論行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)

(四川科技館 四川成都 610015)

財(cái)政部《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào))提出：“內(nèi)部控制是保障組織權(quán)利規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)效保障機(jī)制”。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！雹佟耙訌?qiáng)對(duì)一把手的監(jiān)督，認(rèn)真執(zhí)行民主集中制，健全施政行為公開(kāi)制度，保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私?！雹谝虼?，內(nèi)部控制在方向、思路、內(nèi)容、方法上與中紀(jì)委積極推動(dòng)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)是基本一致的，是從單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管控角度出發(fā)落實(shí)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的要求。

1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展歷程

從2011年課題試點(diǎn)，到2012年規(guī)范發(fā)布，以及2015年以專題文件形式發(fā)布內(nèi)控工作要求，再到如今的內(nèi)控監(jiān)督檢查，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制在國(guó)內(nèi)發(fā)展了近7個(gè)年頭，每年的年度關(guān)鍵詞及里程碑事件如表1所示。

表1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)展歷程

續(xù)表1

2 內(nèi)部控制制度建設(shè)常見(jiàn)問(wèn)題

通過(guò)表1可以看出，在這七年中，為了推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，財(cái)政部、財(cái)政廳沒(méi)少下功夫，下定決心要把行政事業(yè)單位內(nèi)部控制一抓到底。但從我們了解的實(shí)際情況來(lái)看，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)情況與監(jiān)管要求還存在很大差距。因頂層設(shè)計(jì)等各方面的原因?qū)е聠挝粌?nèi)部控制建設(shè)工作推進(jìn)緩慢，各單位的內(nèi)部控制建設(shè)牽頭部門也很苦惱，常見(jiàn)問(wèn)題及原因如下。

2.1 內(nèi)控建設(shè)重視程度不夠[1]

由于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行) 》(財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“內(nèi)控規(guī)范”)的宣傳、培訓(xùn)沒(méi)有跟上，部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制缺乏了解，不能正確認(rèn)識(shí)其重要意義[2]，認(rèn)為內(nèi)部控制只是一種程序，一種形式而已。部分單位一把手看到內(nèi)控規(guī)范僅是財(cái)政部發(fā)的文，理所當(dāng)然就把內(nèi)部控制這事安排給了財(cái)務(wù)部門。所以我們看到的行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)牽頭部門百分之八十以上都是單位的財(cái)務(wù)部門，有極少部分是單位的紀(jì)檢監(jiān)察部門或者行政管理部門。內(nèi)控建設(shè)雖然大部分都與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)，但是涉及到諸如不相容崗位分設(shè)、各級(jí)管理層權(quán)限分配、關(guān)鍵崗位控制等內(nèi)容時(shí)，僅財(cái)務(wù)部一個(gè)部門無(wú)法承擔(dān)單位內(nèi)控建設(shè)的大任。

同時(shí)，由于內(nèi)部控制制度對(duì)權(quán)力具有較高的約束性和規(guī)范性作用，部分人員認(rèn)為內(nèi)控制度無(wú)形中增加很多條條框框約束自己，所以對(duì)完善實(shí)施內(nèi)部控制具有一定的排斥情緒，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度難以有效實(shí)施。

2.2 專業(yè)人員配備達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求[3]

內(nèi)控雖然在國(guó)內(nèi)發(fā)展已7年多，但是大部分人對(duì)內(nèi)控的了解和認(rèn)知還停留在初級(jí)階段。內(nèi)控專業(yè)性較強(qiáng)，不僅需要具備系統(tǒng)化的思維和專業(yè)能力，還需要各個(gè)部門各個(gè)崗位的大力支持與配合。部分單位牽頭組織內(nèi)控制度建設(shè)的人員，缺乏內(nèi)控必要的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能，對(duì)違反財(cái)經(jīng)法規(guī)的行為沒(méi)有辨別和拒絕能力，影響內(nèi)控建設(shè)進(jìn)度。

2.3 內(nèi)外監(jiān)督力度不夠[4]

因缺乏對(duì)內(nèi)控基本理念的認(rèn)識(shí)，大多數(shù)單位未設(shè)立單獨(dú)的內(nèi)審部門或崗位，部分內(nèi)審人員由財(cái)務(wù)部人員兼任，發(fā)揮作用有限。一些單位分管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)分管內(nèi)部審計(jì)，使得內(nèi)審工作缺乏獨(dú)立性。

上級(jí)主管部門和審計(jì)、財(cái)政等主要監(jiān)督機(jī)構(gòu)，僅履行對(duì)普通的經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行外部監(jiān)督的職責(zé)，側(cè)重于內(nèi)控制度建立的檢查或資金使用合法、合規(guī)性的檢查，未重視內(nèi)控制度執(zhí)行過(guò)程或執(zhí)行效果的檢查，一定程度上也影響了內(nèi)控制度的健全。

3 加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的建議

3.1 強(qiáng)化各級(jí)人員的內(nèi)控培訓(xùn)工作

提高對(duì)內(nèi)控的認(rèn)識(shí)，弄清楚為什么開(kāi)展內(nèi)控工作是單位所有工作的重中之重。

3.1.1 讓各級(jí)人員認(rèn)識(shí)到內(nèi)控制度建設(shè)的外部意義

首先，加強(qiáng)內(nèi)部控制是貫徹落實(shí)黨中央依法治國(guó)重要舉措。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)內(nèi)部控制提出了明確要求“加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。

其次，加強(qiáng)內(nèi)部控制是建設(shè)服務(wù)型政府的有力工具。黨的十八大明確指出，要深化行政體制改革，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。

單位通過(guò)建立并實(shí)施有效的內(nèi)控體系，可以優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，完善管理制度，規(guī)范管理活動(dòng)和業(yè)務(wù)操作規(guī)程，從而提高管理水平，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，進(jìn)而推動(dòng)建設(shè)服務(wù)型政府。

最后，加強(qiáng)內(nèi)部控制是預(yù)防腐敗的有效手段。內(nèi)部控制將制衡機(jī)制等控制措施有效嵌入單位日常管理活動(dòng)之中，實(shí)現(xiàn)了“關(guān)口前移”的作用，能夠有效預(yù)防腐敗。

此外，行政事業(yè)單位干部違法違紀(jì)案例多與單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)，而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范從單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)入手，可以有效堵塞單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的漏洞，消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。

3.1.2 加強(qiáng)對(duì)各級(jí)人員進(jìn)行內(nèi)控制度建設(shè)相關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn)

1)設(shè)計(jì)管控規(guī)則。通過(guò)6種管理手段(預(yù)算控制、歸口控制、審批控制、程序控制、標(biāo)準(zhǔn)控制、單據(jù)控制)，編制支出事項(xiàng)操作指南，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)支出的全過(guò)程管理(見(jiàn)圖1)。

圖1 管控規(guī)則設(shè)計(jì)示例

2)制度與流程頂層框架設(shè)計(jì)。通過(guò)走訪發(fā)現(xiàn)，目前行政事業(yè)單位制度存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，制度文件頒布較早，未及時(shí)修訂完善或作廢更新；

第二，制度文件種類繁多，相互之間內(nèi)容重復(fù)甚至沖突，難以有效指導(dǎo)實(shí)際工作；

第三，制度文件缺乏配套實(shí)施細(xì)則，或者內(nèi)容過(guò)于抽象，可執(zhí)行性不強(qiáng)；

第四，部分關(guān)鍵業(yè)務(wù)缺乏制度規(guī)定，制度內(nèi)容不完整，未體現(xiàn)相關(guān)政策要求。

內(nèi)控建設(shè)能對(duì)單位現(xiàn)有管理制度進(jìn)行梳理評(píng)估，提出制度優(yōu)化修訂建議，建立單位內(nèi)控管理制度框架，讓各項(xiàng)管理活動(dòng)“有法可依，有據(jù)可查”。內(nèi)控制度建設(shè)框架示例如下圖2所示。

3)對(duì)各類支出事項(xiàng)進(jìn)行分類，按類別、按事項(xiàng)設(shè)計(jì)管理規(guī)則，提高管理水平。比如公務(wù)接待費(fèi)管理,分務(wù)接待費(fèi)分類管理示例如圖3所示。

4)內(nèi)控建設(shè)前，事無(wú)巨細(xì)都要一把手簽字，有些單位描述得很貼切：“發(fā)生一分錢的支出都要一把手簽字”“發(fā)生五塊錢的支出都要院長(zhǎng)簽字”。內(nèi)控建設(shè)后，可根據(jù)情況進(jìn)行分級(jí)授權(quán)，比如一筆支出發(fā)生后，由業(yè)務(wù)部門提出申請(qǐng)，歸口部門審核后，5萬(wàn)元以下的，由分管領(lǐng)導(dǎo)審核就可以了，5萬(wàn)以上20萬(wàn)以下由單位負(fù)責(zé)人審核，20萬(wàn)以上的非常規(guī)性支出就不能由單位負(fù)責(zé)人一個(gè)人說(shuō)了算，必須上領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)集體決策了。

內(nèi)控建設(shè)后，實(shí)現(xiàn)單位領(lǐng)導(dǎo)從日常事務(wù)處理向重點(diǎn)事項(xiàng)管控轉(zhuǎn)變。分級(jí)授權(quán)示例如圖4所示。

圖2 內(nèi)控制度建設(shè)框架示例

圖3 公務(wù)接待費(fèi)分類管理示例

圖4 分級(jí)授權(quán)示例

3.2 加強(qiáng)組織保障，明確內(nèi)控建設(shè)職責(zé)

內(nèi)控制度建設(shè)初期，成立領(lǐng)導(dǎo)小組[5]、工作小組和監(jiān)督小組，確保內(nèi)控建設(shè)“決策”、“執(zhí)行”、“監(jiān)督”三權(quán)分離。前期以多種形式加強(qiáng)宣傳和動(dòng)員，要求所有工作人員對(duì)于內(nèi)部控制制度的相關(guān)規(guī)范和條例進(jìn)行學(xué)習(xí)，營(yíng)造一個(gè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

明確各個(gè)部門、各級(jí)人員在內(nèi)控制度建設(shè)中的職責(zé)詳細(xì)的分工，全員參與，內(nèi)控才能真正落地。

建立和完善培訓(xùn)機(jī)制、會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制、溝通反饋機(jī)制、專題問(wèn)題解決機(jī)制、工作考核機(jī)制等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)做好內(nèi)控制度建設(shè)工作，保證單位內(nèi)部控制建設(shè)工作正常開(kāi)展。

3.3 借助外腦，協(xié)助單位內(nèi)控建設(shè)

專業(yè)的事，交給專業(yè)的人干。成都市財(cái)政局、審計(jì)局聯(lián)合印發(fā)的《成都市全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施方案》(成財(cái)會(huì)〔2017〕15號(hào))明確“行政事業(yè)單位在建立內(nèi)控制度中，在發(fā)揮單位主體作用同時(shí)，借助社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者的研究成果，聘請(qǐng)具有行政事業(yè)單位內(nèi)控咨詢經(jīng)歷的高水平咨詢機(jī)構(gòu)和專家指導(dǎo)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施，推動(dòng)行政事業(yè)內(nèi)控建設(shè)更加科學(xué)、高效?！?/p>

3.4 強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制，完善單位內(nèi)部控制體系

建議在財(cái)務(wù)部門和其他管理部門以外單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)部門、配備內(nèi)審人員并確保其擁有較強(qiáng)的獨(dú)立性，切實(shí)開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作，使之不再流于形式?？梢越梃b紀(jì)委體制機(jī)制改革的要求，由紀(jì)檢監(jiān)察部門實(shí)施，這樣相對(duì)來(lái)講具有一定的獨(dú)立性。要建立嚴(yán)格的檢查問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)內(nèi)部控制干部職工違規(guī)行為進(jìn)行責(zé)任追究。[6-8]

加強(qiáng)對(duì)財(cái)政、審計(jì)以及內(nèi)部檢查的整改意見(jiàn)的跟蹤落實(shí)工作，真正實(shí)現(xiàn)通過(guò)檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，得到及時(shí)糾正[9]，促進(jìn)單位建立和完善內(nèi)部控制制度，并得到有效實(shí)施。要充分應(yīng)用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，加快推進(jìn)內(nèi)控信息化進(jìn)程。

注釋：

①② 習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上的重要講話。