從一例非法用地案看設(shè)施農(nóng)用地的認(rèn)定

□ 慶元縣國土資源局 葉隆生

一、案情

2017年8月，L市中級人民法院行政判決上訴人吳某芬、周某偉訴L市國土資源局土地行政處罰一案敗訴。2014年吳某芬與L市D區(qū)藍(lán)天街道蓮西村村民簽訂租用協(xié)議，將位于蓮西村周畈烏壇口的30畝土地用于項(xiàng)目開發(fā)，吳某芬等未經(jīng)批準(zhǔn)于10月17日起搭建三個(gè)球形大棚和一個(gè)金字塔大棚，總面積3893平方米。經(jīng)查此地塊已于2011年1月經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。2015年12月，L市國土資源局立案查處，2016年2月作出行政處罰決定，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并處非法占用土地每平方米20元的罰款，當(dāng)事人不服提起行政訴訟，一審駁回訴訟請求，二審駁回上訴，維持原判。

二、分析

本案的焦點(diǎn)：大棚是不是建筑物，建筑物是否為區(qū)別設(shè)施農(nóng)用地與建設(shè)用地的標(biāo)準(zhǔn)；現(xiàn)狀是否為判定設(shè)施農(nóng)用地的依據(jù)；在建設(shè)用地上可否進(jìn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)。

大棚是否為建筑物。涉案的蔬菜大棚是由L市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院設(shè)計(jì)建造的球形大棚和金字塔大棚，名稱為卵巢型球體生態(tài)溫室，是為農(nóng)業(yè)設(shè)施?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對設(shè)施的解釋：為進(jìn)行某項(xiàng)工作或滿足某種需要而建立起來的機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)、組織、建筑等。因此這種設(shè)施農(nóng)業(yè)構(gòu)架體現(xiàn)為一種建筑。根據(jù)《民用建筑設(shè)計(jì)術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》（GB／T50504-2009），建筑物是指用建筑材料構(gòu)筑的空間和實(shí)體，供人們居住和進(jìn)行各種活動(dòng)的場所。而按照建筑的使用功能及屬性進(jìn)行分類，建筑一般分為民用建筑、工業(yè)建筑和農(nóng)業(yè)建筑。農(nóng)業(yè)建筑是指以農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)為主要使用功能的建筑。因此，大棚屬于建筑物。

由于大棚屬于建筑物，建筑物還區(qū)分民用建筑、工業(yè)建筑和農(nóng)業(yè)建筑，是否為建筑物，不是認(rèn)定農(nóng)業(yè)設(shè)施的依據(jù)。

利用現(xiàn)狀是否為判定設(shè)施農(nóng)用地的依據(jù)。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB／T21010-2007），國家主要依據(jù)土地的用途、經(jīng)營特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征等因素，對土地利用類型進(jìn)行歸納、劃分。反映土地利用的基本現(xiàn)狀，但不以此劃分部門管理范圍。設(shè)施農(nóng)用地是指直接用于經(jīng)營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。設(shè)施農(nóng)用地按照現(xiàn)狀分類為其他土地，在《中華人民共和國土地管理法》“三大類”中歸屬農(nóng)用地，按照農(nóng)用地管理。利用現(xiàn)狀是土地利用現(xiàn)在狀況，體現(xiàn)的是外表特征，從本質(zhì)上設(shè)施農(nóng)用地是農(nóng)業(yè)用途，按農(nóng)用地管理，現(xiàn)狀為建筑物，不能排除農(nóng)業(yè)用途，故利用現(xiàn)狀不是判定設(shè)施農(nóng)用地的標(biāo)準(zhǔn)。本案中，從現(xiàn)狀看還存在進(jìn)行耕種的情況，表象還為耕地，但涉案地塊已經(jīng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，并具體實(shí)施征地行為，現(xiàn)狀并不影響對涉案地塊建設(shè)用地性質(zhì)的認(rèn)定。

在建設(shè)用地上可否進(jìn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)。建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等，是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。國家實(shí)行土地用途管制制度，限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，特別是要對耕地實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。從法理講，編制土地利用總體規(guī)劃，實(shí)行土地用途管制制度，限制擴(kuò)大建設(shè)用地范圍，保護(hù)農(nóng)用地。在建設(shè)用地上進(jìn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)按理本應(yīng)允許，而且國家還鼓勵(lì)農(nóng)村宅基地整理，有效增加耕地面積。但土地利用總體規(guī)劃是一項(xiàng)科學(xué)規(guī)劃，是根據(jù)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上、時(shí)間上所作的總體安排。在建設(shè)用地區(qū)，同樣要合理規(guī)劃，科學(xué)安排用地布局，確保土地集約節(jié)約利用，使土地利用總體規(guī)劃所確定的建設(shè)用地都是有效使用面積?？茖W(xué)合理利用建設(shè)用地，在一定程度上也能促進(jìn)農(nóng)用地保護(hù)，特別是有效保護(hù)耕地。所以建設(shè)用地區(qū)一經(jīng)劃定，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。本案中，吳某芬等未經(jīng)批準(zhǔn)在建設(shè)用地區(qū)上搭建三個(gè)球形大棚和一個(gè)金字塔大棚，同樣要受制于建設(shè)用地區(qū)管制，其所適用的法律為對非法占用土地處罰的沒收條款。只要建造的建筑物與土地利用總體規(guī)劃不沖突，就不必拆除。因此在建設(shè)用地上可否進(jìn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)，關(guān)鍵在于是否符合土地利用總體規(guī)劃所期待的目標(biāo)用途。在農(nóng)用地上，建筑物只有符合設(shè)施農(nóng)業(yè)要求，屬于設(shè)施農(nóng)用地范圍，才按照農(nóng)用地管理。如果不符合設(shè)施農(nóng)用地備案條件，則應(yīng)認(rèn)定為非法占用土地對建造的建筑物予以拆除。

三、認(rèn)定

根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》對設(shè)施農(nóng)用地的定義和歸屬，實(shí)施設(shè)施農(nóng)用地的用途管制。設(shè)施農(nóng)用地不改變土地農(nóng)業(yè)用途，禁止擅自或變相將設(shè)施農(nóng)用地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，不得改變直接從事或服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的的設(shè)施性質(zhì)，禁止擅自將設(shè)施用于其他經(jīng)營。而隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，設(shè)施農(nóng)業(yè)長足發(fā)展。與此同時(shí)，以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)為名，擅自改變農(nóng)業(yè)用途的情況也時(shí)有發(fā)生。在實(shí)踐當(dāng)中對于認(rèn)定設(shè)施農(nóng)用地也經(jīng)常存在困難。從本案延伸，對設(shè)施農(nóng)用地的認(rèn)定和管理提出建議。

農(nóng)地農(nóng)用，是設(shè)施農(nóng)用地的基本定位。農(nóng)業(yè)集約化和規(guī)模化經(jīng)營，促成了設(shè)施農(nóng)用地的形成和發(fā)展。過去雖然也有零星的諸如畜禽舍、工廠化大棚、水產(chǎn)養(yǎng)殖地、晾曬場等設(shè)施存在，但還不具有現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)用地的意義。最早將設(shè)施農(nóng)用地獨(dú)立出來，按農(nóng)用地進(jìn)行管理是國家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類》。設(shè)施農(nóng)用地的出現(xiàn)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深層次變革的結(jié)果。為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，支持設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模化糧食生產(chǎn)發(fā)展，國家層面規(guī)范和保護(hù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，改審核制為備案制，既加大了政策扶持力度，充分保障了設(shè)施農(nóng)業(yè)合理用地需求，又完善了農(nóng)村土地經(jīng)營管理規(guī)制，促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)依法依規(guī)和可持續(xù)發(fā)展。因此，設(shè)施農(nóng)用地應(yīng)當(dāng)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地“物盡其用”。

排除生活用房用地。《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》將設(shè)施農(nóng)用地劃分為生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地以及配套設(shè)施用地，是直接用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)施用地。國家嚴(yán)禁隨意擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)用地范圍，對于經(jīng)營性糧食存儲(chǔ)、加工和農(nóng)機(jī)農(nóng)資存放、維修場所，以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂，各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會(huì)議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地，必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進(jìn)行管理。排除生活用房用地，嚴(yán)格按照農(nóng)用地管理，不僅能體現(xiàn)農(nóng)地農(nóng)用，還能為變相進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)設(shè)定障礙，為違法事實(shí)認(rèn)定提供制度依據(jù)。

用途決定用地命運(yùn)。過去有一種觀念，建造臨時(shí)建（構(gòu)）筑物的，按農(nóng)用地管理；建造永久建（構(gòu)）筑物的，按建設(shè)用地管理。但建筑物是人工建造的供人們進(jìn)行生產(chǎn)、生活等活動(dòng)的房屋或場所，涵蓋了生產(chǎn)和生活等方面。而構(gòu)筑物雖是不直接進(jìn)行生產(chǎn)、生活活動(dòng)的工程建筑，但也涉及到生產(chǎn)和生活。因此以臨時(shí)建（構(gòu)）筑物或永久建（構(gòu)）筑物區(qū)別農(nóng)業(yè)用途或非農(nóng)業(yè)用途是不科學(xué)的。所謂設(shè)施農(nóng)用地改變用途，指的是在設(shè)施農(nóng)用地上偏離了農(nóng)業(yè)用途，進(jìn)行了非農(nóng)業(yè)建設(shè)活動(dòng)。在認(rèn)定用地時(shí)既不能以“永久性建（構(gòu)）筑物”為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分農(nóng)用地與建設(shè)用地，也不能因?yàn)槭欠恰坝谰眯越ǎ?gòu)）筑物”而認(rèn)定為農(nóng)業(yè)用途?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”，其目的是為了實(shí)行土地用途管制。對非法占用土地行為的查處，在很大程度上也是圍繞土地用途進(jìn)行，并根據(jù)土地用途決定不同的行政處罰種類。

準(zhǔn)確把握“審核”與“備案”的關(guān)系?！秶临Y源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》取消設(shè)施農(nóng)用地審核，改為備案制度。從土地用途管制制度講，土地用途管制依據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃定的土地用途，依法規(guī)范利用行為，限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，特別是對耕地實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。設(shè)施農(nóng)用地本質(zhì)上屬于農(nóng)用地，備案制除了清理行政許可的整體要求外，還在于農(nóng)業(yè)內(nèi)部的自我調(diào)整功能所需要。便農(nóng)事，重監(jiān)管，是備案制的基本定位，只要農(nóng)業(yè)用途，不進(jìn)行破壞性活動(dòng)，在農(nóng)用地用途范圍內(nèi)不進(jìn)行過多干預(yù)。實(shí)行備案制后，相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)管，制止和查處違法用地，確保設(shè)施農(nóng)用地的農(nóng)用地用途。

四、啟示

本案給予設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管和執(zhí)法監(jiān)督檢查工作以啟示。以土地外貌形態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)判斷是否屬于建設(shè)用地或設(shè)施農(nóng)用地，并結(jié)合批文判斷是否屬于違法用地，這是一個(gè)誤區(qū)。對于設(shè)施農(nóng)用地的認(rèn)定比較困難的一個(gè)原因是，用途改變無常。結(jié)合以上分析和認(rèn)定，我們深受啟發(fā)，在設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管和執(zhí)法檢查工作中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)做好以下工作。一是始終圍繞“用途”監(jiān)督檢查。設(shè)施農(nóng)用地功能是農(nóng)業(yè)用途，外在建設(shè)用地的形態(tài)，除了占用基本農(nóng)田需要嚴(yán)格審查，對各類畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、工廠化作物栽培等設(shè)施建設(shè)禁止占用基本農(nóng)田等情形，不能任意認(rèn)定非法占用土地，需要結(jié)合實(shí)際用途及其他關(guān)聯(lián)事項(xiàng)嚴(yán)格認(rèn)定。二是做好巡查工作。不能因?yàn)椤皞浒浮保拖醣O(jiān)管和巡查工作。相反正是因?yàn)椤皞浒浮保皇恰皩徟保谟玫卣吆捅O(jiān)管者中更會(huì)隨心所欲，用地者任意用地，監(jiān)管者拋之不管，一旦發(fā)現(xiàn)違法用地行為，工作就十分被動(dòng)。三是重視證據(jù)收集。在設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管上，面臨的最大問題是收集證據(jù)比較單一。衛(wèi)片等技術(shù)手段只是證據(jù)之一，不是證據(jù)全部，大量的涉及改變用途的事實(shí)需要執(zhí)法人員收集各種證據(jù)。凡與案件相關(guān)的事實(shí)都需要進(jìn)行調(diào)查，詢問筆錄中涉及到的事實(shí)應(yīng)有相應(yīng)的證據(jù)證明，在證據(jù)上把土地用途做實(shí)。四是進(jìn)行關(guān)聯(lián)性證明。嚴(yán)格審查種類證據(jù)，注重從種類證據(jù)之間的鏈接證明與相關(guān)行業(yè)要求的關(guān)聯(lián)性，用證據(jù)原理論證，學(xué)會(huì)自我質(zhì)證，從證據(jù)材料的合法性、關(guān)聯(lián)性和真實(shí)性進(jìn)行認(rèn)證，準(zhǔn)確和科學(xué)認(rèn)定違法事實(shí)，從而為正確適用法律和作出行政處罰決定打下堅(jiān)實(shí)的事實(shí)基礎(chǔ)。