淺析政治與行政二分法理論及對(duì)我國(guó)政治體制改革的思考

李婭琳

【摘 要】政治與行政二分法理論為今天的公共政治及行政學(xué)確立了理論原則，對(duì)公共政治和行政管理的理論研究與實(shí)踐都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。本文主要從其理論的發(fā)展、意義與局限性以及對(duì)處于深刻變革的中國(guó)的借鑒意義著手，辯證地對(duì)該理論進(jìn)行性論述。

【關(guān)鍵詞】政治；行政；二分法；借鑒；國(guó)家治理

一、政治與行政二分法理論的發(fā)展

政治與行政二分法理論最初是由歐洲學(xué)者斯坦因等人提出，后經(jīng)威爾遜引入美國(guó)學(xué)術(shù)界，再經(jīng)古德諾的系統(tǒng)論證，逐漸確定下來(lái)。它對(duì)我們今天的公共政治學(xué)與行政管理學(xué)研究起到了不可替代的作用。

（一）理論的萌芽階段

德國(guó)學(xué)者斯坦因的思想首先反映了政治與行政的分離，體現(xiàn)在為憲政與行政之間的關(guān)系中。后來(lái)，政治學(xué)家布隆赤里明確表示，在國(guó)家這個(gè)范疇里，要區(qū)分開政治與行政。

（二）理論首次明確提出

威爾遜在其著作《行政學(xué)研究》中首次明確提出政治-行政二分法的概念。他認(rèn)為，政治與行政應(yīng)該是兩個(gè)不同的概念。其中政治是對(duì)于政府而言，去完成的具有普遍意義的重大國(guó)家性質(zhì)的活動(dòng)，而行政則是一項(xiàng)更為技術(shù)性的特定活動(dòng)，是合法的、明細(xì)而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)。威爾遜的該理論是我們今天研究行政學(xué)的一個(gè)重要參考。

（三）理論被傳承、豐富

在此基礎(chǔ)上，古德諾進(jìn)一步豐富了二分法理論，他更加重視政治與行政協(xié)調(diào)之間的研究以及如何實(shí)現(xiàn)這種協(xié)調(diào)。在其著作《政治與行政》中，他認(rèn)為提到政府具有表達(dá)和執(zhí)行國(guó)家的職能，而政治和行政則分別扮演這兩個(gè)角色。但這并不意味著政治與行政應(yīng)該完全分開，古德諾就如何達(dá)到二者協(xié)調(diào)狀態(tài)提出了具體的操作可能性，即在適當(dāng)?shù)臓顟B(tài)下，政治可以適度干預(yù)或控制行政。

二、政治與行政二分法理論的意義與局限性

二分法理論自被提出以來(lái)便一直備受爭(zhēng)議。對(duì)此，我們要辯證地去看待其發(fā)揮過的積極作用和其固有的局限性。

（一）積極意義

我們必須清醒的認(rèn)識(shí)到，二分法理論的產(chǎn)生是與西方國(guó)家當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景密切相關(guān)。它起源于多黨政治，學(xué)者教授們將政治與行政分離開來(lái)的最初動(dòng)機(jī)是為了破除政黨分肥制度存在的積弊。因此，他們?cè)诟母镎螌W(xué)指導(dǎo)理論時(shí)，以二分法理論為指導(dǎo)，使得行政管理在實(shí)踐中越來(lái)越獨(dú)立。這也為現(xiàn)在的政治學(xué)與行政管理學(xué)研究打下了基礎(chǔ)，發(fā)揮了積極作用。

（二）局限性

同時(shí)，隨著公共政策學(xué)科的興起，很多西方學(xué)者也發(fā)現(xiàn)，政治與行政二分法理論在實(shí)踐中并不是那樣完全適用。首先，它會(huì)誘導(dǎo)人們?nèi)ハ嘈耪魏托姓g就是兩個(gè)相互獨(dú)立不影響但會(huì)相互平衡的關(guān)系，很多政客盲目追崇二者的分離，結(jié)果導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)的辦事效率低下。其次，該理論并沒有為政府提供一個(gè)合理的行政組織結(jié)構(gòu)和職能發(fā)揮模式，結(jié)果導(dǎo)致了政府在人員、政策、事物的制定、執(zhí)行和反饋過程中劃分的不清楚。

三、政治與行政二分法理論對(duì)我國(guó)現(xiàn)代政府治理的借鑒

政治與行政二分強(qiáng)調(diào)了政治與行政二者之間既相互獨(dú)立又相互影響，我們今天研究其二分法理論，也是為我國(guó)完善政治體制改革，提高行政效率提供有益參考和借鑒。

（一）堅(jiān)持中國(guó)特色的行政體系制度

從二分法理論的形成過程中看，其產(chǎn)生和發(fā)展的社會(huì)背景是西方國(guó)家的多黨政治制度。而我們是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，作為中央政策的制定和執(zhí)行角色，政治機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)。在這個(gè)體制中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是保障國(guó)家政治穩(wěn)定有序的前提，同時(shí)在這個(gè)基礎(chǔ)上堅(jiān)持行政機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立行使職能，則能更有效地發(fā)揮其行政職能。當(dāng)前我國(guó)的政治與行政是一種良性互動(dòng)的關(guān)系，二者既沒有完全分割開，也沒有所謂的完全獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，二者互相配合，分工協(xié)作，高效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，我們?cè)谘芯拷梃b二分法理論時(shí)，不能盲目推崇，生搬硬套，而是要從自身國(guó)情出發(fā)，取其精華，去其糟粕，走中國(guó)特色的行政體系道路。

（二）持續(xù)推進(jìn)政治體制改革

上層建筑要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。改革開放四十余年，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了翻天覆地的變化。為了適應(yīng)這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，我們就必須持續(xù)改革政治體制中相對(duì)不適應(yīng)的部分，否則就會(huì)產(chǎn)生許多深層次的矛盾，影響全面建成小康社會(huì)的恢弘目標(biāo)。對(duì)二分法理論的研究和有益借鑒有助于我國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)政治體制改革，能夠提供新思路和新方向。

首先是政治發(fā)展的方向。必須堅(jiān)定中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是推進(jìn)政治體制改革的基本前提和重要保障。研究和借鑒二分法理論，協(xié)調(diào)處理政治與行政功能的關(guān)系，特別是處理好政治對(duì)行政的適度控制和行政機(jī)構(gòu)的適度集權(quán)。這是很重要的一部分，能為我國(guó)政治發(fā)展的方向明確了目標(biāo)。

其次是群眾路線方向。我們的國(guó)家性質(zhì)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，我們黨從“小”走向“大”，由弱到強(qiáng)，離不開廣大群眾的支持和監(jiān)督，堅(jiān)持“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的群眾路線，正是我們國(guó)家飛速發(fā)展的重要原因。尤其是現(xiàn)在我們正在建立一個(gè)權(quán)威的、高效的國(guó)家監(jiān)察體系，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察，這將有利于推進(jìn)全面深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，借鑒二分法理論，有助于正確處理監(jiān)督機(jī)關(guān)與人民群眾的關(guān)系，依靠群眾，服務(wù)群眾，使行政監(jiān)督真正得到人民的支持與擁護(hù)。

（三）持續(xù)推進(jìn)行政體系改革

根據(jù)二分法理論，政治和行政可以相對(duì)分離，在此基礎(chǔ)上，行政體制可以通過自身的管理改革進(jìn)行運(yùn)作，通過技術(shù)手段提升政府行政效率。當(dāng)前我國(guó)正處于政治體制改革的攻堅(jiān)階段，如何有效的提高行政效率，促進(jìn)行政發(fā)展，正是我們面臨的重大考驗(yàn)。它關(guān)系著如何有效提升政府工作效能，為國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。研究和借鑒二分法理論，我們可以按照行政治理的概念和精神，重建公共治理的主體結(jié)構(gòu)，科學(xué)地理順政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體之間的關(guān)系。

首先是抓好政府職能優(yōu)化這條主線，借鑒政治行政二分法理論，有的放矢地進(jìn)行各項(xiàng)行政制度改革，比如建立一站式公共服務(wù)平臺(tái)，簡(jiǎn)化行政審批流程，同時(shí)不斷加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力的制約和監(jiān)督，不斷推動(dòng)現(xiàn)代化政府建設(shè)。

其次是加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)。西方國(guó)家將公務(wù)員基本分為政務(wù)官和事務(wù)官兩類，分別處理政治和行政兩個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的具體事務(wù)。而我國(guó)公務(wù)員則更多是的兩種角色都有，肩負(fù)的任務(wù)更重。我國(guó)政府職能的發(fā)揮，要求公務(wù)員隊(duì)伍必須做精做強(qiáng)，公務(wù)員隊(duì)伍職業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力的提升是我國(guó)推進(jìn)行政體制改革，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要途徑。如何堅(jiān)持在在公務(wù)員錄用、考核與晉升三個(gè)方面加強(qiáng)教育和管理，堅(jiān)持嚴(yán)管厚愛，確保公務(wù)員隊(duì)伍既有政治性，又有高度的專業(yè)化水準(zhǔn)。

（四）注重公平與效率

縱觀西方學(xué)者對(duì)政治與行政二分理論的批判史，可以看出，他們中的大多數(shù)都是在追求政治和行政的獨(dú)立與協(xié)作，而沒有考慮到公平與效率之間的關(guān)系。對(duì)此我們必須引起高度重視，采取預(yù)防措施，以政府改革為立足點(diǎn)，努力達(dá)到公平和效率的兼顧。一方面在政治領(lǐng)域推進(jìn)民主，始終高度重視社會(huì)公平，避免出現(xiàn)兩極分化，另一方面在行政領(lǐng)域注重效率，刺激政府機(jī)構(gòu)及時(shí)改進(jìn)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不斷規(guī)范政府組織和政府行為，確保政府行政效率，持續(xù)推進(jìn)政治和行政二者得以充分有序的發(fā)展。

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