城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目現(xiàn)存問題及對策研究

安玉華 蔡國艷

摘要：隨著城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的不斷推進(jìn)，城市化建設(shè)水平在提高，但項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營中的諸多問題也在不斷暴露。本文在分析城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目發(fā)展及研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出目前城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目具有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不明確、入廊機(jī)制不完整、加大政府債務(wù)風(fēng)險等問題，并對其進(jìn)行原因分析，然后提出可行性解決對策。

Abstract： With the continuous advancement of the PPP project in the urban underground utility tunnel， the level of urbanization is improving， but many problems in project construction and operation are also continuously exposed. Based on the analysis of the development and research status of the PPP project in the urban underground utility tunnel， this paper proposes that the current urban underground utility tunnel have problems such as unclear charging standards， incomplete access mechanism， increasing government debt risk， etc.， conducts a cause analysis and then proposes a feasible solution.

關(guān)鍵詞：城市地下綜合管廊；PPP模式；收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；運(yùn)維管理

Key words： urban underground utility tunnel；PPP model；standard of toll；operation and maintenance management

中圖分類號：TU990.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）20-0082-03

0 引言

城市地下綜合管廊又稱共同溝，是指利用城市的地下空間集中敷設(shè)通信、供水、供熱、電力、廣播電視、燃?xì)獾裙芫€的公共隧道[1]。

PPP模式是指政府通過招投標(biāo)選擇合適的社會資本進(jìn)行合作，授予其特許經(jīng)營權(quán)，由政府和社會資本共同組建項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營等活動。

城市地下綜合管廊項(xiàng)目的建設(shè)在我國已有60年歷程，相關(guān)法律法規(guī)在不斷完善，施工技術(shù)也日漸成熟，PPP模式的引入為城市地下綜合管廊項(xiàng)目解決了資金匱乏這一重大問題，但城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的其他問題也逐漸顯現(xiàn)。

1 城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目發(fā)展及研究現(xiàn)狀

1.1 發(fā)展現(xiàn)狀

國外對于城市地下綜合管廊項(xiàng)目的建設(shè)較早，可追溯到1833年的法國。法國的第一條管廊不但包含電力、通訊、自來水管道，還包括壓縮空氣管道等多種市政公用管道[2]。隨后英國、德國、瑞典等城市也相繼進(jìn)行城市地下綜合管廊建設(shè)，各國不但在進(jìn)行技術(shù)上不斷的創(chuàng)新，相關(guān)法律法規(guī)也不斷完善。日本是目前綜合管廊建設(shè)速度最快、技術(shù)最先進(jìn)、法規(guī)最完善的國家，不但出臺了《共同溝實(shí)施法》，還有專門的管理部門，推動了綜合管廊項(xiàng)目的快速發(fā)展。

我國第一條綜合管廊的出現(xiàn)時間比國外晚125年。1958年，在北京天安門廣場地下我國建設(shè)了第一條綜合管廊。1994年，上海浦東新區(qū)張楊路修建的地下綜合管廊是我國第一條具有現(xiàn)代意義的綜合管廊。隨后，我國其他大型城市也開始陸續(xù)修建地下綜合管廊。但截止至本世紀(jì)初，我國地下綜合管廊總里程不足23km。臺灣是我國建設(shè)城市地下綜合管廊最為成熟的地區(qū)，其不但擁有熟練的技術(shù)并且相關(guān)管理機(jī)制也較為完善。

自2015年起，我國確定了25個城市進(jìn)行城市地下綜合管廊項(xiàng)目試點(diǎn)，并提出推廣運(yùn)用PPP模式進(jìn)行建設(shè)，城市地下綜合管廊迎來建設(shè)高潮。截至2017年8月，我國有43個國家示范綜合管廊PPP項(xiàng)目，最早的是石家莊正定新區(qū)綜合管廊項(xiàng)目，于2014年4月1日發(fā)起，2016年3月4日開始投入運(yùn)營。其中最晚的是山西省壽陽縣市政道路、地下綜合管廊及配套設(shè)施PPP項(xiàng)目，于2016年5月27日開始，同年10月9號竣工投入運(yùn)營。我國43個國家示范綜合管廊PPP項(xiàng)目基本情況見圖1。

1.2 研究現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，國內(nèi)專家學(xué)者對城市地下綜合管廊及城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的發(fā)展現(xiàn)狀與問題做了一定的研究。劉晨晨[2]指出地下綜合管廊在規(guī)劃設(shè)計(jì)管理、坐標(biāo)方位傳遞、運(yùn)營維護(hù)過程中的測量等方面存在問題。白旭峰[3]指出國內(nèi)綜合管廊碎片化規(guī)劃、利用率低、規(guī)范、規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)和施工不完善、管理方式粗放等問題。王恒棟[4]分析了綜合管廊系統(tǒng)規(guī)劃、投資與收費(fèi)、施工技術(shù)等方面的問題。王軍[5]通過論述得出綜合管廊存在建設(shè)資金投入大、建設(shè)模式單一和運(yùn)營管理難度高等問題。通過前人的研究不難發(fā)現(xiàn)，盡管城市地下綜合管廊項(xiàng)目已運(yùn)行數(shù)年，但仍存在較多問題。

2 我國城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)存問題

2.1 城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不明確

在實(shí)際的項(xiàng)目實(shí)施過程中，地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營單位與入廊管線單位不具備平等協(xié)商的條件，一般情況下都是根據(jù)地方主管部門及價格主管部門出臺的收費(fèi)政策對如入廊管線單位使用地下綜合管廊進(jìn)行收費(fèi)。國家對于城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目入廊費(fèi)缺乏明確的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，沒有統(tǒng)一的價格制定標(biāo)準(zhǔn)。城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目均采用公開招標(biāo)的方式，鼓勵各公司跨地區(qū)進(jìn)行投標(biāo)。地方政府定價或地方政府指導(dǎo)定價是從當(dāng)?shù)氐娜恕⒉?、機(jī)等方面考慮項(xiàng)目的建設(shè)成本以及運(yùn)維成本，具有地域性，這直接體現(xiàn)在社會資本的收益差別上，這在一定程度上影響社會資本參與項(xiàng)目建設(shè)的積極性。

2.2 城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的入廊機(jī)制不完整

國辦發(fā)[2015]61號文和建城[2016]174號文都對管線入廊做了規(guī)定，但其僅屬于國務(wù)院規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件，規(guī)范效力較低，而且并未直接明確強(qiáng)制入廊的規(guī)范合理性，實(shí)踐中無具體操作可依，仍依賴于地方政府的“因地制宜”。在城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目收益風(fēng)險直接影響城市地下綜合管廊的長久持續(xù)運(yùn)營。城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的運(yùn)營收入來源于入廊單位繳納的入廊服務(wù)費(fèi)，若入廊的管線單位過少，則無法支持項(xiàng)目的運(yùn)營。城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目雖然具有公益性質(zhì)，但持續(xù)的財政赤字并不是社會資本所能接受的，同時也不利于我國城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的大規(guī)模推廣運(yùn)用。

2.3 城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目加大政府債務(wù)風(fēng)險

城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目主要是由政府發(fā)起項(xiàng)目，選定合適的社會資本進(jìn)行項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)。該項(xiàng)目的融資是由政府擔(dān)保，社會資本向金融機(jī)構(gòu)貸款進(jìn)行項(xiàng)目融資，并以政府承諾的未來區(qū)域土地出讓收益為還款來源，其實(shí)質(zhì)即以政府信用為擔(dān)保，通過政府舉債，實(shí)現(xiàn)政府未來財政收入的提前變現(xiàn)[6]。政府采用PPP模式建設(shè)城市地下綜合管廊項(xiàng)目的初衷在于減輕地方政府負(fù)債、平滑政府財政支出[7]。但該項(xiàng)目前期投資額巨大，并且運(yùn)營期內(nèi)收益并不客觀，項(xiàng)目收入來源單一，在特許經(jīng)營期內(nèi)社會資本入不敷出，需要政府的財政補(bǔ)貼。政府不但要對項(xiàng)目進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)助，同時還要承擔(dān)社會資本無法償還金融機(jī)構(gòu)貸款的債務(wù)風(fēng)險，該模式極大地提高了當(dāng)?shù)卣?fù)債率，增加政府的財政風(fēng)險。

2.4 城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目存在多個主體不明確

2.4.1 運(yùn)維主體不明確

在城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作過程中，管線建設(shè)的主體和管廊結(jié)構(gòu)建設(shè)的主體并不一致。有的入廊專業(yè)管線由專業(yè)公司自行敷設(shè)，如通州運(yùn)河北環(huán)環(huán)隧綜合管廊項(xiàng)目；有的則由管廊建設(shè)方隨著管廊建設(shè)一并敷設(shè)，如奧體文化商務(wù)園綜合管廊項(xiàng)目。由建設(shè)方一并敷設(shè)的情況在運(yùn)維過程中，管廊艙體和專業(yè)管線的運(yùn)營管理主體不一致，難以界定艙體維護(hù)和管線維護(hù)之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，一旦發(fā)生安全事故，責(zé)任無法在管廊與管線的運(yùn)維方之間明確界定。在項(xiàng)目建設(shè)范圍與細(xì)節(jié)規(guī)劃上，我國仍缺少明確的規(guī)范性文件。

2.4.2 監(jiān)管主體不明確

政府對城市地下綜合管廊項(xiàng)目的定位直接決定它的發(fā)展及其作用。社會公共產(chǎn)品是國外給予綜合管廊的定位，與道路、公園、下水道等公共基礎(chǔ)設(shè)施具有同等地位，并以法律形式予以規(guī)定，管理歸屬部門也有統(tǒng)一的規(guī)定。近幾年我國也陸陸續(xù)續(xù)發(fā)布各種法規(guī)文件，但對城市地下綜合管廊項(xiàng)目的定位仍不清晰，并且沒有統(tǒng)一的、完善的法律法規(guī)予以規(guī)范，管理歸口比較混亂。如：上海世博園區(qū)的綜合管廊由政府管理；上海浦東張楊路的管廊由城市道路部門管理；松江新城的管廊則由各開發(fā)公司管理等。沒有統(tǒng)一的監(jiān)管部門，就會出現(xiàn)不同的監(jiān)管政策，標(biāo)準(zhǔn)也會不同，這導(dǎo)致城市地下綜合管廊市場的混亂，不利于統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化的管理。

3 城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目現(xiàn)存問題原因分析

3.1 項(xiàng)目固有特性

在地下綜合管廊項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)時要考慮到容納的管線類型、管線的占地面積，還要預(yù)留人工檢修的空間，所以管廊的管徑大、規(guī)模大并且埋的較深，這些直接造成了項(xiàng)目的建設(shè)成本大，并且費(fèi)用組成復(fù)雜。在制定收費(fèi)價格時，不但要考慮成本組成元素，還要考慮當(dāng)?shù)氐氖袌霏h(huán)境，很難做出統(tǒng)一的收費(fèi)價格標(biāo)準(zhǔn)。

同時，城市地下綜合管廊項(xiàng)目前期投資大，運(yùn)營成本高，項(xiàng)目收益回收期長且難以確定。建設(shè)運(yùn)營單位的收益來源于入廊單位和政府，費(fèi)用在入廊單位和政府之間如何分配以及分配比例一直都是一道難題，使得PPP模式下的城市地下綜合管廊項(xiàng)目實(shí)施難度大。

3.2 經(jīng)濟(jì)政策方面

我國主張政府和市場共同調(diào)配資源的經(jīng)濟(jì)制度，但在實(shí)際操作中，政府占主導(dǎo)地位，政府政策對行業(yè)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

現(xiàn)階段我國關(guān)于城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的規(guī)章制度仍不完善，如缺乏價格規(guī)制，無最低入廊費(fèi)和最高入廊費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；缺乏產(chǎn)品質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制；缺乏地下空間產(chǎn)權(quán)的規(guī)制等。PPP模式下的城市地下綜合管廊項(xiàng)目仍在探索之中，較多內(nèi)容都未形成一個成文的規(guī)定，為項(xiàng)目的實(shí)施帶來不少阻力。

3.3 社會環(huán)境方面

社會環(huán)境潛移默化的影響著政府、企業(yè)以及個人的各種決策活動。城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的發(fā)起者是政府，實(shí)施者是建設(shè)運(yùn)營單位，使用者是管線單位，受益者是社會，各利益相關(guān)者之間存在爭議。如政府發(fā)起該項(xiàng)目，目的在于改善人們生活環(huán)境，注重其公益性，管廊建設(shè)單位承包該項(xiàng)目目的在于經(jīng)濟(jì)效益，管線單位則顧忌更多的是與傳統(tǒng)直埋法相比哪種更節(jié)約成本，各方利益難以調(diào)和；在我國各管線單位基本都是壟斷行業(yè)，以往的管線都是直埋，成本不高并且操作簡單，管線單位也已經(jīng)習(xí)慣這種傳統(tǒng)方式，與入廊相比，管線單位更愿意堅(jiān)持直埋敷設(shè)；綜合地下管廊的受益者包括社會群眾，但群眾并未直接使用，無法對其進(jìn)行收費(fèi)，則政府必須承擔(dān)該部分費(fèi)用。各利益相關(guān)者的衡量標(biāo)準(zhǔn)不同，同時缺乏相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，成為了阻礙城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目發(fā)展的因素之一。

4 城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目相關(guān)對策分析

4.1 建立健全城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目收費(fèi)價格形成機(jī)制

隨著我國城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目工程數(shù)量的不斷增加，可供參考的工程數(shù)據(jù)也會增加。雖暫時無法通過具體的模型推斷出價格定制標(biāo)準(zhǔn)，但可以通過對類似項(xiàng)目的橫向比較作為定價依據(jù)。將較為成功的項(xiàng)目的一個建設(shè)運(yùn)營周期內(nèi)的總成本進(jìn)行較為公平合理的分?jǐn)?，?xì)化到一個基本單位的成本上，如可以具體到每立方米的成本，新建類似項(xiàng)目借鑒上一個項(xiàng)目的相關(guān)數(shù)據(jù)形成自己的價格。目前我國已開始實(shí)行城市地下綜合管廊建設(shè)信息周報制度，這更利于信息的收集匯總與比較，可以動態(tài)優(yōu)化計(jì)費(fèi)機(jī)制，不斷調(diào)整收費(fèi)價格以達(dá)到最佳。

4.2 細(xì)化城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目入廊機(jī)制

目前相關(guān)文件均未對管線入廊進(jìn)行詳細(xì)的要求，旨在調(diào)動管線單位入廊積極性，讓管線自愿入廊。為規(guī)范城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，政府可以通過對技術(shù)條件、建設(shè)和運(yùn)營成本以及可行性進(jìn)行分析，出臺相關(guān)政策規(guī)定必須入廊的管線單位。通過國內(nèi)及國外已有項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)可以看出，給水、電力、通訊等管線納入地下綜合管廊容易并且可行，則可對這些行業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制要求，積極響應(yīng)政策要求的國家可以在其他方面給予政策優(yōu)惠。

4.3 豐富城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目融資方式

4.3.1 管線單位參與項(xiàng)目的融資

城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的資金需求大，融資風(fēng)險高。以入廊為條件，讓管線單位參與項(xiàng)目的融資，給予其相應(yīng)的股權(quán)，不但可以調(diào)動管線單位入廊積極性，還可以解決項(xiàng)目建設(shè)的部分資金問題，同時可以進(jìn)一步強(qiáng)化管廊建設(shè)單位與入廊管線單位的平等地位，增強(qiáng)管線單位在協(xié)商收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時的話語權(quán)。

4.3.2 發(fā)行債券、票據(jù)

管廊建設(shè)運(yùn)營單位通過發(fā)行債券或者票據(jù)，吸收社會資本，擴(kuò)大項(xiàng)目的建設(shè)資金來源。

4.3.3 設(shè)立專項(xiàng)發(fā)展基金

以政府為發(fā)起人設(shè)立專項(xiàng)建設(shè)發(fā)展基金。政府將部分財政收入、土地出讓金以及其他項(xiàng)目的收益注入基金中，同時向社會進(jìn)行公開募集已構(gòu)成基金財務(wù)來源。募集到的資金通過機(jī)構(gòu)投資者如信托公司、基金管理公司以資本形式注入某個特定的地下管廊項(xiàng)目公司，共同分享投資收益[8]。

4.4 設(shè)立專門的管理部門

設(shè)置獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，對城市地下綜合管廊項(xiàng)目實(shí)行專員專管，可以更有針對性、更專業(yè)的進(jìn)行該類項(xiàng)目的管理與規(guī)劃。管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)城市地下綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)的系統(tǒng)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營管理，將所有精力投入到這一類項(xiàng)目中，可以對項(xiàng)目進(jìn)行更為規(guī)范化的管理。同時該平臺的建立，有利于相關(guān)專家學(xué)者交流與行業(yè)的快速發(fā)展。有專門的部門進(jìn)行管理，也就有專門的部門承擔(dān)責(zé)任與解決問題。這樣既可以減輕住建部的負(fù)擔(dān)，也可以規(guī)范城市地下綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)市場。

5 結(jié)論

建設(shè)城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目工程有利于改善人們生活環(huán)境，同時加快我國城市化建設(shè)步伐。據(jù)有關(guān)行業(yè)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)階段實(shí)施的城市地下綜合管廊項(xiàng)目中有75%采用的是PPP模式，10%采用的是EPC模式，15%采用的是施工總承包模式?？梢?，PPP模式在城市地下綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)中受到青睞，雖然仍存在較多問題，但PPP模式仍是目前最適合該類項(xiàng)目的模式。隨著城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的不斷探索與發(fā)展，項(xiàng)目的管理機(jī)制與相關(guān)規(guī)范會越來越趨于完善，必然可以建立一套完整的城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目管理運(yùn)營體系，保障項(xiàng)目的高效、有序進(jìn)行。

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