金控公司亟待專(zhuān)門(mén)立法

張輝

應(yīng)完善立法，盡快出臺(tái)針對(duì)金融控股公司的專(zhuān)門(mén)立法?，F(xiàn)階段可以先行修訂已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)法律，加強(qiáng)相互之間的銜接，填補(bǔ)法律漏洞。在此基礎(chǔ)上，逐漸過(guò)渡到出臺(tái)專(zhuān)門(mén)立法。通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法，對(duì)金融控股公司的性質(zhì)、組織形式及相應(yīng)的制度建設(shè)進(jìn)行規(guī)范。

歷經(jīng)40年的改革開(kāi)放，我國(guó)已成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，誕生了一大批金融控股公司。我國(guó)金融監(jiān)管體制實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，對(duì)監(jiān)管混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融控股公司存在一定盲區(qū)，使金融控股公司成為金融風(fēng)險(xiǎn)聚集地。中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)易綱在2018年3月的中國(guó)發(fā)展高層論壇上表示，“目前中國(guó)面臨著一些潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，少數(shù)野蠻生長(zhǎng)的金融控股集團(tuán)存在著風(fēng)險(xiǎn)，比如抽逃資本、循環(huán)注資、虛假注資以及通過(guò)不正當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)交易進(jìn)行利益輸送等問(wèn)題比較突出，帶來(lái)跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)、跨業(yè)態(tài)的傳染風(fēng)險(xiǎn)”。近年來(lái)金融控股公司出現(xiàn)了一系列負(fù)面事件，如“寶能系”利用杠桿資金大肆收購(gòu)上市公司控制權(quán)，引發(fā)相關(guān)上市公司管理層不穩(wěn)定；安邦集團(tuán)的原董事長(zhǎng)獲刑。這些事件給我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展、金融體系穩(wěn)定帶來(lái)了一定的負(fù)面影響。

金融體系關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。今年的總理《政府工作報(bào)告》首次提出“健全對(duì)金融控股公司監(jiān)管”。6月，銀保監(jiān)會(huì)新聞發(fā)言人表示，將重點(diǎn)推動(dòng)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)健全公司治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)股權(quán)管理，規(guī)范股東行為和董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)運(yùn)作，加快建立有中國(guó)特色的現(xiàn)代金融企業(yè)制度。7月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，鞏固黨委（黨組）在公司治理中的法定地位，“遵循實(shí)質(zhì)重于形式的原則，以公司治理為基礎(chǔ)，以產(chǎn)權(quán)監(jiān)管為手段，對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)股權(quán)出資實(shí)施資本穿透管理，防止出現(xiàn)內(nèi)部人控制”。這表明加強(qiáng)金融控股公司的監(jiān)管，防范相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)成為今后一段時(shí)間我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)任務(wù)之一。強(qiáng)化對(duì)金融控股公司的監(jiān)管，可以從四個(gè)方面著力。

盡快出臺(tái)專(zhuān)門(mén)立法

目前，我國(guó)金融控股公司監(jiān)管缺乏有針對(duì)性的監(jiān)管立法。在分業(yè)監(jiān)管的框架下，我國(guó)現(xiàn)行的重要金融立法包括：《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《保險(xiǎn)法》《證券法》《信托法》《公司法》等。人民銀行、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、原銀監(jiān)會(huì)及原保監(jiān)會(huì)也依據(jù)各自職能分別出臺(tái)了部門(mén)規(guī)章，上述法律、法規(guī)具有很強(qiáng)的行業(yè)特征，相互之間缺乏有效銜接，難以針對(duì)金融控股公司進(jìn)行全面有效的監(jiān)管。

對(duì)此，應(yīng)完善立法，盡快出臺(tái)針對(duì)金融控股公司的專(zhuān)門(mén)立法?，F(xiàn)階段可以先行修訂已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)法律，加強(qiáng)相互之間的銜接，填補(bǔ)法律漏洞。在此基礎(chǔ)上，逐漸過(guò)渡到出臺(tái)專(zhuān)門(mén)立法。通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法，對(duì)金融控股公司的性質(zhì)、組織形式及相應(yīng)的制度建設(shè)進(jìn)行規(guī)范。

推進(jìn)監(jiān)管主體一體化

長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)金融監(jiān)管體制以分業(yè)監(jiān)管為主，對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融控股公司缺乏監(jiān)管主體，形成監(jiān)管盲區(qū)，使金融控股公司有動(dòng)機(jī)在監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)中采取激進(jìn)冒險(xiǎn)行為。如早前諸多保險(xiǎn)公司將萬(wàn)能險(xiǎn)“扭曲”為理財(cái)產(chǎn)品，入股銀行，再由銀行貸款給多家關(guān)聯(lián)殼公司，殼公司增資保險(xiǎn)公司，保險(xiǎn)公司資本金增加后通過(guò)發(fā)行更多理財(cái)產(chǎn)品，再用上述資金參與資本市場(chǎng)投資、海外資產(chǎn)投資，數(shù)倍杠桿放大了風(fēng)險(xiǎn)。

《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》2004年發(fā)布。《中國(guó)人民銀行主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制》規(guī)定：人民銀行金融穩(wěn)定局“負(fù)責(zé)會(huì)同金融監(jiān)管部門(mén)制定金融控股公司的監(jiān)管規(guī)則和交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，負(fù)責(zé)金融控股公司和交叉性金融工具的監(jiān)測(cè)”。上述文件意味著由人民銀行牽頭的“一行三會(huì)”監(jiān)管體制在規(guī)則層面正式確立。但在實(shí)際操作過(guò)程中，各參與方不能及時(shí)溝通、共享信息，監(jiān)管措施缺乏有效協(xié)調(diào)，無(wú)法形成監(jiān)管合力。

應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的配合，推進(jìn)監(jiān)管主體一體化。2017年11月，為強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)，強(qiáng)化金融監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管職責(zé)，確保金融安全與穩(wěn)定發(fā)展，我國(guó)成立了國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)。2018年4月，全國(guó)人大通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，正式將銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并，成立銀保監(jiān)會(huì)。這些措施表明，我國(guó)金融監(jiān)管體系的融合速度正在進(jìn)一步加快，以往阻礙金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合的制度性障礙正在逐步打破。以此為契機(jī)，在國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，新的“一行兩會(huì)”可以進(jìn)一步加強(qiáng)在信息互換、監(jiān)管協(xié)調(diào)方面的合作，提高監(jiān)管主體一體化運(yùn)作程度。

加強(qiáng)信息披露要求

長(zhǎng)期以來(lái)，金融控股公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜，母公司與子公司之間的信息流存在時(shí)滯，監(jiān)管機(jī)構(gòu)、投資人、債權(quán)人，甚至母公司的管理層都難以及時(shí)、準(zhǔn)確判斷子公司以及整個(gè)集團(tuán)所面臨的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。事前無(wú)法預(yù)警防范、事中無(wú)法應(yīng)對(duì)補(bǔ)救、事后難以追責(zé)改善，以致給整個(gè)公司乃至金融系統(tǒng)帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p失。另外，我國(guó)金融控股公司的信息披露制度不完善，披露程度較低，對(duì)公司的實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況如業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、收益結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)構(gòu)成、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)等的披露都較為簡(jiǎn)單。

因此，應(yīng)改革金融機(jī)構(gòu)披露規(guī)則體系，要求金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)地披露業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)與風(fēng)險(xiǎn)情況。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要明確各類(lèi)型信息的披露主體，明確信息披露責(zé)任及配套的監(jiān)管措施。此外，出臺(tái)金融控股公司完善內(nèi)部信息報(bào)告制度的指導(dǎo)性意見(jiàn)，幫助金融控股公司健全內(nèi)部信息交換、匯報(bào)機(jī)制。

完善內(nèi)部治理制度建設(shè)

金融控股公司內(nèi)部治理機(jī)制不健全，這是相對(duì)普遍的問(wèn)題。外部監(jiān)管和內(nèi)部治理機(jī)制的有效互動(dòng)是完善金融控股公司監(jiān)管框架的重要前提之一。當(dāng)外部監(jiān)管弱時(shí)，內(nèi)部治理機(jī)制可以在一定程度上進(jìn)行彌補(bǔ)。目前我國(guó)金融控股公司的內(nèi)部治理機(jī)制面臨的主要問(wèn)題包括：缺乏統(tǒng)一的內(nèi)部治理指導(dǎo)性文件；獨(dú)立董事影響力偏弱，難以在董事會(huì)層面發(fā)揮作用；普遍存在“一股獨(dú)大”現(xiàn)象，缺乏對(duì)大股東的有效制衡，典型的案例如出事前的安邦集團(tuán)。

應(yīng)完善金融控股公司內(nèi)部治理制度建設(shè)。強(qiáng)化內(nèi)部治理制度建設(shè)能夠?yàn)橥獠勘O(jiān)管提供有效支持。在分業(yè)監(jiān)管體制下，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺(tái)的企業(yè)內(nèi)部治理制度指引存在局限性，無(wú)法有效指導(dǎo)金融控股公司的內(nèi)部治理建設(shè)。因此，要加快研究制定針對(duì)金融控股公司特點(diǎn)的內(nèi)部治理指導(dǎo)性文件。其次，借鑒國(guó)外金融控股公司董事會(huì)中獨(dú)立董事履職經(jīng)驗(yàn)，提升獨(dú)立董事在我國(guó)金融控股公司中的影響力，例如提升獨(dú)立董事在董事會(huì)的占比，組建由獨(dú)立董事組成的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)等，進(jìn)一步發(fā)揮獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)的董事會(huì)在金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)管控等方面的作用。另外，推動(dòng)金融控股公司股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化，通過(guò)優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，對(duì)大股東形成有效制衡。