新法新政背景下擴大民營資本投資廣西教育的研究

黃玉強

【摘 要】本文論述廣西民辦教育發(fā)展基本情況，從發(fā)展環(huán)境、政策、政府管理、學(xué)校等層面分析新法新政背景下廣西民辦教育發(fā)展面臨的突出問題，提出新法新政背景下擴大民營資本投資廣西教育的政策建議：加快地方立法步伐，營造和諧良好的民辦教育投融資環(huán)境；進一步放開市場準入原則，推廣多元主體合作辦學(xué)體制改革；創(chuàng)新融資模式，拓寬舉辦者籌措資金渠道；落實稅費優(yōu)惠等激勵政策，降低民辦學(xué)校辦學(xué)成本；實行分類收費政策，擴大民辦學(xué)校辦學(xué)資金來源，等等。

【關(guān)鍵詞】新法新政 廣西民辦教育 民營資本 投資 廣西教育

【中圖分類號】G 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2018）06C-0007-03

2016年11月7日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》。新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》對民辦教育的分類政策作了重要的制度規(guī)定。最主要有三大變化：一是放開教育市場準入原則。除了義務(wù)教育階段外，其他領(lǐng)域向營利性學(xué)校放開，以營利為目的的社會資本可以通過舉辦營利性學(xué)校進入教育領(lǐng)域。二是進一步明確了投資者對學(xué)校產(chǎn)權(quán)問題。修法前設(shè)立的民辦學(xué)校由地方制定補償與獎勵方案，修法后設(shè)立的民辦學(xué)校按營利與非營利分類設(shè)置。三是從國家層面制定民辦學(xué)校價格規(guī)則。允許營利性民辦學(xué)校自主定價，非營利性民辦學(xué)校由地方制定政府指導(dǎo)價。社會力量舉辦的營利性民辦學(xué)?？梢宰灾髦贫▽W(xué)校收費價格。新修訂《中華人民共和國民辦教育促進法》進一步拓展了民間投資辦學(xué)信心，給民間投資者帶來了新機遇。

2016年12月29日，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，要求地方政府出臺配套的實施意見，推動落實民辦教育分類管理，并進一步明確地方政府對民辦學(xué)校在稅收、收費、補貼、土地、扶持、管理方面的支持政策?？梢哉f，新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》是我國民辦教育發(fā)展里程碑式改革舉措，既依法保障了教育領(lǐng)域民間投資者的合法權(quán)益，又給民間力量投資興辦教育帶來了新機遇。而省級政府出臺的實施意見，將大大影響民營資本投資教育的信心和動力。義務(wù)教育階段民辦小學(xué)、學(xué)歷教育民辦學(xué)校、營利性民辦學(xué)校、重資產(chǎn)民辦學(xué)校、高收費民辦學(xué)校將迎接進一步市場投資機會，民辦學(xué)校投資布局將發(fā)生變化。

一、廣西民辦教育發(fā)展基本情況

近年來，在自治區(qū)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在各部門的關(guān)心和支持下，廣西各級各類民辦教育特別是廣西民辦高等職業(yè)學(xué)校得到了較快發(fā)展，民辦高等教育已經(jīng)成為高等教育的重要組成部分，成為推進我區(qū)高等教育大眾化進程的重要力量。一是民辦學(xué)前教育發(fā)展迅猛。2017年，廣西共有民辦幼兒園9974所，占全區(qū)總數(shù)的84.62%；在園幼兒141.35萬人，較2012年增長了70%，占全區(qū)總數(shù)的66.06%；專任教師6.6萬人，占全區(qū)總數(shù)的80.23%。民辦學(xué)前教育規(guī)模超過公辦。二是民辦小學(xué)發(fā)展規(guī)模穩(wěn)中有增。2017年，廣西共有民辦小學(xué)195所，占全區(qū)總數(shù)的2.31%；民辦普通小學(xué)在校生16.48萬人，較2012年增長了19.95%，占全區(qū)總數(shù)的3.55%；專任教師4251人，占全區(qū)總數(shù)的1.71%。三是優(yōu)質(zhì)民辦中學(xué)發(fā)展態(tài)勢良好。2017年，廣西共有民辦中學(xué)254所，占全區(qū)總數(shù)的11.46%；民辦中學(xué)在校生22.77萬人，較2012年增長了61.83%，占全區(qū)總數(shù)的7.56%；專任教師14305人，占全區(qū)總數(shù)的11.02%。涌現(xiàn)了廣西大學(xué)附屬中學(xué)等具有鮮明特色、教育教學(xué)質(zhì)量位居全區(qū)前列的優(yōu)秀民辦學(xué)校。四是民辦高校是高等教育的重要組成部分。2017年，廣西共有民辦普通高校24所，占全區(qū)總數(shù)的30%；民辦高校在校生18.11萬人，較2012年增長了46.88%，占全區(qū)總數(shù)的20.9%；專任教師8229人，占全區(qū)總數(shù)的19.03%。民辦高等教育已成廣西高等教育生力軍，實現(xiàn)了從無到有，從小到大，快速成長。廣西民辦教育的快速發(fā)展，在一定程度上滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾接受教育的多樣化需求，彌補了財政性教育經(jīng)費投入的不足，緩解了公共財政壓力，有效地擴充了教育資源，緩解了教育資源嚴重不足的供求矛盾，對推進廣西教育事業(yè)發(fā)展和改革發(fā)揮了重要作用。

二、新法新政背景下廣西民辦教育發(fā)展面臨的突出問題

總體而言，廣西民辦教育的發(fā)展態(tài)勢是好的，在增加廣西教育資源供給、滿足人民群眾特色多樣化教育需求做出了積極貢獻。但廣西民辦教育與全國平均水平相比還有一定差距，與江浙、上海等發(fā)達省市相比差距更大。在東部地區(qū)已經(jīng)進入穩(wěn)定規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量的新階段，中西部地區(qū)民辦教育仍處于規(guī)模擴張、投資新建、快速發(fā)展的黃金時期，廣西民辦教育仍有廣闊的市場投資空間。由于我國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段外因，以及廣西歷史發(fā)展內(nèi)因，廣西民辦教育生存和發(fā)展的條件也發(fā)展了變化，仍面臨著系列亟須解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

從發(fā)展環(huán)境看，主要存在兩方面問題：一是社會認同程度不高，有相當多的人對民辦教育存有疑慮和偏見，不認同民辦教育的公益性事業(yè)的屬性；二是社會輿論支持不夠，新聞輿論部門往往對其發(fā)生的問題關(guān)注較多，而對其所取得的進步、成績、發(fā)展中所面臨的困難卻關(guān)注較少。

從政策層面看，一是現(xiàn)有政策落實不到位，國家和地方為了促進民辦教育發(fā)展，制定了相關(guān)政策法規(guī)，但一些政策在實際操作過程中實施不到位，特別是民辦學(xué)校在辦理征地、信貸融資、資產(chǎn)過戶等過程中非常艱難。二是國家扶持和鼓勵民辦教育發(fā)展的政策還不夠，比如涉及對現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者獎勵和補償政策、稅收優(yōu)惠政策、學(xué)費政策等問題沒有制定相應(yīng)政策，制約了各地政府推進分類管理步伐，也直接影響民營資本投資辦學(xué)的積極性。

從政府管理層面看，一是由于沒有民辦教育的專門管理機構(gòu)和專職管理人員，不同程度地存在著管理滯后的問題。二是民辦高校的監(jiān)管涉及教育、發(fā)改、財政、稅務(wù)、金融審計、工商、物價、民政、公安等多個部門，協(xié)調(diào)機制不夠順暢，社會對民辦高校進行監(jiān)督的渠道也不完善。

從學(xué)校層面看，主要存在以下幾方面問題：一是舉辦者對民辦教育公益性認識不足，過分強調(diào)眼前利潤，不顧及民辦學(xué)校長遠發(fā)展。二是投入不足，學(xué)校主要依靠舉辦者自有資金和學(xué)費滾動收入進行投入，學(xué)校辦學(xué)條件跟不上事業(yè)發(fā)展的需要。三是內(nèi)部治理體系不夠規(guī)范，多為“家族式”管理模式，董事會地位作用不明顯，教職工和學(xué)生參與內(nèi)部教學(xué)管理渠道不健全。四是辦學(xué)特色、優(yōu)勢不夠明顯，教育質(zhì)量需要進一步提高。

三、新法新政背景下擴大民營資本投資廣西教育的政策建議

黨的十九大報告明確提出支持和規(guī)范社會力量興辦教育；黨的十九屆三中全會強調(diào)推動教育等公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化。當前，我國民辦教育正處于推進落實民辦學(xué)校營利性和非營利性分類改革關(guān)鍵時期，廣西必須抓住發(fā)展機遇，解放思想，統(tǒng)籌規(guī)劃，積極作為，促進廣西民辦教育實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

（一）加快地方立法步伐，營造和諧良好的民辦教育投融資環(huán)境

自十二屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》后，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》。由于全國各地民辦教育發(fā)展水平差距較大，國家文件中對部分扶持政策沒有具體統(tǒng)一標準，而是把自主權(quán)賦予地方省級政府。長期以來，由于沒有相應(yīng)的廣西民辦教育促進條例，致使省級行政部門和各地市人民政府在發(fā)展過程中面臨的一些問題無法可依，體現(xiàn)重點扶持的具有地方特色的各種措施也難以充分保障。因此，結(jié)合廣西本地經(jīng)濟發(fā)展情況，研究制定《廣西壯族自治區(qū)民辦教育促進條例》，既符合國家對地方政府提出的制定促進民辦教育發(fā)展的政策要求，也有利于為制定民族地區(qū)特殊民辦教育政策提供強有力的法律依據(jù)，有利于解決廣西民辦教育長期以來政策無法落地的實際困難和問題，有利于保障廣西民辦教育事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）進一步放開市場準入原則，推廣多元主體合作辦學(xué)體制改革

《中華人民共和國民辦教育促進法》第二條法律條文：“國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)的活動，適用本法”。民辦學(xué)校的界定至少具備三項基本條件：舉辦者（出資方）不是國家機構(gòu)；學(xué)校辦學(xué)資金來源為非國家財政性經(jīng)費；學(xué)校的主要活動是面向社會舉辦學(xué)校或其他教育機構(gòu)。從混合所有制的視角來看，民辦學(xué)校辦學(xué)模式可以多種多樣，舉辦者構(gòu)成既可以是國有資本，也可以是集體資本，還可以兼有民營資本、國外資本。

在明晰學(xué)校產(chǎn)權(quán)前提下，結(jié)合民辦學(xué)校的合作方式和投資渠道，重點探索開展五種類型的民辦學(xué)?；旌纤兄妻k學(xué)模式：一是公辦學(xué)校和民營資本合作模式—— 民營企事業(yè)單位負責(zé)出資建設(shè)，公辦學(xué)校負責(zé)教學(xué)和內(nèi)部管理，雙方通過董事會共同運營，共享成果。二是公辦學(xué)校與地方政府或者國有資本合作模式—— 地方政府或者國有企事業(yè)單位通過政府債券、PPP、EPC、BOT等方式負責(zé)學(xué)校硬件建設(shè)，公辦學(xué)校利用學(xué)校牌子、教師資源等無形資產(chǎn)負責(zé)開展學(xué)校教學(xué)管理。三是公辦學(xué)校與國有資金、民營資本混合模式—— 公辦學(xué)校以教育教學(xué)資源參與辦學(xué)，國有資本負責(zé)提供土地和部分經(jīng)費，民營資本以實物或者資金投入，各方按出資比例確定股權(quán)。四是公辦學(xué)校與非營利性組織合作模式—— 公辦學(xué)校以教育教學(xué)資源參與辦學(xué)，非營利性組織（比如學(xué)校下屬教育基金會）利用自有資金負責(zé)學(xué)?；驹O(shè)施建設(shè)。五是公辦學(xué)校與外資合作模式——由公辦學(xué)校負責(zé)日常教學(xué)管理，外資出資建設(shè)學(xué)?；居布O(shè)施。廣西作為中國—東盟博覽會和中國—東盟商務(wù)與投資峰會永久舉辦地，應(yīng)充分利用與東盟10國的區(qū)位優(yōu)勢，鼓勵公辦學(xué)校與外資特別是東盟10國合作舉辦混合所有制學(xué)校，探索建立具有東盟特色的國際化學(xué)校。

（三）創(chuàng)新融資模式，拓寬舉辦者籌措資金渠道

鼓勵金融機構(gòu)在制定可控風(fēng)險制度前提下，允許民辦學(xué)校與公辦學(xué)校享受同等的融資渠道和融資方式。允許非營利性民辦學(xué)校以教育設(shè)施之外的附屬產(chǎn)業(yè)進行抵押融資。鼓勵營利性民辦學(xué)校以有償取得的土地、設(shè)施等財產(chǎn)進行抵押融資。鼓勵營利性民辦學(xué)校通過引入風(fēng)險投資、上市（掛牌）融資、發(fā)行債券、貸款融資等方式融資。民辦學(xué)校的登記部門參照公司股權(quán)質(zhì)押登記程序，制定民辦學(xué)校舉辦者權(quán)益質(zhì)押登記程序，無論營利性和非營利性民辦學(xué)校，允許用其股權(quán)（舉辦者權(quán)益）作為借款質(zhì)押擔保。同時，鼓勵民辦學(xué)校以集團聯(lián)盟形式組建擔保公司，共同制定聯(lián)盟政策規(guī)約，爭取政府的低息貸款、貼息貸款、減免稅費等各項財政支持。

（四）落實稅費優(yōu)惠等激勵政策，降低民辦學(xué)校辦學(xué)成本

民辦學(xué)校開展科研項目獲得的財政撥款，符合企業(yè)所得稅有關(guān)政策規(guī)定的，可以作為不征稅收入。民辦學(xué)校收取的學(xué)費、住宿費等費用，提供技術(shù)開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)以及教育服務(wù)，符合增值稅優(yōu)惠政策規(guī)定的，可按規(guī)定減免增值稅。企業(yè)吸納實習(xí)生所實際發(fā)生的費用，應(yīng)區(qū)分為工資薪金和職工福利費支出，并按《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》規(guī)定在企業(yè)所得稅前扣除。

（五）實行分類收費政策，擴大民辦學(xué)校辦學(xué)資金來源

目前，廣西尚屬經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，各階段民辦學(xué)校分布不均，部分優(yōu)質(zhì)資源相對集中，尚未形成充分競爭，可分步驟放開非營利性民辦學(xué)校收費標準。對非營利性民辦幼兒園收費實行市場調(diào)節(jié)價，其他非營利性民辦學(xué)歷教育根據(jù)辦學(xué)成本、辦學(xué)質(zhì)量、社會需求等因素確定學(xué)費及住宿費標準?！笆濉逼陂g內(nèi)，試點放開非營利性民辦高等學(xué)校收費標準，實行市場調(diào)節(jié)價，由試點學(xué)校根據(jù)辦學(xué)成本等因素確定收費標準。2020年后，逐步放開非營利性民辦學(xué)歷教育收費標準，實行市場調(diào)節(jié)價。同時，依法加強對民辦學(xué)校收費行為的監(jiān)管，對實行市場調(diào)節(jié)價管理的民辦學(xué)校要依法依規(guī)制定收費項目、收費標準和退費管理辦法，加強收退費自我管理和自我監(jiān)督。

（六）各級政府應(yīng)設(shè)立專項財政資金，加大地方政府財政資金資助力度

一是依法依規(guī)落實資助政策。各地市人民政府應(yīng)依照我國《憲法》《教育法》《義務(wù)教育法》《婦女兒童權(quán)益保護法》《兒童權(quán)利公約》等法律規(guī)章制度規(guī)定，落實對民辦學(xué)校學(xué)生、教師、教學(xué)專項項目等財政扶持。各地方人民政府應(yīng)依法依規(guī)將扶持民辦教育發(fā)展經(jīng)費依法納入地方政府財政預(yù)算。二是保障底線資助。目前，廣西對民辦學(xué)校資助政策多以“扶優(yōu)伏特”為原則，忽視了對民辦學(xué)校的底線資助。各地政府應(yīng)優(yōu)先將貧困農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育民辦學(xué)校、招收弱勢群體學(xué)生民辦學(xué)校納入資助范圍，著力改善學(xué)?；巨k學(xué)條件。三是實行分類資助政策。分類改革實施后，民辦學(xué)校將分為營利性和非營利性民辦學(xué)校。對于非營利性民辦學(xué)校，地方政府應(yīng)給予等同于公辦學(xué)校待遇，結(jié)合地方財政實力，給予民辦學(xué)校適當生均公用經(jīng)費補助以及財政津補貼。對于營利性民辦學(xué)校，地方政府可通過實行政府購買服務(wù)方式，支付給予營利性民辦學(xué)校相應(yīng)費用，購買優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校資源補充公辦學(xué)校資源。

（七）加強民辦教師隊伍建設(shè)，提高民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量

一是建立政府支持的民辦學(xué)校教師社會保障制度。地方財政通過政府購買方式，對長期任職于非營利性民辦學(xué)校教師給予資金支持，用于繳納住房公積金和養(yǎng)老保險等，逐步實現(xiàn)非營利性民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師享受同樣的薪酬。二是建立民辦教師培養(yǎng)體系，明確各層次民辦學(xué)校崗位設(shè)置及聘用教師的條件。民辦學(xué)校聘用教師應(yīng)達到國家規(guī)定的相應(yīng)教師任職條件。民辦學(xué)校要參照公辦學(xué)校崗位結(jié)構(gòu)比例合理設(shè)置崗位。三是依法保障民辦學(xué)校教師權(quán)益。落實跨統(tǒng)籌地區(qū)社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，民辦學(xué)校教師在不同養(yǎng)老保險制度間轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，其繳費年限可按規(guī)定連續(xù)計算。同時，關(guān)注民辦學(xué)校教師身心健康，鼓勵民辦學(xué)校探索建立患重大疾病教師及家庭經(jīng)濟困難教師救助機制。民辦學(xué)校應(yīng)當保障教職員工寒暑假期間帶薪休假權(quán)利。

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（責(zé)編 黎 原）