淺談基層環(huán)境管理工作面臨的難題及對策

劉向前

摘 要：隨著我國政府職能的逐步轉(zhuǎn)變和市場經(jīng)濟體制的日益完善，基層環(huán)保部門實施環(huán)境管理主要依靠法律手段。從目前來看，我國已經(jīng)形成了較為健全、完善的環(huán)境保護法律體系，基本可以實現(xiàn)有法可依。但是令人遺憾的是，基層環(huán)境管理工作仍然面臨著很多亟待解決的難題?；诖?，本文對基層環(huán)境管理工作面臨的難題及對策進行分析。

關(guān)鍵詞：基層；環(huán)境管理；對策

中圖分類號：F270.7 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2018）14-0025-02

1 基層環(huán)境管理工作面臨的難題

1.1 環(huán)保法制體系不健全管理難

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國已經(jīng)在《中華人民共和國環(huán)境保護法》的基礎(chǔ)上形成了一系列的法律法規(guī)，建立起一套較為完善的法律體系，但在一些領(lǐng)域還存在著差距。有的立法缺乏整體的協(xié)調(diào)性和前瞻性，有的立法相互沖突，缺乏公眾參與，有的法律法規(guī)理論性強，操作性差，基層環(huán)保部門在執(zhí)法過程中理解不一致，為執(zhí)法工作帶來一定困惑。

1.2 職權(quán)與事權(quán)不對稱監(jiān)管難

“環(huán)境資源與保護”作為一種法定權(quán)力，已在環(huán)境保護專門法律、法規(guī)中賦予“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政機關(guān)”。“地方各級人民代表大會組織法”和“地方各級人民政府組織法”也賦予縣級以上人民政府“環(huán)境資源和保護”的職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國公共事務(wù)管理的最基本單位，是轄區(qū)內(nèi)最直接面臨的環(huán)境問題，是社會事務(wù)與政府管理之間最基本的紐帶，但沒有管理環(huán)境的權(quán)力。也沒有相應(yīng)的環(huán)境保護行政機關(guān)的明確法律規(guī)定。

特別是最近十幾年，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)的全面推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的公共事務(wù)，尤其是環(huán)境管理事務(wù)變得非常復(fù)雜，但由于行政層次的限制，權(quán)利和權(quán)力的不平等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有專門的環(huán)保管理機構(gòu)，也沒有專業(yè)人員來管理，經(jīng)費無法保障，這是基礎(chǔ)環(huán)境管理最根本的困境。

1.3 基層環(huán)保部門監(jiān)管力量薄弱

長期以來，由于發(fā)展方式粗放、重經(jīng)濟發(fā)展輕環(huán)境保護等原因，我國環(huán)境形勢十分嚴峻，而作為從事環(huán)境現(xiàn)場執(zhí)法唯一隊伍的環(huán)境監(jiān)察，承擔了十分繁重的現(xiàn)場監(jiān)察任務(wù)?；鶎迎h(huán)境執(zhí)法隊伍中人員混崗、隊伍人手不足的問題仍然普遍存在。根據(jù)環(huán)保部2014年的統(tǒng)計，全國8萬名環(huán)境監(jiān)察人員負責150萬家工業(yè)企業(yè)的現(xiàn)場檢查工作、100余萬件信訪投訴案件的現(xiàn)場調(diào)查工作、50萬家企業(yè)排污費申報和收費工作、14萬件環(huán)境行政處罰案件的調(diào)查取證工作、1萬家國控企業(yè)在線監(jiān)控數(shù)據(jù)的現(xiàn)場核查工作，以及大量的自然保護區(qū)檢查、環(huán)境污染和生態(tài)破壞糾紛的調(diào)解處理工作。特別是近幾年，隨著新《環(huán)境保護法》實施后，環(huán)境執(zhí)法力度不斷加大，以及依法行政要求越來越高，基層環(huán)保部門監(jiān)管執(zhí)法能力不足的問題越來越凸顯，主要表現(xiàn)在執(zhí)法取證裝備差；部分基層執(zhí)法人員執(zhí)法水平低，能力素質(zhì)有待提高，一定程度上影響了環(huán)境執(zhí)法。

1.4 社會公眾參與程度不夠

環(huán)境保護是一項重要的公共事務(wù)，與廣大人民群眾的切身利益息息相關(guān)，也關(guān)系到子孫后代的福祉。每一位居民都有義務(wù)、有責任參與到環(huán)境保護工作。但令人遺憾的是，很多社會公眾都沒有主動參與環(huán)境保護的意識，平時參加環(huán)?；顒拥姆e極性、主動性也較差。若沒有正確的引導，良好的參與機制，往往造成社會公眾對自然保護區(qū)建設(shè)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等正面環(huán)境問題不太重視，但對一些負面環(huán)境問題卻極為敏感，加上對信息掌握缺乏和個人知識結(jié)構(gòu)的欠缺，容易使其成為助推謠言廣泛傳播的主力軍，引發(fā)社會的恐慌。

2 加強基層環(huán)境管理工作的相應(yīng)措施

2.1 完善環(huán)境管理法律法規(guī)

雖然基層政府沒有通過相應(yīng)的法律法規(guī)賦予環(huán)境保護的權(quán)威，但健全的環(huán)境管理法規(guī)體系對基層環(huán)境管理有著明確的約束和引導作用。隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的全面推進，環(huán)境管理體制的不斷完善，不符合新形勢要求的法律法規(guī)正逐步取消。特別是新《環(huán)境保護法》實施，《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等法律法規(guī)相繼修訂后，為環(huán)境保護提供了強有力的法律支持，但在執(zhí)行過程中，依然存在界定模糊，應(yīng)盡快制定相應(yīng)的解釋和行政法規(guī)，確保基層環(huán)保部門在執(zhí)法過程中具有明確性、可操作性，避免出現(xiàn)執(zhí)法以執(zhí)法人員的主觀意志為轉(zhuǎn)移，隨意“自由裁量”。

2.2 建立健全環(huán)境保護機制

堅持預(yù)防為主，防治結(jié)合，全面規(guī)劃，合理布局，綜合治理的環(huán)境保護工作方針，實行誰開發(fā)誰保護，誰污染誰治理，誰破壞誰恢復(fù)，誰利用誰補償。通過完善建設(shè)項目環(huán)評審批、環(huán)境保護“一票否決”制度，杜絕重污染項目的審批建設(shè)。通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使經(jīng)濟增長由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，工業(yè)企業(yè)由資源開發(fā)、高能耗、重污染向技術(shù)、低能耗、輕污染發(fā)展。通過全面規(guī)劃，合理產(chǎn)業(yè)布局，充分利用自然生態(tài)系統(tǒng)的自凈和稀釋功能，最大限度地減少環(huán)境污染對環(huán)境的影響。但基層環(huán)保機構(gòu)由于缺乏高素質(zhì)人才，在“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局”方面存在一定的困難，有必要建立一支專業(yè)化、高層次的環(huán)境管理隊伍來統(tǒng)籌、指導各基層環(huán)保機構(gòu)工作的開展。

建立完善“黨政同責、一崗雙責”制度，明確要求各級黨委、政府對本地區(qū)環(huán)境保護工作負總責，黨委、政府主要領(lǐng)導是環(huán)境保護工作的第一責任人，對環(huán)保工作負全面領(lǐng)導責任。各級領(lǐng)導干部既要對所在崗位承擔的業(yè)務(wù)工作負責，又要對崗位職責范圍內(nèi)的環(huán)境保護工作負責，全面落實“管行業(yè)必須管環(huán)保、管業(yè)務(wù)必須管環(huán)保、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管環(huán)保”制度，厘清職責、理順關(guān)系，建立長效機制，健全部門聯(lián)動機制，構(gòu)建全社會齊抓共管的環(huán)保大格局。

探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)。為解決在環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管任務(wù)日益繁重，但環(huán)保部門執(zhí)法力量越向下越薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門缺乏執(zhí)法力量，難以滿足執(zhí)法監(jiān)管工作實際需要的問題，應(yīng)謀劃建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)，下沉環(huán)保監(jiān)管力量，依法加強農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，積極組織開展村組環(huán)保監(jiān)管員的培訓工作，形成嚴密的網(wǎng)格執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮環(huán)保網(wǎng)格監(jiān)管人員的積極作用，因地制宜，精準施策，搞好農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管、環(huán)保宣傳，解決農(nóng)村面源污染問題，切實改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)管全覆蓋。

加快推進環(huán)保垂直管理制度改革，統(tǒng)籌逐步解決基層環(huán)保機構(gòu)和隊伍規(guī)范化建設(shè)問題，推動地方環(huán)保管理體制創(chuàng)新、明晰職責、完善制度、配套政策，提高環(huán)境管理的整體效能，提升生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

2.3 加強基層環(huán)保部門的執(zhí)法監(jiān)管力度

第一，強化基層環(huán)保部門環(huán)保業(yè)務(wù)知識的培訓，定期組織對基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員進行考核，根據(jù)考核結(jié)果對考核綜合素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力等不合格的人員實行“淘汰制”或崗位調(diào)整，激活合理的進出機制，不斷提升基層環(huán)境執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)，提高監(jiān)察執(zhí)法工作效率。

第二，基層環(huán)境管理工作涉及面廣、情況復(fù)雜，各執(zhí)法部門相互間應(yīng)加強配合，整合各部門執(zhí)法資源，提高行政執(zhí)法整體效能，解決突出環(huán)境問題。建立健全環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動機制，完善重大案件會商督辦等制度，嚴厲打擊環(huán)境領(lǐng)域違法犯罪行為，依法追究環(huán)境損害責任人相關(guān)責任。進一步深化完善網(wǎng)格化監(jiān)管體系，建立“定責、履責、問責”的網(wǎng)格責任體系，按照責任分工將各項監(jiān)管任務(wù)和責任分解落實到縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，細化到具體崗位和人員，形成縱到底、橫到邊、全覆蓋的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管新格局。

第三，由于受地方經(jīng)濟影響，各區(qū)縣環(huán)境執(zhí)法的財政投入?yún)⒉畈积R，但總體水平不高。建議省市級環(huán)保部門加大對地方財政實力較弱區(qū)縣的財力傾斜，補齊設(shè)區(qū)市、縣兩級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)配置的專項執(zhí)法、現(xiàn)場執(zhí)法交通工具和取證、通訊、辦公、信息化設(shè)備，重點加強重污染工礦企業(yè)集中的縣區(qū)環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)標準化建設(shè)，統(tǒng)一建立移動執(zhí)法數(shù)據(jù)平臺，配置移動執(zhí)法終端，提升環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)代化、信息化、規(guī)范化水平。研究制定相關(guān)政策，探索提出一定比例的環(huán)境行政處罰的罰沒款作為執(zhí)法工作經(jīng)費，重點用于開展高科技手段的執(zhí)法工作經(jīng)費。

2.4 提高社會公眾的參與程度

社會公眾一直以來都是基層環(huán)境管理工作的主力軍，政府有關(guān)部門務(wù)必要重視社會公眾的環(huán)境保護意識，要采取多種措施來提高社會公眾的參與程度，讓更多的社會公眾能夠積極、主動參與到環(huán)境保護中來。與此同時，基層環(huán)境保護部門務(wù)必要通過多種方式來宣傳環(huán)境保護工作，充分利用世界濕地日、世界水日、世界地球日、世界環(huán)境日、中國法制宣傳日“五大節(jié)點”，運用群眾喜聞樂見的形式，向全社會傳導保護環(huán)境、踐行低碳生活的價值取向。通過組織開展環(huán)保宣傳教育進學校、進機關(guān)、進社區(qū)、進企業(yè)、進農(nóng)村“環(huán)保五進活動”，積極構(gòu)建“學?！獑挝弧鐓^(qū)—企業(yè)—社會”五位一體的環(huán)境教育體系。切實抓好污染防治和節(jié)能降耗知識宣傳，倡導文明、節(jié)約、綠色的消費方式和生活習慣，廣泛動員社會參與，共同改善生態(tài)環(huán)境。此外，以生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）、美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建為載體，做好農(nóng)村環(huán)保宣傳。通過進村入戶面對面宣傳、環(huán)保知識下鄉(xiāng)、文藝宣傳、發(fā)放書籍資料、組織各類培訓等形式，大力宣傳飲用水源保護、土壤污染治理、畜禽污染防治、農(nóng)作物秸桿禁燒、農(nóng)膜白色污染防治、農(nóng)村面源污染防治等農(nóng)村環(huán)保知識，引導和鼓勵農(nóng)民發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)，大力實施循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)養(yǎng)殖等，樹立綠色生產(chǎn)消費觀念，養(yǎng)成節(jié)約環(huán)保的生活習慣，為農(nóng)村環(huán)境保護營造良好的輿論氛圍。

3 結(jié)語

綜上所述，為了形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標，本人對環(huán)境保護機構(gòu)如何強化基層環(huán)境管理工作的粗淺看法，因水平有限，難免有不當之處，敬請讀者批評指正。

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