PPP模式下的中小型機場投融資模式研究

劉晶晶

摘 要：隨著國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，國內(nèi)中小機場數(shù)量猛增。但是資金的獲得、分配及使用模式仍需改良空間，PPP模式以其在公共設(shè)施方面特有的優(yōu)點逐漸被各國推廣使用。將PPP與我國國情結(jié)合并運用到中小機場的建設(shè)中，對我國的民用航空業(yè)發(fā)展將大有裨益。

關(guān)鍵詞：PPP 機場 投融資

引言：2017年我國經(jīng)濟增速下降到7%左右，經(jīng)濟增速變緩，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，改革開放步入攻堅階段，經(jīng)濟增速雖然放緩，實際經(jīng)濟增量依然占全球增量的三分之一，中國經(jīng)濟在全球范圍依然非常重要，中國民航業(yè)亦如此。各地中小型機場數(shù)量猛增，然而，機場小機場近7成虧損，民航部門對小機場的補貼逐年增加，在2016年，獲得補貼的中小機場共135個，資金總額10.79億元；2017年有民航發(fā)展基金補貼了146個小機場，共計12.11億元；

1 機場采用PPP模式的基本框架

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

機場建設(shè)的PPP模式基本框架包括以下七個部分：

（1）選擇項目的伙伴公司。政府部門根據(jù)需要，確立一家有資質(zhì)有實力的私營合作公司，并與該私營公司簽訂特許權(quán)協(xié)議。（2）確立項目。在項目的論證階段，合作雙方共同參與項目的確認、技術(shù)設(shè)計和可行性研究工作，合作完成項目的前期工作。（3）成立項目公司。政府部門和私營公司根據(jù)雙方確定的項目組織成立項目公司。（4）項目融資和招投標。在政府的監(jiān)督下，項目公司可以將工程進行招投標，同時項目公司和公共部門合作進行項目融資，公共部門一般作為擔保人，在政府公共部門的擔保下，投資人的風險大大減少，融資的難度大大降低，提高了成功率。（5）項目建設(shè)。政府部門與私營公司本身對項目設(shè)計和施工建設(shè)，政府與其進行合作的同時也對其進行監(jiān)督。（6）運行管理。項目建成后，交由項目公司經(jīng)營管理，政府部門依照協(xié)議和有關(guān)法律，政府對項目公司的運行負有監(jiān)督管理責任，并給予一定的政策扶持。（7）項目交接。特許權(quán)協(xié)議期滿后，項目由私營部門移交給政府，所有固定資產(chǎn)歸政府所有。

2 機場實施PPP模式的必要條件

機場實施PPP融資模式的條件：

（1）政府部門的大力支持。在PPP模式中合作雙方的角色和責任會隨項目不同而不同，但提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)的目標是始終不變的。PPP模式是一種較有效的機場建設(shè)的方式，但并不能替代政府的有效治理和決策。無論任何情況，政府均應(yīng)保護和促進公共利益，承擔起機場項目的總體策劃，負責組織招投標，理清好各參與者間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風險。（2）形成有效的監(jiān)管構(gòu)架。良好的監(jiān)管的形成和監(jiān)管能力的執(zhí)行，是一個機場項目得以順利完成以及未來的運營順暢的重要環(huán)節(jié)。為保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性，政府監(jiān)管必須確定一種承諾機制，降低融資成本，并給企業(yè)提供投資的激勵。而且，政府監(jiān)管必須要保證企業(yè)生產(chǎn)運營的持久性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利潤。機場的投資回收期長，所以政府必須建立一個適合機場長期發(fā)展的程序，并制定相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。項目公司保持良好的財務(wù)狀況是機場具有可持續(xù)發(fā)展的前提，而且利益相關(guān)者要進入監(jiān)管過程。政府監(jiān)管不力會引起各種風險，監(jiān)管效率對政府而言非常重要。（3）完備的法律法規(guī)制度。PPP模式需要在法律層面上對政府、企業(yè)部門需要承擔的責任和義務(wù)進行明確規(guī)定，來保護雙方的利益。機場項目在PPP模式下的設(shè)計、融資、運營、管理和維護各個階段都可以采用公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與者進行有效約束，保證最大程度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足。（4）專業(yè)化人才和機構(gòu)的支持。PPP模式很大程度采用項目特許權(quán)經(jīng)營的方式進行結(jié)構(gòu)融資，完成這項工作需要充足的法律、金融和財務(wù)等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化的PPP交易流程，對機場項目的運作提供政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機構(gòu)提供專業(yè)話的服務(wù)。

3 制度變革以促進PPP模式

3.1轉(zhuǎn)變政府職能。PPP模式的核心作用是引入市場機制。民航機場具有自然壟斷性、對經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展具有重要影響，因此，傳統(tǒng)上，供給責任一般由政府承擔。但是在PPP模式中，隨著市場競爭機制的引入，政府職能的合理定位和有效履行責任非常重要。對于投資者來說，一旦投資了民用機場，首先要面對的就是當前不規(guī)范的政府監(jiān)管問題，包含民用機場安全監(jiān)管、收費體制、運行約束、投資建設(shè)中的標準等，這些都需要政府和民航行業(yè)主管部門盡快建立適應(yīng)“市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”這一格局下的投資建設(shè)管理體制和運營監(jiān)管體制，為民用機場投融資創(chuàng)新提供良好的外部環(huán)境。

3.2建立適應(yīng)PPP模式的投資管理制度。機場建設(shè)投資項目專業(yè)性強、類型多樣，這些項目并不都適合定義為PPP項目。嚴格來講，準公共品項目才適合作為PPP項目標的，因此，在確定PPP項目政策框架時，首先要對項目范圍有一個清晰的界定。

3.3建設(shè)基于契約的機場運營管理體制?；诤霞s的政府和社會資本的合作過程是PPP模式的本質(zhì)，政府和社會資本雙方都誠實守信、認真履行約定，才能順利地開展PPP項目。而按合同辦事是PPP的精神實質(zhì)，是政府和社會資本長期合作的基礎(chǔ)，也是PPP項目順利實施的重要保障。引入PPP模式后，要根據(jù)合資合作、外包、特許經(jīng)營等各種不同的方式，建立相對應(yīng)的規(guī)則，形成基于契約的機場運營管理機制。

4 總結(jié)

采取PPP模式建設(shè)機場有以下優(yōu)點：一，能使私營部門從一開始就參與到項目當中，可以提高機場經(jīng)營建設(shè)效率，降低融資風險；二，能強調(diào)政府在項目當中的重要性，政府可以給予負責項目的部門相應(yīng)的政策扶持作為鼓勵和補償，如貸款擔保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)、稅收優(yōu)惠等，使私營部門投資機場項目更積極，同時也為項目順利運營提供保障。不管從融資體制建設(shè)還是政府部門和民營資本的相處模式來看，PPP都值得去研究和使用?？傮w來說，PPP模式對我國中小型機場建設(shè)意義重大。

PPP模式在我國機場業(yè)前景廣闊，PPP的推行有利于我國的中小機場建設(shè)。