進(jìn)一步提升地方政府產(chǎn)業(yè)基金運作效率

林彥銘

2012年以來，寧波市相繼設(shè)立各類政府產(chǎn)業(yè)基金，以較少的財政資金投入，發(fā)揮基金的示范引領(lǐng)和杠桿放大作用，帶動金融資本和社會資本參與地方經(jīng)濟發(fā)展，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟要素，綜合成效頗為顯著。

一、寧波市產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展現(xiàn)狀

寧波市本級于2012年1月設(shè)立規(guī)模為10億元的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，2013年初設(shè)立規(guī)模2億元的天使投資引導(dǎo)基金，2015年4月設(shè)立規(guī)模100億元的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。

截止2017年6月底，寧波市創(chuàng)投引導(dǎo)基金參股23支子基金，總認(rèn)繳出資近40億元，平均參股比例21.62%；引進(jìn)國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投基金和科技部中小企業(yè)科技創(chuàng)新基金1.60億元，吸引民間資本（民營企業(yè)和自然人）約28億元（占70.21%），平均杠桿約為1：4。

寧波市天使投資引導(dǎo)基金目前市級規(guī)模為2億元，全部來自市科技三項經(jīng)費和市中小企業(yè)發(fā)展資金。截至2017年底，累計備案天使投資機構(gòu)（人）450余家（人），其中機構(gòu)82家，可投資本達(dá)152億元；基金累計投資創(chuàng)初企業(yè)190家，投資金額1.7億元，撬動社會資本投入近19億元，基金放大效應(yīng)達(dá)到11.3倍。新一代信息技術(shù)、新材料、新裝備投資額占比約3/4。迄今共有50家被投企業(yè)在各級資本市場成功掛牌，其中10家企業(yè)掛牌新三板。根據(jù)最新估值測算，天使基金已投企業(yè)目前市值合計已近70億元，引導(dǎo)基金退出項目已實現(xiàn)現(xiàn)金盈利合計374萬元，累計獎勵20家跟投機構(gòu)或投資人，獎勵金額合計112萬元。

截至2017年底，寧波市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金下組建工信基金、電商基金、海洋基金、旅游基金、文化基金、人力資源基金、產(chǎn)融創(chuàng)新基金七大專項產(chǎn)業(yè)基金，總規(guī)模達(dá)70億元以上，其中工信基金10億，電商基金5億、海洋基金3億、旅游基金3億、文化基金2億、人力資源基金3000萬，產(chǎn)融創(chuàng)新基金50億，目前已完成6支子基金征集設(shè)立，子基金總規(guī)模27.22億元，產(chǎn)業(yè)基金承諾出資11.95億元，吸引社會資本15.27億元，已投項目15個，項目總投資13.62億元。

二、存在的問題

從上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)，除了早期成立的創(chuàng)投引導(dǎo)基金、天使投資引導(dǎo)基金外，寧波市其他產(chǎn)業(yè)基金不同程度地存在運營機制不順、項目進(jìn)緩慢、資金運作效率不高等狀況。實際上，當(dāng)前從中央到地方普遍存在這種資金“沉睡”的現(xiàn)象，在財政專項資金轉(zhuǎn)化并進(jìn)行市場化配置的過程中，存在“不敢花”和“投不出”的問題，本應(yīng)發(fā)揮調(diào)節(jié)市場失靈作用的資本卻在商業(yè)銀行變成了定期存款，無法充分實現(xiàn)政府扶持培育地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策初衷。

究其原因：一是財政部門在選擇基金管理人上較為理想化，過于期待著名或大牌團(tuán)隊，對本地企業(yè)或團(tuán)隊缺乏足夠信心，導(dǎo)致實際執(zhí)行過程中理想與現(xiàn)實脫節(jié)，目前財政掌握的產(chǎn)業(yè)基金招投標(biāo)中標(biāo)的基金管理機構(gòu)以外地為主，在對投資地域和行業(yè)做出嚴(yán)格界定前提下，外地機構(gòu)存在信息短板，或因利益較少精力投入不夠，導(dǎo)致投資進(jìn)度推進(jìn)較為緩慢。二是財政部門過于重視資金安全性，核心關(guān)切的并非收益，而是基金的保值增值、不能出風(fēng)險，因此在管理理念和方式上仍套用傳統(tǒng)的財政資金管理模式，導(dǎo)致目前產(chǎn)業(yè)基金的項目投資模式無法與市場主流的股權(quán)投資模式接軌，同時資金審批環(huán)節(jié)亦滯后于市場化決策流程需要，無法做到與社會資本同步出資。三是在現(xiàn)有收益分配機制下，不論是外地機構(gòu)還是本土投資機構(gòu)都缺乏足夠的動力與激勵來參與項目投資，導(dǎo)致部分優(yōu)秀市場化投資機構(gòu)不愿與產(chǎn)業(yè)基金合作。四是可投項目匱乏，尋找優(yōu)質(zhì)項目本身難度較大。在脫離當(dāng)?shù)匦袠I(yè)主管部門有效信息支撐的情況下，外地機構(gòu)難以下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)等三四級區(qū)域獲取優(yōu)秀投資項目。五是產(chǎn)業(yè)基金管理專業(yè)人才稀缺，人才資源與軟環(huán)境還存在短板，難以留住優(yōu)秀人才。

三、對策與建議

政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的初衷是不以盈利為目的的政策性引導(dǎo)基金，其宗旨是通過財政資金的引導(dǎo)，撬動更多的社會資本進(jìn)入實體產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級。在經(jīng)濟新常態(tài)下，有效發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金作用，不但能夠提高財政資金使用效益，釋放財政資金供給改革紅利，還能擴大有效投資，推動我市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，促進(jìn)經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。為此提出以下建議：

（一）突出政策導(dǎo)向，提升政策效果

要充分發(fā)揮政府產(chǎn)業(yè)基金的政策目標(biāo)，一是要抓緊推進(jìn)項目落地，特別是切實推動資本進(jìn)入本地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域，為此要進(jìn)一步激發(fā)行業(yè)主管部門和屬地政府的積極性，與基金管理機構(gòu)進(jìn)行信息共享，充實子基金的項目庫，將協(xié)同推進(jìn)投資項目落地納入考核；二是轉(zhuǎn)變財政資金撥付體制，提升決策審批效率，可將財政部門的具體項目的審批權(quán)前移，轉(zhuǎn)化為在參股子基金中的否決權(quán)，比如在投決會或決策部門中至少有1個席位，當(dāng)出現(xiàn)違背政策意圖的投資行為出現(xiàn)時，可以行使相應(yīng)的權(quán)利；三是進(jìn)一步完善分配機制，為發(fā)揮基金引導(dǎo)作用，在收回本金和少量優(yōu)先股股息的前提下，按既有政策，投資產(chǎn)生的額外收益由其他股東分享，以提高民間資本參與創(chuàng)業(yè)投資的積極性。鼓勵基金管理機構(gòu)利用好資本杠桿和投資輪動，對有效杠桿和資金使用效率提高的機構(gòu)進(jìn)行獎勵，以充分發(fā)揮財政資金的指揮棒作用。

（二）充分發(fā)揮地方投資機構(gòu)的作用

地方投資機構(gòu)熟悉本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)脈絡(luò)和特質(zhì)，能夠把準(zhǔn)政策和市場的結(jié)合點。為此應(yīng)鼓勵地方投資機構(gòu)積極參與產(chǎn)業(yè)基金，適當(dāng)讓利，落實考核，對優(yōu)秀的地方投資機構(gòu)進(jìn)行獎勵以提升回報。充分發(fā)揮地方國有企業(yè)特別是國有基金管理公司的主力軍作用。財政資金通過產(chǎn)業(yè)基金平臺進(jìn)行對外投資，實質(zhì)上已轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y本。通過國有企業(yè)接軌行業(yè)主管部門或?qū)俚卣?，再與市場化基金管理機構(gòu)進(jìn)行多層次、多種形式的合作模式較為成熟，從項目實踐上看效率更高、效果更好。這個過程同時有效實現(xiàn)了財政資金撥付到企業(yè)資本金根本轉(zhuǎn)變。由于國資監(jiān)管體系已有比較完善的運營體制和監(jiān)督機制，可以保證國有資本權(quán)責(zé)利關(guān)系明確，運營過程得到有效的監(jiān)管。此外我市國有企業(yè)本身肩負(fù)著引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的使命，可以進(jìn)行有效的結(jié)合，促進(jìn)項目落地。

除投資機構(gòu)外，可積極推動有實力的龍頭企業(yè)與政府產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立子基金，加快基金的實質(zhì)性運作，實現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合，服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展。與銀行、證券、擔(dān)保、交易市場以及其他政府基金等廣泛合作，積極開展產(chǎn)融協(xié)同、投融協(xié)同等戰(zhàn)略協(xié)同，探索金融服務(wù)創(chuàng)新，增強政府產(chǎn)業(yè)基金在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展中的綜合功能。

（三）建立容錯機制，加強專業(yè)人才培養(yǎng)

進(jìn)一步提高基金管理機構(gòu)的管理水平，完善管理機構(gòu)的各項制度，在項目建議、盡職調(diào)查、內(nèi)部決策機制等方面強化規(guī)范管理。建立基金投資決策委員會容錯機制。完善跟投機制。以國有資本投資運營平臺為依托，大力培育和引進(jìn)基金管理專業(yè)人員，尤其是引進(jìn)、培養(yǎng)與千億級產(chǎn)業(yè)相適應(yīng)的金融人才，為政府推進(jìn)基金工作提供人力支撐。鼓勵政府部門相關(guān)管理人員和金融機構(gòu)人員開展雙向掛職交流，加大對政府部門金融研究和管理人才的培養(yǎng)，使基金管理機構(gòu)和管理團(tuán)隊切實承擔(dān)起基金的管理和運作職責(zé)。