽命周期中都需要面臨資本運作問題。作為主營業(yè)務(wù),金融機(jī)構(gòu)本身具備較強(qiáng)的資本運作及風(fēng)險管控能力和經(jīng)驗,如證券公司、信托公司、基金等都可以充分發(fā)揮自己的證券產(chǎn)品設(shè)計、資金投資通道等優(yōu)勢,為PPP提供技術(shù)與資金支持;銀行可充分利用自身的專業(yè)優(yōu)勢提供金融顧問服務(wù);項目投入使用產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流后,可利用ABS來增加項目資產(chǎn)的流動性。金融機(jī)構(gòu)在PPP項目發(fā)起階段就介入其中,可以有效地提高融資效率,對于項目運作有良好的推動作用。

    3.參與PPP項目熱情高。目前市場上普遍存在“資產(chǎn)荒”現(xiàn)象,主要是眾多金融機(jī)構(gòu)缺乏合適的投資目標(biāo),致使自身業(yè)務(wù)也難以順暢開展。在此背景下,PPP項目讓金融機(jī)構(gòu)找到了新的出口。如對于銀行而言,需要消耗掉央行配給的貸款新增規(guī)模以及由于地方政府發(fā)放債券置換存量債務(wù)造成的資金“缺口”,銀行急需把這部分錢給放出去。*劉新平:《銀行如何應(yīng)對PPP大潮?》,PPP知乎,2017年3月1日。PPP項目為金融機(jī)構(gòu)提供了較為優(yōu)質(zhì)的投資選擇,雖然由于自身的公益性特點,收益率不會太高,但其具有穩(wěn)定長期的現(xiàn)金流回報,相對于其他投資項目,金融機(jī)構(gòu)更愿意投資信用更高、更有保障的政府付費類PPP項目。

    (二)金融機(jī)構(gòu)作為社會資本方的劣勢

    1.全壽命期運作能力不足。PPP項目涉及前期策劃、采購、設(shè)計、建設(shè)、運營等工程項目的全壽命期各個階段。只有按期建成完工,達(dá)到可使用狀態(tài),并且高質(zhì)高效運營,才能在后續(xù)經(jīng)營中獲得穩(wěn)定充足的現(xiàn)金流回報,實現(xiàn)提高效率和盈利目的。*王森、任憲文:《金融機(jī)構(gòu)參與PPP項目的路徑選擇、風(fēng)險管控及相關(guān)建議》,《銀行家》2015年第11期。然而,金融機(jī)構(gòu)雖然在前期具備融資優(yōu)勢,但通常無建設(shè)能力,缺乏工程管理經(jīng)驗,也沒有后續(xù)運營能力,資源整合與運作能力不足,使其很難承擔(dān)PPP項目的全壽命期集成管理任務(wù)。

    2.缺乏相應(yīng)的資質(zhì)等級,招投標(biāo)處于劣勢。PPP項目多為基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項目,普遍具有投資大、建設(shè)運營復(fù)雜、社會影響大等特點,這也對社會資本方提出了更為嚴(yán)格的要求。因此,在PPP項目招投標(biāo)過程中,社會資本方需在設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、維護(hù)等方面具備較高的資質(zhì)類型和等級,而金融機(jī)構(gòu)單獨投標(biāo)往往不符合資格要求,更談不上競爭優(yōu)勢。

    3.缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)驗,風(fēng)險應(yīng)對能力不足。PPP項目中金融機(jī)構(gòu)多作為社會資本或項目公司的融資方,間接參與項目。*孫彬彬、涂波:《金融機(jī)構(gòu)參與PPP項目風(fēng)險應(yīng)對》,《大眾理財顧問》2015年第7期。金融機(jī)構(gòu)直接作為社會資本方甚至主導(dǎo)者直接參與PPP項目的案例寥寥無幾,僅有個別嘗試。這就需要審時度勢,對潛在風(fēng)險進(jìn)行預(yù)判與識別。對于PPP項目可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險,金融機(jī)構(gòu)較擅長前期投資決策中的風(fēng)險識別與應(yīng)對,對后期建設(shè)運營階段中的風(fēng)險控制能力則較弱。*劉申亮、王守清等:《金融機(jī)構(gòu)能否主導(dǎo)PPP項目?》,《新理財(政府理財)》2016年12期。由于缺少識別運營風(fēng)險的能力,從而難以有效規(guī)避風(fēng)險、化解風(fēng)險,不僅對金融機(jī)構(gòu)自身,對整個項目、政府及公眾而言都是不利的。

    4.資金靈活性差。金融安全關(guān)系重大,銀監(jiān)會、證監(jiān)會等對金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)都有嚴(yán)格的規(guī)定和要求,資金使用的審查程序復(fù)雜,資金監(jiān)管嚴(yán)格。相對于國有企業(yè)或民營企業(yè)等其他社會資本,金融機(jī)構(gòu)的資金在使用和管理上更嚴(yán)密更謹(jǐn)慎,因此,資金使用靈活性也較差。

    5.傳統(tǒng)融資思維方式的影響。由于金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)大多從事企業(yè)融資,其慣性思維容易導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)在參與PPP項目時仍希望政府或企業(yè)提供擔(dān)保,希望明股實債、固定回報、提前退出等,不能真正實現(xiàn)無追索或有限追索。另外,某些金融機(jī)構(gòu)不愿意承擔(dān)市場風(fēng)險,因此更加青睞于政府付費和可行性缺口補(bǔ)助類項目。*劉新平、王守清:《推動PPP融資規(guī)范發(fā)展》,PPP知乎,2017年7月28日。這些與PPP項目發(fā)展理念相悖的觀念,將限制金融機(jī)構(gòu)參與PPP項目的積極性。

    (三)金融機(jī)構(gòu)作為社會資本方可能的機(jī)遇

    1.政策鼓勵參與。國務(wù)院、發(fā)改委、證監(jiān)會、銀保監(jiān)會等相繼出臺的一系列政策和文件,都強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)為PPP項目提供支持和保障,鼓勵金融機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)新投融資機(jī)制。通過對相關(guān)政策法規(guī)的深入分析可以看出,政策環(huán)境非常明確地鼓勵和支持金融機(jī)構(gòu)采取多種方式積極參與PPP項目。習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上也強(qiáng)調(diào),應(yīng)采取多種方式支持政府和社會資本合作(PPP)項目發(fā)展。

    2.市場需求大。在“一帶一路”和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下,我國必將增大對基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求,PPP項目將會因此大幅度增加,其發(fā)展也會邁上新的臺階。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行預(yù)測,至2030年亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資總額約為22.6萬億美元,平均每年投入約1.7萬億,這些設(shè)施的實現(xiàn)需要充分利用政府和社會資本合作模式。國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步完善、新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及鄉(xiāng)村振興工程,采用PPP模式都是重要選擇之一。從國外內(nèi)形勢來看,未來必將產(chǎn)生巨大的PPP項目需求,也為金融機(jī)構(gòu)參與PPP項目帶來很大的市場空間。金融機(jī)構(gòu)的介入不僅能夠解決資金籌措問題,更能提升資本運作能力和提高投資效率。

    (四)金融機(jī)構(gòu)作為社會資本方面臨的威脅

    1.政策細(xì)節(jié)不甚明晰。為鼓勵金融機(jī)構(gòu)參與PPP項目,國家出臺了許多激勵政策,但在具體細(xì)則上只是明確和規(guī)范了金融機(jī)構(gòu)作為融資方(債權(quán)人)參與PPP項目的行為,對于金融機(jī)構(gòu)作為社會資本方(股東)參與PPP項目,目前的政策雖然沒有限制,但也缺乏明確的細(xì)則規(guī)定。在金融安全日益提高的背景下,未來是否會有相關(guān)具體操作細(xì)節(jié)的限定還不明確,存在一定的政策風(fēng)險。

    2.經(jīng)濟(jì)和市場風(fēng)險影響較大。市場和經(jīng)濟(jì)形勢處在不斷變化之中,任何一個因素的變化都可能引發(fā)PPP項目的風(fēng)險,而PPP項目通常具有投資規(guī)模大,運營期與回收期長的特點,在此期間遭遇來自利率、外匯、通貨膨脹、市場需求等經(jīng)濟(jì)與市場方面風(fēng)險的幾率較大,如果沒有較好的風(fēng)險管控能力,極有可能造成項目收益不足甚至失敗。

    3.市場競爭激烈。PPP的熱潮吸引了越來越多的社會資本加入,也使得項目競爭日趨激烈。國企是目前較為活躍的社會資本方,他們有很強(qiáng)的建設(shè)運營能力和綜合管理實力。民營企業(yè)也具有靈活、高效和創(chuàng)新能力強(qiáng)的優(yōu)勢。PPP項目的融資方式也顯現(xiàn)出多元化和異地化的特征,使得金融機(jī)構(gòu)不僅要面臨與眾多產(chǎn)業(yè)公司的競爭,還要面臨全國各地各類金融機(jī)構(gòu)之間的競爭。激烈的市場競爭環(huán)境下,對金融機(jī)構(gòu)的綜合能力提出了更高的要求。

    4.社會輿論風(fēng)險較大。對于金融機(jī)構(gòu)中標(biāo)PPP項目并作為社會資本方的問題,工程實務(wù)界尤其是PPP領(lǐng)域?qū)<覍W(xué)者抱有不同態(tài)度,而且持反對意見者居多,很多人認(rèn)為PPP項目PPP項目里有政府變相融資的可能,且質(zhì)疑金融機(jī)構(gòu)是否真正有能力運作PPP項目,對金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)PPP項目信任度較低。*金微:《金融機(jī)構(gòu)中標(biāo)PPP引爭議》,《華夏時報》2016年11月21日第020版。社會輿論的壓力對金融機(jī)構(gòu)作為主導(dǎo)方進(jìn)入PPP項目具有潛在風(fēng)險。

    四、金融機(jī)構(gòu)作為PPP項目社會資本方的參與策略與建議

    (一)金融機(jī)構(gòu)作為社會資本方的策略分析

    金融機(jī)構(gòu)作為社會資本方參與PPP項目主要有兩種策略:

    策略一,純金融機(jī)構(gòu)作為社會資本方的策略。該策略主要是指金融機(jī)構(gòu)單獨或者與其他金融機(jī)構(gòu)共同組成聯(lián)合體作為PPP項目的社會資本方。此策略下,社會資本方全部由金融機(jī)構(gòu)組成,具有強(qiáng)大的資金優(yōu)勢,資本運作能力強(qiáng),融資效率高。不足之處是,金融機(jī)構(gòu)的綜合能力不強(qiáng),其能力短板會限制其投標(biāo)項目的范圍,在眾多要求建設(shè)及運營能力的項目中不占有優(yōu)勢。更為重要的是,全部由金融機(jī)構(gòu)實施PPP項目也不利于提升工程項目全壽命期績效,能否真正實現(xiàn)物有所值也備受質(zhì)疑。不可否認(rèn),在某些項目中存在這樣的模式,但其適用范圍非常有限,主要用于以資金需求為關(guān)鍵目標(biāo)的項目。*唐祥來:《PPP模式的治理邏輯、工具屬性及其績效》,《經(jīng)濟(jì)與管理評論》2016年第4期。該模式下的項目公司由于不具有較強(qiáng)的建設(shè)及運營綜合能力,在項目的實施過程中將面臨較大風(fēng)險而又難以有效應(yīng)對,可能會出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)提前退出,甚至項目失敗等問題。因此,金融機(jī)構(gòu)對采取此種策略應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。

    策略二,金融機(jī)構(gòu)與其他產(chǎn)業(yè)公司組成聯(lián)合體的策略。該策略是指金融機(jī)構(gòu)與其他產(chǎn)業(yè)公司組成聯(lián)合體共同作為PPP項目的社會資本方。此策略又可分為兩種情況:一種是金融機(jī)構(gòu)在聯(lián)合體中作為主導(dǎo)方,是項目公司的最大股東;另一種是金融機(jī)構(gòu)不作為主導(dǎo)方,僅作為非控股聯(lián)合體成員之一,而由產(chǎn)業(yè)公司作為主導(dǎo)方。第一種情況相對于策略一在機(jī)制上有了較大改進(jìn),金融機(jī)構(gòu)作為非控股股東通過引入產(chǎn)業(yè)公司在很大程度上可以彌補(bǔ)自身在規(guī)劃、建設(shè)、運營等方面的能力短板,增強(qiáng)了應(yīng)對建設(shè)運營期風(fēng)險的能力,有利于提升項目的綜合績效。但是,由于金融機(jī)構(gòu)占主導(dǎo)地位,有較大的話語權(quán),所以在涉及項目建設(shè)及運營的重大決策時,存在可能出現(xiàn)決策失誤的風(fēng)險。第二種情況是由產(chǎn)業(yè)公司作為項目公司的主導(dǎo)方,金融機(jī)構(gòu)僅作為非控股股東之一。此策略下,產(chǎn)業(yè)公司強(qiáng)大的專業(yè)能力及管理經(jīng)驗與金融機(jī)構(gòu)雄厚的資金實力形成互補(bǔ),可以實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源有效整合,可以在PPP項目策劃、建設(shè)、運營的全壽命期中發(fā)揮集成管理優(yōu)勢,更有利于提高項目的全壽命期績效。

    表2 金融機(jī)構(gòu)作為社會資本方參與PPP的策略對比分析

    表2顯示。相比較之下,金融機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)公司組成聯(lián)合體且由產(chǎn)業(yè)公司作為主導(dǎo)方的策略在投融資、建設(shè)及運營等方面的能力表現(xiàn)最強(qiáng),也最全面。在此策略下,各經(jīng)營主體能充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢,可以更有效地提高項目全壽命期績效,提高資金的利用效率,提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量,是一種值得推薦的策略。

    (二)金融機(jī)構(gòu)作為社會資本方參與PPP項目的政策建議

    1.完善項目篩選機(jī)制。選好項目是PPP項目成功的前提。PPP項目篩選機(jī)制與普通項目不同,金融機(jī)構(gòu)應(yīng)合理設(shè)置PPP項目篩選流程與標(biāo)準(zhǔn)。特別是要做好前期初步篩選評價和后期深入篩選評價工作,在前期初步篩選評價時建議采用主觀因素評價法,后期深入篩選評價則宜采用客觀財務(wù)數(shù)據(jù)予以分析評價。重點分析和評估項目的風(fēng)險水平、回報機(jī)制、盈利能力等,形成一套相對完善的項目評價體系標(biāo)準(zhǔn)。

    金融機(jī)構(gòu)要進(jìn)行詳盡的盡職調(diào)查,通過建立多元信息獲取渠道,以及完善的信息評判機(jī)制,不斷提高管理團(tuán)隊、技術(shù)因素、市場因素、財務(wù)狀況等調(diào)查信息的有效性。*肖洪武、陳文強(qiáng):《金融與科技創(chuàng)新有機(jī)融合問題研究》,《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2016年第2期。在考慮風(fēng)險分擔(dān)合理、回報可靠、社會需求穩(wěn)定的同時,要結(jié)合自身的特點和優(yōu)勢,通過合理的策略選擇,充分發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢,建立一套科學(xué)的項目篩選與決策機(jī)制。

    2.全面提升金融機(jī)構(gòu)綜合實力。建構(gòu)多層次的PPP項目資金供給市場,形成合理的融資結(jié)構(gòu)。既要發(fā)揮開發(fā)性金融、政策性金融的作用,也要發(fā)揮好“投行+商業(yè)銀行”的優(yōu)勢,從傳統(tǒng)的資金提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金組織者與牽頭方,扮演好社會資本方的角色。一方面應(yīng)通過金融創(chuàng)新,開發(fā)新的金融產(chǎn)品和服務(wù),增加新動能,在直接參股的基礎(chǔ)上,靈活采用信托、基金等多種參股方式,全面深入地參與PPP項目。另一方面,應(yīng)加強(qiáng)PPP項目全過程的風(fēng)險識別與管控能力,鼓勵金融機(jī)構(gòu)參與項目不同階段的投資與管理,降低項目風(fēng)險,不斷增強(qiáng)全過程資源整合能力,彌補(bǔ)自身能力的短板,建立符合PPP特點的盈利和風(fēng)險管控新模式。此外,還應(yīng)完善退出機(jī)制,充分利用資產(chǎn)證券化等手段,在整個項目壽命期內(nèi)揚長避短,選擇在恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)進(jìn)入或退出PPP項目。

    3.加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)公司的溝通合作。“金融+產(chǎn)業(yè)”是共同發(fā)展的現(xiàn)實需求。由于金融機(jī)構(gòu)在建設(shè)、運營等方面的經(jīng)驗缺陷,需要與具備專業(yè)能力和豐富工程經(jīng)驗的產(chǎn)業(yè)公司聯(lián)合,取長補(bǔ)短運作好PPP項目。因此,為建立良好的合作方式,金融機(jī)構(gòu)不能在項目機(jī)會出現(xiàn)時才臨時尋找合作伙伴,而是應(yīng)與眾多專業(yè)承包商、運營商等產(chǎn)業(yè)公司長期保持密切聯(lián)系,深入溝通、互相了解,同時與地方政府保持良好的溝通。這樣才能在項目機(jī)會來臨時,依據(jù)項目功能要求迅速匹配有誠信、實力強(qiáng)的合作伙伴,并制定出切實可行的合作模式與項目實施方案。此外,在PPP項目合作過程中,產(chǎn)業(yè)公司也可以通過金融機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)掌握專業(yè)的投融資知識,不斷提升自身資本運作能力,實現(xiàn)金融和產(chǎn)業(yè)的雙贏發(fā)展。

    4.加大PPP人才培養(yǎng)力度。近年來,由于PPP項目規(guī)模和數(shù)量的大幅增加,對PPP方面的專業(yè)人才有了更多的需求,特別是具有項目實踐經(jīng)驗的人才更加稀缺。而金融機(jī)構(gòu)對PPP人才也提出了更高的要求,需要既懂金融又懂工程的復(fù)合型專業(yè)人士的加盟。一是要積極引進(jìn)熟悉國際PPP項目,具有一定金融專業(yè)背景和豐富工程經(jīng)驗及領(lǐng)導(dǎo)才能的高層次管理人才;二是大力加強(qiáng)內(nèi)部人才的培養(yǎng)力度。以市場需求為依據(jù),以金融業(yè)和工程需求為指導(dǎo),從現(xiàn)有高素質(zhì)員工中選拔培養(yǎng)PPP項目管理人才;三是加強(qiáng)與相關(guān)高校的信息交流和溝通,注重完善PPP項目培養(yǎng)體系和方案,加大知識庫建設(shè),構(gòu)建PPP項目管理人才的教育平臺,為PPP的規(guī)范健康發(fā)展提供充足可靠的專業(yè)人才。最后,要加強(qiáng)對金融管理人才創(chuàng)新能力的培養(yǎng),無論是內(nèi)部培養(yǎng)還是教育機(jī)構(gòu)的培養(yǎng),應(yīng)該鼓勵不同知識背景、不同層次的人才參與金融創(chuàng)新和工程管理創(chuàng)新。

    5.創(chuàng)新資金管理機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)識到企業(yè)融資和項目融資兩者之間的本質(zhì)不同,應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念與思路,改變依賴政府擔(dān)保甚至兜底的慣性思維,加快適應(yīng)項目融資的發(fā)展新理念,創(chuàng)新產(chǎn)品服務(wù)管理體系,加強(qiáng)針對PPP項目前期融資方案、資金計劃安排、項目后期現(xiàn)金管理等方面的創(chuàng)新服務(wù)。改進(jìn)資金監(jiān)管機(jī)制,真正建立適合PPP項目的資金管理機(jī)制。

    在參與PPP項目過程中,金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)督資金的使用過程、提高資金的使用效率尤為重要。應(yīng)從以下幾方面著手:一要嚴(yán)格監(jiān)督建設(shè)資金使用過程。通常來說,建設(shè)資金主要用在工程建設(shè)和工程采購階段,要對這兩個階段的資金使用進(jìn)行監(jiān)督,嚴(yán)格審批,保證資金使用的合理性,有效避免資金的浪費和流失,保障資金安全;二要合理制訂項目資金使用計劃,重視資金預(yù)算,確保后續(xù)資金流動過程的安全高效;三要提高項目資金收入以及資金支出的管理控制。對項目中的關(guān)鍵資金流動環(huán)節(jié)進(jìn)行重點管控,不僅要健全項目資金內(nèi)部控制制度,還要完善資金使用審批制度,對資金使用風(fēng)險進(jìn)行有效防范和規(guī)避。

    五、結(jié)語

    新舊動能轉(zhuǎn)換必須以項目為平臺和載體,其轉(zhuǎn)換的重大領(lǐng)域,如醫(yī)養(yǎng)健康、農(nóng)業(yè)、文化、旅游等工程采用PPP模式具有較強(qiáng)的可操作性。同時,新舊動能轉(zhuǎn)換中的金融機(jī)構(gòu)參與PPP項目的債權(quán)投資已經(jīng)非常普遍,以股東身份作為社會資本方參與PPP項目具有較強(qiáng)的比較優(yōu)勢,也是巨大的市場機(jī)遇。金融機(jī)構(gòu)參與PPP項目可以采取多種策略,其中與產(chǎn)業(yè)公司形成聯(lián)合體的方式更有利于應(yīng)對風(fēng)險、提高效率。隨著PPP項目的逐步規(guī)范與可持續(xù)發(fā)展,金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在完善項目篩選機(jī)制、全面提升綜合能力、加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)公司合作、加大PPP人才培養(yǎng)以及創(chuàng)新資金管理機(jī)制等方面持續(xù)改進(jìn),不斷創(chuàng)新融資服務(wù),通過合理引導(dǎo)和配置資源,助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新舊動能轉(zhuǎn)換目標(biāo)的實現(xiàn)。

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