鄉(xiāng)村振興背景下對(duì)農(nóng)村建房問(wèn)題的思考

□ 象山縣國(guó)土資源局 楊梓良

人民生活美好、安居樂(lè)業(yè)，是黨和人民的共同期盼。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，既解決產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，又不突破土地紅線，是目前國(guó)土資源管理面臨的一道考題。今年中央1號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出：“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置”“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”，為鄉(xiāng)村振興、農(nóng)民增收指明了道路。如何把這一政策紅利落到實(shí)處，同時(shí)不失守耕地保護(hù)紅線？本文結(jié)合象山實(shí)際就此談些認(rèn)識(shí)。

一、象山縣農(nóng)村建房現(xiàn)狀

象山縣共有行政村490個(gè)，其中150個(gè)村位于縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地（俗稱城中村）。全縣農(nóng)村人口35.14萬(wàn)人，占總?cè)丝跀?shù)的63.94%。農(nóng)村建房是歷代農(nóng)民的大事，目前登記在冊(cè)的農(nóng)村集體土地為11.2萬(wàn)余宗，絕大部分為農(nóng)村建房用地。近幾年，全縣農(nóng)村建房審批量每年近2000戶。2015年，象山縣農(nóng)村宅基地建房政策調(diào)整，規(guī)定新增耕地建房和原址重建用地面積、建筑面積上限分別為125平方米、250平方米和140平方米、300平方米，以差別化供地政策鼓勵(lì)使用存量建設(shè)用地，新增耕地建房由原來(lái)的70%下降到現(xiàn)在的45%，政策引導(dǎo)效應(yīng)顯現(xiàn)。

▲ 象山縣鶴浦鎮(zhèn)小白丈村全省首本宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證

二、農(nóng)村建房管理中面臨的問(wèn)題與困難

2010年起，象山縣實(shí)施“一戶多宅”清理，隨之又開(kāi)展“三改一拆”“無(wú)違建縣”創(chuàng)建和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，農(nóng)村面貌發(fā)生巨大變化，但農(nóng)村還沒(méi)有完成從“盆景”到“風(fēng)景”的轉(zhuǎn)變。主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

（一）村莊規(guī)劃執(zhí)行難

農(nóng)村戀舊戀土意識(shí)濃，村民依法用地意識(shí)較淡薄，村班子戰(zhàn)斗力較弱，導(dǎo)致部分“一戶多宅”清理出來(lái)的土地仍掌握在原使用人手中，或圈建圍墻，或堆放雜物，不僅影響村容村貌，給違法建設(shè)留下空間，也給村莊規(guī)劃的實(shí)施帶來(lái)很大困難。同時(shí)，村民建房具有剛性需求大、跟風(fēng)隨機(jī)性強(qiáng)、計(jì)劃控制難的特點(diǎn)，極易突破人均用地指標(biāo)違法占地建房，以致成為農(nóng)村建設(shè)管理的一大難題。

（二）農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)登記難

2017年，象山縣著手開(kāi)展農(nóng)房房地一體登記試點(diǎn)工作。從試點(diǎn)情況看，農(nóng)房實(shí)際使用主體、建筑用地和建房面積與登記要求存在差距，個(gè)別農(nóng)房擁有人并非本村集體組織成員，部分農(nóng)房用地或建筑面積超標(biāo)。上級(jí)和有關(guān)部門(mén)就農(nóng)房歷史遺留問(wèn)題處置作了諸多規(guī)定，但仍無(wú)法解決宅基地資格權(quán)人與使用權(quán)人錯(cuò)位導(dǎo)致登記主體模糊、超標(biāo)準(zhǔn)建房有償使用費(fèi)高影響農(nóng)房登記積極性等問(wèn)題。

（三）非村集體組織成員農(nóng)房拆建難

農(nóng)村宅基地資格權(quán)是農(nóng)民的特殊福利，城鎮(zhèn)居民不能享受。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和就業(yè)渠道的多元化，大量農(nóng)民及其子女因入學(xué)、就業(yè)、入伍等原因離開(kāi)農(nóng)村，其原有老宅、宅基地，或通過(guò)分家析產(chǎn)、繼承取得的農(nóng)村房屋因村集體組織成員身份的喪失而無(wú)法對(duì)原有住房進(jìn)行拆改建，又因農(nóng)房流轉(zhuǎn)的限制，農(nóng)村大量住房破舊不堪。而如果其房子成為“D”級(jí)危房，必須重建才能滿足居住功能，房主就此陷入拆與不拆的兩難境地。

（四）城鎮(zhèn)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員居住難

中央雖已提出到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的號(hào)召，鼓勵(lì)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員與農(nóng)民合作建房，但合作模式、建筑面積、使用期限等都未明確規(guī)定。如果不解決返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的“安居”問(wèn)題，創(chuàng)業(yè)者無(wú)法“樂(lè)業(yè)”。從全縣實(shí)際情況看，返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，從事民宿、農(nóng)家樂(lè)、養(yǎng)老、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等逐漸增多，個(gè)別還違規(guī)利用農(nóng)業(yè)設(shè)施用地解決居住或經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，若不及時(shí)引導(dǎo)和糾正，極易發(fā)生新的違法用地行為。

三、探索農(nóng)村建房新模式的可行性

（一）現(xiàn)有土地管理法規(guī)為探索農(nóng)村建房新模式預(yù)留了制度空間

《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》第三十八條規(guī)定，“回鄉(xiāng)落戶的職工、軍人和其他人員”“回鄉(xiāng)定居的華僑、臺(tái)灣和港澳同胞、外籍華人”建造住宅的，其宅基地面積參照當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。《寧波市農(nóng)村宅基地管理辦法》第十一條也規(guī)定，“經(jīng)縣（市）、區(qū)人民政府批準(zhǔn)引進(jìn)的專業(yè)技術(shù)人員確需在農(nóng)村安家落戶的”“縣（市）、區(qū)人民政府規(guī)定可以申請(qǐng)建房的其他情形”，可以申請(qǐng)宅基地。上述法律條款表明，申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，村集體組織成員身份不是唯一條件，縣級(jí)人民政府對(duì)哪些人可申請(qǐng)宅基地使用權(quán)具有規(guī)范性文件制定權(quán)。這給“新農(nóng)人”到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，使用宅基地解決居住問(wèn)題預(yù)留了制度空間。

（二）農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展政策為探索農(nóng)村建房新模式提供了想象空間

2016年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見(jiàn)》，規(guī)定“在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房”。國(guó)土資源部和國(guó)家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障的通知》中規(guī)定，要探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地，按照規(guī)劃要求和用地標(biāo)準(zhǔn)，改造建設(shè)民宿民俗、創(chuàng)意辦公、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)業(yè)農(nóng)村體驗(yàn)活動(dòng)場(chǎng)所。

（三）新形勢(shì)下的鄉(xiāng)村治理需要給返鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢以居住空間

鄉(xiāng)賢文化是中華傳統(tǒng)文化在鄉(xiāng)村的一種表現(xiàn)形式。在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，鄉(xiāng)賢在促進(jìn)宗族自治、民風(fēng)淳化、倫理維系以及鄉(xiāng)土認(rèn)同等方面起著無(wú)可替代的作用。在當(dāng)今社會(huì)，鄉(xiāng)賢多數(shù)指從鄉(xiāng)村走出去的精英，或致仕從教，或求學(xué)經(jīng)商，正是這些精英的流失導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展緩慢。鄉(xiāng)賢具有一定的資金、文化修養(yǎng)、創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，對(duì)凝聚人心、促進(jìn)和諧、穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系、重構(gòu)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化大有裨益。象山縣廣被認(rèn)可的“村民說(shuō)事”，作為鄉(xiāng)村治理的一種方式，也離不開(kāi)鄉(xiāng)賢們的大力支持和參與。但這些欲返鄉(xiāng)有一番作為的鄉(xiāng)賢卻因城鄉(xiāng)二元化管理失去宅基地資格權(quán)，而無(wú)法重建祖宅或申請(qǐng)宅基地。農(nóng)村建房新模式的探索對(duì)新鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)落戶、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新具有重要意義。

▲ 象山縣西周鎮(zhèn)儒雅洋村

（四）美麗鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)給非村集體組織成員的房屋以規(guī)劃置換的空間

美麗鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán)，鄉(xiāng)村建設(shè)要杜絕大拆大建，但因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境綜合整治，拆遷不可避免。如果被拆的住戶擁有宅基地資格權(quán)，則可以根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行遷建安置，而僅有宅基地使用權(quán)的住戶，可能因拆后無(wú)法再建而成為村莊整治和規(guī)劃實(shí)施的“釘子戶”。在我國(guó)，繼承、析產(chǎn)、世居等取得的房屋受法律保護(hù)的物權(quán)，禁止任何單位和個(gè)人侵占、破壞，任何組織和個(gè)人均不得以宅基地歸村集體組織所有而將非村集體組織成員的房屋收回并實(shí)行強(qiáng)制拆除。2016年12月，國(guó)土資源部在《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》中要求，依法確定非本農(nóng)村集體成員合法取得的宅基地使用權(quán)，按照有關(guān)規(guī)定予以確權(quán)登記。因此，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)改變農(nóng)村原有的建房審批模式，充分考慮非村集體組織成員宅基地使用權(quán)的置換空間。

（五）農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房為探索農(nóng)村建房新模式提供了用地空間

從2010年開(kāi)始，象山縣以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為主線、“一戶多宅”集中整治為抓手，全面推進(jìn)村莊梳理式改造，隨后又全力推進(jìn)“三改一拆”工作，目前已對(duì)415個(gè)行政村實(shí)施了清理整治，涉及農(nóng)戶2.4萬(wàn)戶、農(nóng)房6.4萬(wàn)間，盤(pán)活存量建設(shè)用地5410畝，除部分用于農(nóng)民建房、復(fù)墾復(fù)綠、建設(shè)停車(chē)場(chǎng)及公共基礎(chǔ)設(shè)施等外，仍有部分未得到有效利用。根據(jù)2017年象山縣農(nóng)村存量土地專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示，全縣農(nóng)村存量建設(shè)用地3.8萬(wàn)畝，其中空置、廢棄建設(shè)用地1500畝，此外還有大量的農(nóng)房閑置。

四、農(nóng)村建房新模式的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）以規(guī)劃為依據(jù)

以“土地性質(zhì)不變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損”為底線，適度放活農(nóng)村存量建設(shè)用地。在具體操作中堅(jiān)持以村莊規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃為依據(jù)。只有在規(guī)劃的引導(dǎo)和約束下，放活鄉(xiāng)村宅基地和閑置農(nóng)房才能張馳有度，防止產(chǎn)生新的違法用地和違法建筑，防止突破人均用地指標(biāo)占用耕地建房，防止宅基地和農(nóng)房集中到城鎮(zhèn)居民的手中，從而守住土地管理紅線。

（二）順應(yīng)鄉(xiāng)村特色

鄉(xiāng)村不同于城市，鄉(xiāng)村代表傳統(tǒng)和自然，城市代表創(chuàng)新和資金。在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的今天，鄉(xiāng)村需要城市反哺，同時(shí)又要保持鄉(xiāng)村特色。在編制規(guī)劃和建設(shè)時(shí)，應(yīng)慎砍樹(shù)、不填河、少拆房。在土地綜合整治和鄉(xiāng)村建設(shè)時(shí)，要盡可能地保護(hù)體現(xiàn)鄉(xiāng)村地方特色和承載歷史、文化信息的傳統(tǒng)建筑。加強(qiáng)農(nóng)村建房風(fēng)貌引導(dǎo)，防止被不符合農(nóng)村實(shí)際的建筑和不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)生活的外來(lái)建筑占領(lǐng)農(nóng)村。

（三）加大盤(pán)活利用

深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，保護(hù)宅基地集體所有權(quán)，明確宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)，可以在使用期限內(nèi)進(jìn)行宅基地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)或按規(guī)定設(shè)定抵押權(quán)。加強(qiáng)“一戶多宅”“三改一拆”拆后土地和有償騰退宅基地的利用力度，做到宜建則建、宜耕則耕、宜綠則綠。加強(qiáng)招商引資，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)居民返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，做好閑置宅基地、閑置農(nóng)房與農(nóng)村承包地、林地、養(yǎng)殖水面、水庫(kù)山塘等資源結(jié)合文章。積極開(kāi)展土地綜合整治，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，對(duì)無(wú)旅游等產(chǎn)業(yè)資源的村集體組織，鼓勵(lì)運(yùn)用土地復(fù)耕獲得的建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)以合作、入股等方式參與“飛地”經(jīng)營(yíng)而獲益；對(duì)有旅游、養(yǎng)老、休閑農(nóng)業(yè)、文創(chuàng)、田園綜合體等新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè)資源的，鼓勵(lì)通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市開(kāi)發(fā)。

（四）嚴(yán)格用途管制

堅(jiān)決防止城鎮(zhèn)居民以鄉(xiāng)村振興為名到農(nóng)村購(gòu)地買(mǎi)房而突破用地紅線，嚴(yán)禁采取“以租代售”方式經(jīng)營(yíng)農(nóng)民閑置房屋，明確合同期滿或中止后宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)歸宅基地資格權(quán)人所有。基層政府和國(guó)土資源管理部門(mén)應(yīng)按土地管理共同責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察力度，防止擅自將設(shè)施農(nóng)用地“非農(nóng)化”，防止以鄉(xiāng)村振興為名變相搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村置地買(mǎi)房建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館，防止將農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)正，使違法用地、違法建設(shè)合法化。

（五）創(chuàng)新建房模式

鄉(xiāng)村的房子不同于城市，既是生活資料，也是生產(chǎn)資料，具有生活和生產(chǎn)的雙重屬性，以及尚待增強(qiáng)的資產(chǎn)屬性。只有放活宅基地和閑置農(nóng)房，做好使用權(quán)的文章，才能增加農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性收入，才能拓展農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的空間，為返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人員提供居住空間。

允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員與農(nóng)民合作建房。與農(nóng)民合作新建或者重建房屋，均可通過(guò)簽訂協(xié)議等方式使用、經(jīng)營(yíng)宅基地，設(shè)定最長(zhǎng)期限為20年，但建房時(shí)需由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和宅基地使用人共同申請(qǐng)，建房的用地面積和建筑面積按農(nóng)村個(gè)人建房審批標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。對(duì)符合房地一體登記歷史遺留問(wèn)題處置情形，用地面積超過(guò)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)但合法使用的宅基地，在符合建房間距、高度、建筑面積控制以及房屋形態(tài)與周邊環(huán)境相適應(yīng)的前提下，允許登記發(fā)證。對(duì)使用村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建房用于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的，可區(qū)分于個(gè)人建房，按建設(shè)項(xiàng)目審批管理、確權(quán)登記發(fā)證。

允許祖籍在農(nóng)村和進(jìn)城返鄉(xiāng)人員利用世居老宅和合法住宅進(jìn)行拆后重建或規(guī)劃置換。房屋雖建在村集體建設(shè)用地上，但其地上建筑只要合法取得就受法律保護(hù)，在取得不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)就等同于取得宅基地使用權(quán)，除房屋所有者自愿由村里收回或因公共利益的需要由政府依法征收該房屋外，任何單位和個(gè)人均不得以房屋擁有者為非村集體組織成員為由收回或拆除該房屋。如果村莊在按規(guī)劃進(jìn)行改造建設(shè)或土地綜合整理時(shí)，需要拆除這些房屋的，應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償或進(jìn)行宅基地使用權(quán)置換。

允許農(nóng)民在縣域范圍內(nèi)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房、農(nóng)房置換和參與司法拍賣(mài)。象山縣“農(nóng)房?jī)筛摹奔蹍^(qū)建設(shè)中，已突破村與村之間的界限，繼續(xù)打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的界限，更利于資源的優(yōu)化組合。將農(nóng)民的行政戶籍與村集體組織成員的身份分開(kāi)，通過(guò)農(nóng)房置換、司法拍賣(mài)、跨區(qū)域建房取得農(nóng)房產(chǎn)權(quán)，確認(rèn)其宅基地使用權(quán)；或者恢復(fù)、確認(rèn)進(jìn)城落戶但生產(chǎn)資料還在農(nóng)村的村集體組織成員身份，保留其宅基地資格權(quán)；或者通過(guò)村民民主表決讓外村村民加入本村集體經(jīng)濟(jì)組織，讓其享有本村的宅基地資格權(quán)，可有效激活農(nóng)村土地。但現(xiàn)階段應(yīng)控制多頭建房，農(nóng)民在新的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)到手后，其原有的宅基地應(yīng)退還村集體組織。同時(shí)，要嚴(yán)格限制城市控制性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)覆蓋的城中村的擴(kuò)張，目前應(yīng)控制丹城、石浦重點(diǎn)區(qū)塊城市建設(shè)用地用于單梯獨(dú)院式的農(nóng)民建房。

鼓勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民有償退出農(nóng)村住宅和宅基地。多渠道的創(chuàng)業(yè)途徑并不意味著農(nóng)民都愿意回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，如果其閑置的農(nóng)房或宅基地退出后能夠達(dá)到其預(yù)期的收益，將極大激發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，為鄉(xiāng)村振興注入活力。有償退出的標(biāo)準(zhǔn)可結(jié)合土地征收區(qū)片價(jià)和土地增減掛勾指標(biāo)費(fèi)的指導(dǎo)價(jià)合理確定。