對(duì)杭州市下城區(qū)當(dāng)前做地工作的思考

□ 杭州市國土資源局下城分局 朱云祥

今年來，在杭州市國土資源局黨委和下城區(qū)委、區(qū)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和高度重視下，在市、區(qū)相關(guān)部門的通力合作和做地單位的強(qiáng)力推動(dòng)下，上半年下城區(qū)做地工作取得了較好的成績。

▲ 貼沙河綜合整治

一、收儲(chǔ)出讓工作情況

今年上半年完成出讓、掛牌、收儲(chǔ)13宗，出讓金總額145.58億元，宗數(shù)、金額完成年度目標(biāo)任務(wù)率分別為59%、48.5%。收儲(chǔ)工作雖在有序推進(jìn)之中，但仍有四點(diǎn)因素阻礙收儲(chǔ)的快速推進(jìn)。一是性質(zhì)改變，比如長浜路1號(hào)、華豐北苑擬調(diào)整為安置房用地；華豐單元XC1001-05地塊擬調(diào)整為消防用地。二是控規(guī)調(diào)整，比如：紹興路沿線5宗地塊長城機(jī)電群3宗地塊等因控規(guī)調(diào)整暫且耽擱。三是征遷原因，在做地推進(jìn)中多數(shù)地塊都涉及到征遷。四是配套核查，比如浙金東北角地塊等。

二、存在的主要問題

“一難”：拆遷工作難仍是攔路虎

在下城區(qū)的32宗地塊中有12宗涉及拆遷問題，占比37.5%。一是有些被拆遷的企業(yè)背景較大，有央企、省、市企業(yè)。這些企業(yè)往往要求高，談判難度大。二是大部分企業(yè)要求調(diào)產(chǎn)安置，壓縮了做地單位對(duì)被拆遷企業(yè)談判的空間。三是企業(yè)本身的歷史遺留問題，有些通過拍賣、轉(zhuǎn)制、產(chǎn)權(quán)分割糾紛等歷史問題要在拆遷時(shí)一并解決，增加了做地企業(yè)的談判難度。四是采取的方式均是搬遷項(xiàng)目，可用手段相對(duì)單一，也是目前拆遷進(jìn)程緩慢的原因。

“一變”：規(guī)劃審批多變?nèi)允悄c梗阻

做地工作不是拆平了就可以拍賣了，它是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，控規(guī)頻繁變動(dòng)加之審批手續(xù)繁雜、要求高，還有后續(xù)涉及規(guī)劃、征地、考古和土地修復(fù)等一系列工作。造成這些原因主要四個(gè)：一是用地性質(zhì)調(diào)整造成推進(jìn)速度緩慢，比如有些地塊商業(yè)改商住，如費(fèi)家塘路沿線1號(hào)原住宅變商業(yè)。二是宗地變化造成規(guī)劃重新調(diào)整，2宗并1宗華日實(shí)業(yè)東、楊六堡1號(hào)2號(hào)和長城機(jī)電西側(cè)3宗變1宗。三是控規(guī)變化快。如楊六堡路這一區(qū)塊，新的控規(guī)還沒下來。四是部分行政審批層級(jí)比較高，審批時(shí)間長，比如涉及耕地的需報(bào)國土資源部審批（一年）涉及集體土地的需報(bào)省廳審批一般要3-4個(gè)月。以上這些問題是造成做地推進(jìn)不快的重要原因。

“一高”：訴求日益復(fù)雜仍是絆馬索

今年來，受理行政復(fù)議10件，較上年度同期增長150%；受理不動(dòng)產(chǎn)登記信訪64件，較上年度同期增長73%，占今年來的信訪總量52%；受理政府信息公開申請(qǐng)34件，較上年度同期增長21%。復(fù)議、訴訟和信息公開多集中于征遷領(lǐng)域，權(quán)證注銷引發(fā)的信訪異軍突起。一是歷史成因，涉及到政策多頭，前賬未清，征地價(jià)格偏低，集體企業(yè)提出的問題未予解決等一批歷史遺留問題。二是隨著依法治國的深入和多媒體的應(yīng)用，老百姓法治意識(shí)提升，法治觀念增強(qiáng)，法治手段豐富，通過法律途徑維護(hù)利益的人越來越多。三是行政思維解決問題致使部分問題的解決存在法治瑕疵。部分歷史資料保存也不夠完善，導(dǎo)致部分歷史問題查無實(shí)據(jù)，難以解決。四是部分重點(diǎn)工程例如地鐵等項(xiàng)目，某些部門出爾反爾，經(jīng)常變更，致使做地工作難以推進(jìn)。

“一缺”：專業(yè)人才缺乏仍是致命傷

這里首先要感謝區(qū)委、區(qū)政府對(duì)做地工作的重視和關(guān)愛，批準(zhǔn)成立了區(qū)土地整理中心，定編5+1工作人員。但到目前，中心的定編人員仍只有1名主持工作的副主任，加之專門機(jī)構(gòu)專職從事此項(xiàng)工作對(duì)下城分局來說也是在起步階段，做地經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)性還比較薄弱。因此，要盡快落實(shí)事業(yè)編制人員的相關(guān)招聘工作，隨著依法行政規(guī)范化的要求，對(duì)做地工作要求也越來越高，這就需要一支知識(shí)化、專業(yè)化的隊(duì)伍，解決做地工作人才缺乏的問題。

三、當(dāng)前土地形勢(shì)研判

據(jù)杭州市的相關(guān)資料顯示，過去的上半年，市區(qū)土地市場成交量升價(jià)穩(wěn)。市國土資源局根據(jù)土地市場需求，適時(shí)調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，持續(xù)加大宅地供應(yīng)，擴(kuò)大租賃宅地覆蓋面，地價(jià)漲幅整體受控，成交熱度局部降溫。市區(qū)商品房成交量縮價(jià)漲，小面積低單價(jià)比重降低，可售庫存偏低，總庫存相對(duì)健康，二手房成交量縮減，價(jià)格倒掛增大。

下半年形勢(shì)的預(yù)判是：6月PMI指數(shù)回落、央行三次定向降準(zhǔn)、中美貿(mào)易摩擦升級(jí)，凸顯下半年經(jīng)濟(jì)增長面臨下行壓力，行業(yè)調(diào)控持續(xù)高壓，房企融資能力受限，拿地節(jié)奏放緩，土地成交熱度有望繼續(xù)回落，安居保障用地供應(yīng)將加大，商品住宅供應(yīng)量將增加，價(jià)格面臨上漲壓力?？赡艿内厔?shì)為“降、加、漲”。

“降”：土地市場有望繼續(xù)降溫

受房地產(chǎn)去庫存周期縮短，棚改支持力度收緊、投資需求打壓升級(jí)等因素影響，預(yù)期房企拿地節(jié)奏將有所放緩，成交熱度整體將繼續(xù)回落，特別是商辦地塊的需求受“300方最小分割單元”的制約將明顯下降。但區(qū)域分化也將更加明顯，中心城區(qū)的優(yōu)質(zhì)地塊仍將受到追捧。

“加”：安居保障用地供應(yīng)加大

繼深圳、長沙將安居保障用房（包括人才房、安居房、公共租賃房等）的供地比例提高至60%之后，出于吸引人才和穩(wěn)定房價(jià)的需要，包括杭州在內(nèi)的眾多二線城市將加速推進(jìn)房改力度，進(jìn)一步加大、加快安居保障用地的供應(yīng)，增強(qiáng)城市競爭力。

“漲”：商品住宅成交量升價(jià)漲

在調(diào)控收緊、融資承壓等因素驅(qū)動(dòng)下，碧桂園、綠城等標(biāo)桿房企明確要求加快銷售和資金回籠，預(yù)示著房企下半年將重心放在加速去庫存上，商品住宅供應(yīng)量有望明顯增加，搖號(hào)中簽率有望提高。下半年隨著高價(jià)地入市，維持商品住宅價(jià)格基本穩(wěn)定面臨更大壓力。

四、幾點(diǎn)建議

做地是指土地前期開發(fā)整理工作，具體包括土地征遷，原產(chǎn)權(quán)注銷，規(guī)劃，環(huán)評(píng)，考古，場地拆房土地平整，場地臨時(shí)圍墻，場地綠化，周邊配套建設(shè)，配套核查，土地測繪，不動(dòng)產(chǎn)證辦理等各工作。做地標(biāo)準(zhǔn)也從“做凈地”轉(zhuǎn)為“做優(yōu)地”。因此，在下步做地工作中，將秉承“確保實(shí)現(xiàn)優(yōu)地優(yōu)用、確保土地效益的最大化、確保做地平臺(tái)保持合理債務(wù)”“三個(gè)確保”要求，按照“提升視野站位、及時(shí)更新觀念、拓寬發(fā)展思路、汲取有益經(jīng)驗(yàn)”的工作思路，推陳出新，出彩于“超前性、整合性、特色性、先進(jìn)性”。

（一）做地工作應(yīng)具備合理的“超前性”

主要做好以下三個(gè)“超前”：一要規(guī)劃超前。規(guī)劃要在統(tǒng)籌考慮全區(qū)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、與人民生活水平、與文化內(nèi)涵三對(duì)辯證關(guān)系的基礎(chǔ)上，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)規(guī)劃“多規(guī)融合”劃定開發(fā)邊界，預(yù)留城市發(fā)展的未來空間，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃科學(xué)是最大的效益。二要預(yù)判超前。今年上半年杭州市區(qū)土地出讓“總量持續(xù)增加，地價(jià)漲幅回落，成交區(qū)域向遠(yuǎn)郊擴(kuò)展，低價(jià)宅地供應(yīng)占比提升，租賃住宅用地覆蓋面擴(kuò)大，房企拿地趨向謹(jǐn)慎，土地成交熱度區(qū)域分化，局部降溫”形勢(shì)要求下城區(qū)在下一步做地工作中必須準(zhǔn)確預(yù)估市場形勢(shì)和轄區(qū)內(nèi)土地在市場中的定位，把握好出讓時(shí)序，實(shí)現(xiàn)土地利益的最大化。三要招商超前。要科學(xué)研判并依據(jù)擬出讓地塊的優(yōu)勢(shì)，做優(yōu)政務(wù)環(huán)境、周邊環(huán)境，搭建良好的招商、留商平臺(tái)，注重生態(tài)保護(hù)和資源節(jié)約，引進(jìn)實(shí)力厚、底子強(qiáng)、影響力大的最優(yōu)質(zhì)、最適合的商業(yè)企業(yè)，確保項(xiàng)目落地選址精準(zhǔn)。

（二）土地利用應(yīng)具備適當(dāng)?shù)摹罢闲浴?/h3>

主要采取以下“三個(gè)舉措”。一是實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。城市是人和產(chǎn)業(yè)的集聚，也是經(jīng)濟(jì)增長的推動(dòng)力。從生產(chǎn)者或者土地受讓方的角度講，通過集中于特定區(qū)域，生產(chǎn)者可以共享信息、商業(yè)服務(wù)、以及城市基礎(chǔ)設(shè)施等，可以更便捷地與其他生產(chǎn)者進(jìn)行溝通協(xié)作，進(jìn)而取得集聚效益。從土地開發(fā)的角度講，適當(dāng)拉大儲(chǔ)備、出讓地塊骨架，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；^(qū)域性整體出讓，同時(shí)定位準(zhǔn)確，集中精力做好一件事，比如說地塊內(nèi)專注于做高檔寫字樓，就專做寫字樓，不要一個(gè)項(xiàng)目里又做寫字樓又試圖涉足住宅、類住宅。有利于避免“零敲碎打”，融入整體環(huán)境，帶來品牌特色和優(yōu)勢(shì)，提升區(qū)域影響力。地塊是基礎(chǔ)，項(xiàng)目是變量，要根據(jù)地塊的條件和特色引入項(xiàng)目，而不是根據(jù)項(xiàng)目去調(diào)整地塊。二是統(tǒng)籌使用指標(biāo)。作為全國范圍內(nèi)較早試行留用地政策的城市之一，杭州一直走在前列。不僅10%留用比例的約定在全國不多見，而且真正大規(guī)模制度化地推行，也只有杭州等少數(shù)城市。根據(jù)政策，10%留用地中，51%比例的產(chǎn)權(quán)歸村里，因此留用地產(chǎn)生的價(jià)值，會(huì)直接體現(xiàn)在村里的年底分紅是村民的“錢袋子”。另一方面，大型村級(jí)留用地的成功開發(fā)，提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，其更深遠(yuǎn)的意義在于能夠帶動(dòng)整個(gè)板塊的價(jià)值快速提升。有利于變土地的資源優(yōu)勢(shì)為發(fā)展的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)，比如城西銀泰城所在的阮家橋村，當(dāng)年撤村建居改造時(shí)，其中近100畝留用地指標(biāo)，選擇跟銀泰合作。集購物、餐飲、娛樂、休閑、商務(wù)配套于一體，填補(bǔ)了杭城西北區(qū)域大型商業(yè)綜合體的空白，申花板塊也一躍成為杭州最具人氣的居住板塊之一。三是資源配套整合。要拍出好地，相應(yīng)的配套配建設(shè)施必不可少。公共服務(wù)設(shè)施受行政區(qū)域因素和社會(huì)資源分布因素的制約，對(duì)地價(jià)、房價(jià)有極強(qiáng)的相關(guān)性。完善的配建設(shè)施和良好的城市環(huán)境建設(shè)有利于提升土地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。例如，下城區(qū)前期白田畈地塊由于教育配套不足，影響地塊做地進(jìn)度和地塊價(jià)值。經(jīng)過市教委協(xié)調(diào)，解決了做地問題，提升了地塊潛力。華日實(shí)業(yè)東地塊因?yàn)榕徯陆▎⒄袑W(xué)和新建道路新西路，地塊價(jià)值大幅提升。

（三）區(qū)域建設(shè)應(yīng)突出一定的“特色性”

主要突出以下三個(gè)“特色”。一要突出文化特色。下城區(qū)的歷史悠久，自古就是商賈繁盛之地，具有深厚的歷史文化底蘊(yùn)，要突出下城區(qū)的商貿(mào)文化氣息，將跨境電商創(chuàng)新發(fā)展、跨境貿(mào)易能級(jí)提升、現(xiàn)代城市功能建設(shè)緊密結(jié)合起來，努力打造具有引領(lǐng)浙江乃至全國影響力和輻射力的新型跨貿(mào)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。二要突出生態(tài)特色。下城區(qū)的土地寸土寸金，要豐富城市生態(tài)建設(shè)，可以從細(xì)微處著手，街邊“邊角料”地方建街心花園、“口袋”花園，以生態(tài)綠色廊道串聯(lián)各個(gè)公園和街頭綠地，全面推進(jìn)墻面綠化、天橋綠化、道路綠化等立體綠化，為市民提供綠色福利空間。三要突出效率特色。下城區(qū)的地域狹小，位置黃金，“用好增量、盤活存量”為著力點(diǎn)，突出畝產(chǎn)論英雄，因地適宜，因勢(shì)利導(dǎo)，立足南有“武林商圈”，北有“武林新城”，加強(qiáng)全區(qū)域改造與更新，重點(diǎn)突出拆遷、建設(shè)、招商等幾項(xiàng)重點(diǎn)工作，使整個(gè)下城區(qū)燦然蝶變，歷久彌新。

（四）做地人員應(yīng)具備一定的“先進(jìn)性”

主要實(shí)現(xiàn)以下“三個(gè)提升”。一是堅(jiān)持依法行政，提升“三種能力”。全面提升履職能力、應(yīng)訴能力、統(tǒng)籌能力“三種能力”，能夠堅(jiān)持奉法為先、以法為據(jù)、依法辦事，肅清源頭，堅(jiān)持依法做地，依法履職；能夠認(rèn)識(shí)到嚴(yán)峻的應(yīng)訴應(yīng)復(fù)形勢(shì)和處理復(fù)雜多變的群眾利益訴求，能主動(dòng)用法治理念來思考問題，依法調(diào)紛解爭、化解矛盾妥善處置和力爭破解做地工作中遇到的難題和麻煩；能夠科學(xué)謀劃，積極溝通，消弭內(nèi)部分歧，凝聚部門合力，多渠道，多方面，多角度，解決做地工作遇到的困難。二是堅(jiān)持“專業(yè)立足”，提升業(yè)務(wù)能力。2018年土地市場局部降溫，緊跟市場形勢(shì)，科學(xué)預(yù)判和謀劃做地工作，需要一支專業(yè)的人才隊(duì)伍，從土地管理、規(guī)劃制圖、測繪調(diào)查、數(shù)據(jù)分析等方面為做地工作進(jìn)行全方位輔助。因此在現(xiàn)有人員逐步提升業(yè)務(wù)能力的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快招聘一批專業(yè)化、年輕化、知識(shí)化的干部，逐步適應(yīng)逐年提高的做地要求和風(fēng)云變幻的土地市場，為下城區(qū)工作奠定良好基礎(chǔ)。三是堅(jiān)持素質(zhì)至上，提升履職能力。加強(qiáng)做地工作培訓(xùn)，豐富相關(guān)知識(shí)，確保貫徹落實(shí)各級(jí)黨委對(duì)做地工作的部署安排，熟練掌握做地的規(guī)范、要求和程序，不斷提高對(duì)做地工作的把握和認(rèn)識(shí)。強(qiáng)化預(yù)見性、善于把握機(jī)遇，具體問題具體分析，力爭解決一批“攔路虎”，消化一批“腸梗阻”，不斷培養(yǎng)提高應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面和解決特殊問題的能力。