PPP模式下皖北地區(qū)棚戶區(qū)改造工作分析

桂宗瑜

摘要： 皖北地區(qū)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市邊緣由居民自建的簡易磚砌房屋結(jié)構(gòu)老化，無法維修，逐步形成大片的棚戶區(qū)。棚戶區(qū)改造由于資金需求量巨大，普遍采用PPP模式。本文通過闡述PPP模式的概念、方法、基本原則，來分析皖北地區(qū)棚改項(xiàng)目取得成功的原因、成果、意義，并提出相應(yīng)的建議和展望。

Abstract： With the economic development in the north Anhui province， the edge of the county residents built simple brick housing structure aging， some houses can not even repair， and gradually form a large shantytown. Government usually used PPP mode because of the huge of money. This article elaborates the concept， method， basic principle of PPP mode， to analyze the causes， results and significance of the successful projects in the north Anhui Province and put forward corresponding suggestions and prospects.

關(guān)鍵詞： PPP模式；皖北地區(qū)；棚戶區(qū)改造；安置方式

Key words： PPP Mode；the north Anhui province；shantytown renovation；resettlement mode

中圖分類號：F299.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1006-4311（2018）19-0065-02

0 引言

阜陽，作為皖北重要的綜合性城市，交通樞紐，也是安徽省較大的農(nóng)業(yè)基地，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，阜陽各縣城面積逐漸擴(kuò)大，還有一些使用年限較長，房屋質(zhì)量較差的“城中村”年久失修，已形成危房。因此，發(fā)展市區(qū)及各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、提升城市形象、改善人們生活條件已迫在眉睫。其中棚戶區(qū)改造項(xiàng)目就是民生發(fā)展工程的重要一環(huán)，改善居民的住房條件，從居住環(huán)境上向小康生活的目標(biāo)更邁進(jìn)一步。

1 皖北地區(qū)棚戶區(qū)改造模式

PPP（Public-Private-Partnership）模式是我國普遍采用的棚戶區(qū)改造模式，政府與企業(yè)通過簽署PPP合同來明確各方的權(quán)利與義務(wù)的新型融資管理模式，然后通過第三方建筑企業(yè)來進(jìn)行建設(shè)。

從運(yùn)作模式來看，又分為開發(fā)單位出資、政府出資和二者均出資這三種。對于商業(yè)價(jià)值不大的土地，如土地性質(zhì)被規(guī)劃為綠地、工業(yè)、倉儲(chǔ)、物流等地塊，不具備市場化開發(fā)的條件，土地增值率較低，比較普遍地由政府財(cái)政出資，直接進(jìn)行改造。對于規(guī)劃用途為居住用地或商業(yè)金融業(yè)用地，商業(yè)價(jià)值高，利潤空間大的土地，一般進(jìn)行市場化開發(fā)運(yùn)作，開發(fā)商出資。當(dāng)然也有一些項(xiàng)目政府出資進(jìn)行一定的補(bǔ)貼，或以減免稅費(fèi)的形式補(bǔ)貼。

2 皖北地區(qū)棚戶區(qū)改造基本方法

2.1 政府主導(dǎo)，保障市場秩序 由于是政府民生工程，而不是商品房開發(fā)項(xiàng)目，必須堅(jiān)持由省級政府總負(fù)責(zé)，各市縣政府力行實(shí)施。安徽省政府針對棚改項(xiàng)目每年年初確定并下達(dá)詳細(xì)的任務(wù)和目標(biāo)，加大資金撥款和土地規(guī)劃的支持力度，項(xiàng)目建設(shè)中的各類行政手續(xù)審批開通綠色通道，將棚戶區(qū)改造納入對各級政府年度責(zé)任考核任務(wù)。建立了問責(zé)和督查等工作促進(jìn)機(jī)制，實(shí)行獎(jiǎng)罰分明。對此阜南縣政府以住建局、房管局為責(zé)任單位，成立了棚戶區(qū)改造工作小組，建立了地方主要負(fù)責(zé)同志親自抓，分管負(fù)責(zé)同志具體抓，住房保障主管部門牽頭協(xié)調(diào)、相關(guān)部門配合督辦的工作機(jī)制。

2.2 科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)改造 一是編制棚戶區(qū)改造規(guī)劃。2013年7月份，按照國家的統(tǒng)一要求，安徽正式啟動(dòng)了棚戶區(qū)改造規(guī)劃編制工作，在各地規(guī)劃的基礎(chǔ)上，編制完成了《安徽省2013-2017年棚戶區(qū)改造規(guī)劃》。根據(jù)該文件，安徽省計(jì)劃在2013-2017年五年的時(shí)間內(nèi)，改造各類棚戶區(qū)150萬戶。其中：城市棚戶區(qū)144.89萬戶，占96.6%，屬于絕大多數(shù)。二是科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃。按照國家的總體要求，綜合考慮住房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)分布和城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢，對項(xiàng)目的地塊、市場潛力、城市空間區(qū)劃、環(huán)境和道路等承載力等綜合評價(jià)分析，把棚戶區(qū)改造與保障性住房、普通商品住房建設(shè)有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。三是合理選址布局。在安置點(diǎn)選址上，可以原址安置，也可異地安置，安置時(shí)充分考慮棚戶區(qū)居民的居住需求，不能選在生活極其不便，遠(yuǎn)離市區(qū)的地方，建設(shè)地點(diǎn)理想的位置盡可能是交通便利、擁有明顯區(qū)位優(yōu)勢的地區(qū)，合理化城市空間布局。四是基礎(chǔ)設(shè)施同步。將棚戶區(qū)改造規(guī)劃與城市功能定位的充分銜接，綜合考慮公共設(shè)施及市政配套設(shè)施的現(xiàn)狀和要求，促使建成后的住宅小區(qū)有完善的配套功能，如菜市場、超市、醫(yī)院、學(xué)校、商場、公交線路等。合理確定各類配套設(shè)施的種類、規(guī)模及空間布局，促進(jìn)公共資源均衡與共享，提升城鎮(zhèn)的人口承載力。以阜南縣棚改項(xiàng)目為例，首先邀請了同濟(jì)大學(xué)規(guī)劃研究院對阜南縣進(jìn)行了未來20年的縣城總體規(guī)劃，具體到各個(gè)項(xiàng)目，分別由較為知名，實(shí)力較強(qiáng)的設(shè)計(jì)院進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)和建筑設(shè)計(jì)，如廣州天作建筑設(shè)計(jì)院，合肥工業(yè)大學(xué)建筑設(shè)計(jì)院，設(shè)計(jì)理念領(lǐng)先，為工作的推進(jìn)提供了有力的設(shè)計(jì)支持。

2.3 市場運(yùn)作，社會(huì)參與 通過幾年的棚改項(xiàng)目實(shí)踐證明，政府需加大投入和支持，但不能以行政命令來指導(dǎo)市場，要充分發(fā)揮市場機(jī)制和尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，積極探索符合地方實(shí)際的改造模式，努力解決改造中遇到的困難。通過“市場運(yùn)作，社會(huì)參與”的模式，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，有效提高了安置房的建造質(zhì)量，杜絕了安置房建設(shè)中的偷工減料行為，并通過引進(jìn)物業(yè)公司，來管理建成后的安置房小區(qū)。

通過正常的市場運(yùn)作和社會(huì)參與手段，對需改造的地塊和區(qū)域的開發(fā)用地均實(shí)行公開出讓，走正常的土地“招拍掛”程序，通過市場競爭擇優(yōu)選擇投資者實(shí)施整體開發(fā)，簽訂土地出讓合同，按建筑面積政府實(shí)行貨幣化回購。采用了“限房價(jià)、競地價(jià)”、“定設(shè)計(jì)、競房價(jià)”的政策，即政府在土地招拍掛和土地出讓中，明確安置房的建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、期限和設(shè)計(jì)方案等，通過市場競爭土地使用權(quán)出讓價(jià)格或安置房回購價(jià)格的方式，選擇開發(fā)企業(yè)代建，施工企業(yè)代施工。近年來，皖北地區(qū)多地通過這種模式先后引進(jìn)上海綠地集團(tuán)、萬達(dá)集團(tuán)、武漢建工集團(tuán)、中鐵十八局等一批資質(zhì)高、實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的一級或特級的建筑施工企業(yè)和開發(fā)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了建管分離，緩解了政府資金壓力，減輕了工作任務(wù)，同時(shí)也提升了各個(gè)小區(qū)的建設(shè)水平。

3 城市棚戶區(qū)改造的意義

3.1 全面改善了困難群眾住房條件 城市棚戶區(qū)常被稱作“城中村”，房屋建成時(shí)間久、人口密度大、衛(wèi)生條件不佳、配套設(shè)施差。里面居住的居民大多屬于低收人困難群體，生活沒有穩(wěn)定的保障和經(jīng)濟(jì)來源，更沒有條件改善居住條件，因此他們強(qiáng)烈希望獲得好的居住環(huán)境。通過棚戶區(qū)改造建成了新的小區(qū)，其房屋結(jié)構(gòu)合理，功能齊全，環(huán)境安全，配套設(shè)施完善，住房面積大幅擴(kuò)大，提升了居住舒適度。

3.2 改進(jìn)了城市形象，完善了城市功能 棚戶區(qū)是制約社會(huì)發(fā)展的一大阻礙，反映了城市臟亂差的一面，隨著城市的發(fā)展，不光大城市，縣城里對其形象和品質(zhì)有更高的要求，通過棚戶區(qū)改造，城市面貌得以改善，同時(shí)也帶動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程，水電氣暖網(wǎng)等配套工程覆蓋面更加廣闊，而且改造后的環(huán)境良好，秩序井然，城市面貌煥然一新，提升了城市的形象和品位，完善了城市功能。

4 成果

棚戶區(qū)改造作為中國住房改善體系的重要內(nèi)容之一，是解決城鎮(zhèn)低收入群體住房問題的有效途徑。2014年以來，安徽省委、省政府將棚戶區(qū)改造納入民生安居工作范疇，作為一項(xiàng)重要的民生工程、發(fā)展工程，強(qiáng)化改造措施，破解重點(diǎn)難題，截至2016年底，全省開工建設(shè)各類棚戶區(qū)改造住房103萬套，完成投資1420億元，總共改善了82.39萬戶棚戶區(qū)居民的生活條件。2014年，分配安徽省安居建設(shè)工程的目標(biāo)任務(wù)是新開工46萬套，基本建成27萬套。上半年全省新開工或已批準(zhǔn)的各類棚戶區(qū)改造住房18.47萬套，開工率52.6%；基本建成8.3萬套，占年度目標(biāo)任務(wù)的29.5%。

5 存在的困難及建議

“十三五”以來，國家雖然非常支持棚戶區(qū)改造工作，不斷加大對其補(bǔ)助力度，各地政府也紛紛效仿，但是資金缺口仍然巨大，這是最主要的困難之一。棚戶區(qū)改造在當(dāng)今的中國各地如火如荼的進(jìn)行，其根本目的是為了實(shí)現(xiàn)城市再生，最終造福于群眾。針對諸多困難，建議安徽各級政府堅(jiān)定棚改的基本方針不動(dòng)搖，始終以人為本，把人民群眾的根本利益放在首位。只要以此為工作目標(biāo)，相信更多的人會(huì)過上更好的生活，向全面建設(shè)小康社會(huì)又邁進(jìn)了一步。

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